Евро-Атлантический регион воспринимается сегодня многими как регион, которому удалось преодолеть все противоречия и добиться внушительных успехов в построении единого политического, экономического и культурного пространства. Хотя подобная точка зрения не лишена оснований, необходимо отметить, что противоречия между различными игроками никуда не делись, а Вашингтон сохраняет опосредованный контроль над механизмами принятия решений в Европе. В регионе остаются очаги потенциальных вооруженных столкновений, главный из которых – Балканский полуостров, а вся система общеевропейской безопасности находится в кризисе. Успехи в европейской интеграции соседствуют с провалом создания «единого пространства от Лиссабона до Владивостока».
Характер внешнеполитического курса США во многом зависит от партийной принадлежности президента страны. После распада Советского Союза на мировой арене исчез один из ключевых игроков противостояния эпохи холодной войны, что в Вашингтоне восприняли как возможность укрепить собственное глобальное доминирование с опорой на партнеров по НАТО. В этой связи важнейшей задачей стало распространение американоцентричной политической модели по всему миру.
Внешняя политика США при Б. Клинтоне
Руководящим документом Администрации президента от демократической партии Б. Клинтона стала «Стратегия вовлеченности в международные дела и распространения демократии в мире», направленная на поддержание международного статуса США как ведущей мировой державы, укрепление ее глобального лидерства, поддержание безопасности и выход на новые рынки. В долгосрочной перспективе главная цель заключалась в формировании нового миропорядка во главе с Соединенными Штатами и их союзниками – государствами «западной демократии», которые разделяли западные ценности и принципы рыночной экономики.
Концепция «продвижения демократии» появилась задолго до рубежа XX–XXI вв. Ее первые контуры были заложены в доктрине Монро 1823 г., инструменты «продвижения демократии» начали появляться в конце 1940-х – 1950-х гг. в рамках стратегии сдерживания (институционализация политики содействия международному развитию), активизировались во время проведения политики защиты прав человека Дж. Картера, а стратегическое и институциональное оформление произошло при Р. Рейгане.
На современном этапе концепция «продвижения демократии» – это инструмент укрепления американского лидерства (при Б. Клинтоне и Б. Обаме) или гегемонии (при Дж. Буше-младшем). На доктринальном уровне она была закреплена в Стратегии национальной безопасности 1994 г., разработанной администрацией Б. Клинтона. Концепции «продвижения демократии» отводилось ключевое значение в доктринах, разработанных администрациями Дж. Буша-младшего и Б. Обамы.
Отход от этой политики произошел при Д. Трампе, который сделал основную ставку на использование политики санкций (Иран), либо исключительно на силовые методы (Сирия). Основная цель внешней политики США в 2016–2020 гг. заключалась не в продвижении демократии в отдельных странах, а в установлении лояльных Вашингтону режимов и ликвидации очагов терроризма.
В отношении других государств акцент делался на необходимости продвижения в них демократических моделей и ценностей путем поддержки соответствующих политических и экономических преобразований. Такой подход направлен был не только на интеграцию государств в западный мир, но и на ослабление их как самостоятельных центров силы, способных влиять на международные дела. В Стратегиях национальной безопасности США 1996 и 1999 гг. подчеркивалась важность содействия закреплению демократических режимов в странах бывшего социалистического лагеря: на постсоветском пространстве, в Центральной и Восточной Европе, а также самой России (рассматривалась как одно из «новых независимых государств»), а их последующее развитие связей с ЕС и НАТО воспринималось как способ окончательно закрепления демократического статуса.
Особое внимание уделялось военному компоненту. Элементом «сдерживания и устрашения» признавалось ядерное оружие. В обзоре ядерной политики США от 1994 г. было выделено три уровня политики сдерживания: России (на основе принципа «взаимно гарантированной безопасности» США были готовы продолжать переговоры по сокращению наступательных вооружений), Китая и региональных держав, нарушающих режим нераспространения ядерного оружия.
Предполагалось, что вооруженные силы США могут осуществлять сдерживание противника в региональных конфликтах и участвовать в миротворческих операциях. При этом допускалось одностороннее применение вооруженных сил, но приоритет сохранялся за использованием возможностей взаимодействия с союзниками и в рамках международных организаций.
Краеугольным элементом обеспечения национальной безопасности США считали поддержание стабильности в Европе. В институциональном плане неизменно предпочтение отдавалось американоцентричной Организации Североатлантического договора (НАТО), что в дальнейшем вызовет не только кризис общеевропейской структуры безопасности ОБСЕ, но и приведет к нарастанию противоречий между Соединенными Штатами и их европейскими союзниками, которые с 1992 г. в рамках «второй опоры» ЕС стремились выстроить собственную внешнюю политику (Общая внешняя политика и политика безопасности), а с 1999 г. и оборонную (Общая политика безопасности и обороны).
Кроме того, США сохраняли военное присутствие в Европе в силу того, что конфликты на континенте оставались и после окончания холодной войны. В частности, активную роль США с опорой на потенциал НАТО сыграли в Югославском конфликте; апогеем их участия стали бомбардировки НАТО территории Югославии в 1999 г.
Помимо европейского региона, усиливалось американское военное присутствие в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) (100-тысячный военный контингент войск), поддерживались двусторонние связи с традиционными союзниками – Японией, Республикой Кореей, Австралией, Таиландом и Филиппинами. Предполагалась возможность развития прагматического взаимодействия с Китаем при помощи стратегического диалога, учитывающего интересы обеих сторон. Одна из задач американской внешней политики в АТР заключалась в содействии урегулированию корейского конфликта и обеспечении соблюдения режима нераспространения ядерного оружия Северной Кореей.
В Западном полушарии США проводили курс по консолидации панамериканской Организации американских государств. Параллельно развивался интеграционные проект НАФТА (соглашение подписано в 1994 г.) с участием Канады и Мексики, где доминирующее положение занимали США.
В регионе Ближнего Востока, по аналогии с другими регионами мира, в качестве главной цели закреплялось формирование лояльных демократических режимов. Разрешение затяжных конфликтов (в первую очередь арабо-израильского противостояния) гарантировало бы как глобальную безопасность, так и доступ Вашингтона к высококачественной нефти по разумным ценам.
Впервые в качестве угроз национальным интересам США, региональной и глобальной безопасности начали рассматриваться конкретные страны: Ирак и Иран на Ближнем Востоке, Ливия и Судан в Северной Африке. Государства обвинялись в пособничестве терроризму и попытках разработки оружия массового уничтожения.
Главной угрозой в сфере национальной безопасности рассматривалось распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки. Для противодействия данной угрозе ставка делалась на поддержание достаточного ядерного потенциала и режима контроля над вооружением. В отношении новых вызовов и угроз подчеркивалась необходимость борьбы с терроризмом и наркомафией.
Таким образом, американская внешняя политика 1990-х гг. была направлена на укрепление глобального лидерства США с опорой на союзников. Эта цель достигалась при помощи распространения универсальных (западных) ценностей демократии в странах с неопределенной внутренней политической ситуацией. Развивалось сотрудничество с другими государствами по противодействию транснациональным вызовам и угрозам.
Политика глобального доминирования Дж. Буша (2001–2009)
Определяющим фактором пересмотра приоритетов внешней политики и политики безопасности США при президенте от партии республиканцев Дж. Буше-младшим стала террористическая атака 11 сентября 2001 г. Кардинальные изменения затронули механизмы борьбы с терроризмом. В Стратегии национальной безопасности 2002 г. фиксировалась возможность нанесения упреждающего удара (уничтожение террористических организаций путем ударов по их руководству, системам управления и связи, материального и финансового обеспечения), которая бы лишала террористов возможности планировать и осуществлять террористические акты.
Отдельное внимание уделялось недопущению применения противником ОМУ против США и их союзников. Выделялась группа «государств-изгоев»: они могли как разрабатывать ОМУ (КНДР, Иран, Ирак, Ливия), так и оказывать прямую или косвенную поддержку терроризму (Иран, Ирак, Ливия, Судан, позже – Сирия).
В 2002 г. произошла реконцептуализация ядерной политики США. В новой версии «Обзора ядерной политики» закреплялась возможность применения сил против неядерных государств. Ядерный потенциал Соединенных Штатов включал три составляющих: наступательный (традиционная «триада»: межконтинентальные баллистические ракеты, баллистические ракеты подводных лодок, тяжелые бомбардировщики), элементы активной и пассивной обороны (поскольку недостаточно только наступательных сил, как показали события сентября 2001 г., для купирования угроз безопасности), гибкая оборонительная инфраструктура (ПРО, оборонная промышленная инфраструктура, модернизированные средства управления). Эти шаги предпринимались на фоне кризиса системы разоружения и контроля над вооружением: в 2002 г. США в одностороннем порядке вышли из Договора по ПРО, провалилась ратификация Договора СНВ-II.
Фундаментом американской внешней политики гегемонизма стали три составляющие: доктрина непревзойденного американского военного превосходства (укрепление военной мощи для сохранения статуса сверхдержавы), концепция превентивной войны и готовность действовать в одиночку (в отличие от предшествующей стратегии Б. Клинтона, который опирался на союзников).
При Дж. Буше-старшем основной акцент был сделан на мессианской роли США в рамках т. н. концепции американской исключительности: продвижение демократических ценностей должно было привести к улучшению социально-экономического положения других стран, а главное – к их переходу к более ответственной международной политике и политике по отношению к собственным гражданам.
В европейском направлении внешней политики США роль центрального элемента политики безопасности окончательно закрепилась за НАТО, что привело к новому витку кризиса общеевропейской архитектуры безопасности.
Внешнеполитические приоритеты США при Б. Обаме (2009–2017)
Проблемы, с которыми столкнулась администрация Б. Обамы (кандидат от демократической партии), были связны с затянувшимися военными кампаниями в Ираке и Афганистане, инициированными его предшественником. Правительство взяло курс на ускорение вывода американских войск из «горячих точек»: к осени 2010 г. большая часть контингента покинула Ирак, а в Афганистане его численность была снижена с 180 тыс. до 15 тыс. чел. Однако в Афганистане ситуация была сложнее (в т. ч. из-за расширения террористической угрозы, исходившей с территории Пакистана, – регион «АфПак»), и после сворачивания деятельности коалиционных войск в стране была развернута операция НАТО.
Ключевой целью в сфере внешней политики при Б. Обаме стало восстановление глобального лидерства США. Вашингтон более не воспринимался в таком качестве не только новыми центрами силы (прежде всего государствами БРИКС), но и иногда даже партнерами (оппозиция Франции и Германии в отношении операции в Ираке в 2003 г., попытки форсирования развития собственного компонента внешней политики и политики безопасности в рамках ЕС с целью снижения зависимости от НАТО). В этом контексте США отказывались от «игры с нулевой суммой» с другими государствами, отдавая приоритет «избирательному партнерству» с ними на основе общности интересов.
При Б. Обаме несколько смягчился подход к ядерной политике, снизилась роль ядерного оружия в поддержании национальной безопасности. В «Обзоре ядерной политики» от 2010 г. исключалось участие США в крупномасштабном ядерном конфликте. Акцент смещался на использование обычных вооружений, а ядерное оружие представляло собой исключительно инструмент сдерживания. В то же время сохранялась возможность нанесения превентивного ядерного удара в том случае, если разработка любых видов ОМУ угрожала безопасности США. В отношении неядерных государств такие действия допускались при нарушении ими режима нераспространения ОМУ. Кроме того, на территории европейских государств (Бельгии, Германии, Италии и Нидерландов) и Турции продолжало размещаться американское тактическое ядерное оружие.
Важным аспектом европейской политики США стала «разрядка» в отношениях с Россией, которая создавала предпосылки для восстановления режима контроля над вооружениями и разрешения спора вокруг ПРО (готовность США отказаться – и последующий отказ – от развертывания ПРО в Чехии, Румынии и Польше). Однако США по-прежнему стремились использовать НАТО как площадку укрепления своего влияния в Европе.
America First Д. Трампа (2017–2021)
Во главу угла внешней политики США при республиканце Д. Трампе был положен принцип America First («Америка превыше всего»). На практике это привело к сворачиванию участия Соединенных Штатов в деятельности ряда международных организаций и объединений, в т. ч. системы ООН (ЮНЕСКО, Совета по правам человека ООН), Транстихоокеанского партнерства и выходу из международных соглашений (Парижское соглашение по климату, Совместный всеобъемлющий план действий по Ирану). Сокращалось финансирование структур ООН, в т. ч. за счет уменьшения взносов на миротворческую деятельность и работу Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) – ключевого гуманитарного агентства ООН, действовавшего в Палестине. Кроме того, при Д. Трампе был инициирован пересмотр положений соглашения о свободной торговле с Канадой и Мексикой (НАФТА) на более выгодных для США условиях.
В этот период активизировалась борьба с «ревизионистскими державами» – Китаем, Россией и Северной Кореей. Основным инструментам сдерживания КНР стали торговые войны. В отношении России была развернута санкционная политика; произошло дальнейшее ухудшение отношений, вызванное делами Скрипалей и Навального, а также различием подходов к урегулированию сирийского конфликта, ставшего прямым следствием событий «Арабской весны» и ситуации вокруг Украины после провала украинской евроинтеграции в 2013 г.
В 2012 г. против России были впервые введены санкции, когда в Соединенных Штатах по инициативе международного финансиста У. Браудера Комитет по иностранным делам Палаты представителей американского Конгресса принят «акт Магнитского». Отличительная черта данного закона заключалась в том, что он не содержал список лиц, а описывал механизм, с помощью которого допускалось изменение «черного списка». Согласно акту, персональные санкции вводились против физических лиц, обвиняемых в коррупции, нарушении прав человека и принципа верховенства права в России. Сами ограничения имели два аспекта: запрет на посещение территории США и замораживание финансовых активов в американских банках.
Несмотря на попытку провести прямые переговоры с северокорейским лидером Ким Чен Ыном, Вашингтону и Пхеньяну не удалось выйти на компромисс по ядерной программе КНДР. США продолжили наращивание военного присутствия в АТР, а Северная Корея – испытания ядерного оружия и разработку средств его доставки.
Провалилась «сделка века» Д. Трампа по ближневосточному урегулированию: ее условия были заведомо неприемлемы для Палестины, поскольку предполагали ее полный отказ от Иерусалима (президент Государства Палестина М. Аббас назвал этот план «пощечиной века»).
При Д. Трампе проявилось несвойственное для американской политики пренебрежение НАТО, что привело к нарастанию напряженности между США и партнерами по Североатлантическому альянсу.
«То, что мы сейчас наблюдаем, – это смерть мозга НАТО. У нас нет координации по стратегическим решениям между США и их союзниками по альянсу».
(Интервью президента Франции Э. Макрона журналу The Economist, 2019[15])
Современная американская внешнеполитическая стратегия: Дж. Байден
Начало президентства демократа Дж. Байдена сопровождалось сложным внутриполитическим кризисом на фоне поляризации американского общества, тяжелого международного экономического положения, возникшего вследствие пандемии COVID-19, роста региональной нестабильности в Европе, на Ближнем Востоке, в Северной Африке и Восточной Азии, а также обострения новых вызовов и угроз (в т. ч. в киберпространстве).
Одной из первых мер, предпринятых новой администрацией на внешнеполитическом направлении, стал вывод войск из Афганистана. Этот шаг изначально воспринимался в логике особого подхода демократов к внешней политике: стремление минимизировать затраты, в т. ч. путем свертывания военного присутствия, и смещение акцента на разрешении проблем путем переговоров. В борьбе с ключевыми угрозами (распространение ОМУ, терроризм) был взят курс на содействие укреплению демократических режимов. Однако параллельно с этим происходит модернизация Вооруженных сил США, наращивание военного присутствия Соединенных Штатов в Европе и АТР. В мае 2022 г. Дж. Байден подписал закон о поставках вооружений киевскому режиму (срок действия истек в октябре 2023 г.).
Современная внешнеполитическая стратегия США носит глобальный характер, что подтверждается готовностью выйти за пределы американских границ в рамках борьбы с различными угрозами безопасности. Особое внимание уделяется противодействию «авторитарным» режимам, которые приравниваются к государствам, нелояльным американскому подходу на международной арене и противопоставляются «демократическим» странам. Преемственность в отношении предыдущих администраций наблюдается в сохранении в качестве главных стратегических соперников США Китая и России, а также угрозы со стороны «государств-изгоев» (КНДР, Ирана). В Стратегии национальной безопасности от 2022 г. закрепляется задача сдерживания России и конкурентной борьбы с Китаем, причем большое значение отводится укреплению ядерного потенциала.
К 2030-м годам Соединенным Штатам впервые придется сдерживать две крупные ядерные державы, каждая из которых развернет современные и разнообразные глобальные и региональные ядерные силы… Для обеспечения того, чтобы наши силы ядерного сдерживания продолжали отвечать тем угрозам, с которыми мы сталкиваемся, мы модернизируем ядерную триаду, систему управления ядерными силами и связи, а также нашу соответствующую инфраструктуру.
(Стратегия национальной безопасности США от 2022 г.)
Происходит переосмысление отношений США с союзниками. В частности, во «Временных рекомендациях по стратегии национальной безопасности», а затем и в самой Стратегии от 2022 г. ставится задача по укреплению связей с партнерами по НАТО, государствами ЕС и странами АТР.
Соединенные Штаты отмечают становление нового порядка, настаивая при этом на особой роли США в современных международных отношениях.
«Эра миропорядка после холодной войны определенно завершилась, и идет конкуренция между крупными державами, направленная на то, чтобы придать форму тому, что идет на смену. Никакая страна не находится в лучшем положении, чтобы одержать победу в этой конкуренции, чем Соединенные Штаты…»
(Стратегия национальной безопасности США от 2022 г.)
Развитие экономической интеграции в Европе отсчитывают с 1951 г., когда шесть европейских государств – Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург – создали Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). В 1957 г. эти же страны на встрече в Риме инициировали учреждение Европейского экономического сообщества и Евратома. Послевоенная интеграция в Европе рассматривалась как механизм сближения бывших противников, восстановления разрушенного войной континента и снижения противоречий между европейскими странами.
Неслучайно и то, что в качестве первых областей интеграции были выбраны угледобыча и сталелитейная промышленность. Обмен информацией о добываемом угле и объеме выплавки стали – ключевого сырья для военно-промышленного комплекса – делал невозможной тайное наращивание вооруженных сил отдельной страны и, следовательно, ее нападение на соседей.
С самого начала особенность европейской интеграции заключалась в параллельном формировании наднациональных институтов (Европейская комиссия и Европарламент) и институтов межправительственного характера (Европейский Совет, Совет министров). Готовность передачи государствами полномочий на наднациональный уровень зависела от чувствительности сферы взаимодействия. Так, в начале 1990-х гг., когда актуализировалась задача политической интеграции, возникла система «трех опор», закрепленная в Маастрихтском договоре.
Максимальный уровень интеграции был предусмотрен в рамках первой опоры (Европейские сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом), которая включала единый внутренний рынок, экономический и валютный союз (зона «евро») и общие политики (сельскохозяйственная, социальная, торговая, экологическая, конкуренции, транспортная и др.). Две другие опоры, Общая политика и политика безопасности (ОВПБ) и сотрудничество в области внутренних дел и юстиции, должны были развиваться на базе межправительственного сотрудничества (в качестве ключевых институтов на данных треках выступали Европейский Совет и Совет министров).
В 2000-е гг. экономическую интеграцию дополнили создание Шенгенской зоны (в которую вошли не все государства – члены ЕС и некоторые страны – не члены ЕС), сотрудничество в сфере миграционной политики, по уголовным и гражданским делам, полицейское и таможенное взаимодействие.
С 1998 г. (франко-британский саммит в Сен-Мало) начался процесс отмежевания политики безопасности от ОВПБ. В ходе саммита президент Франции Жак Ширак и премьер-министр Великобритании Тони Блэр призвали страны – члены ЕС создать собственную военную организацию: «Европейский союз должен иметь способность осуществлять автономные действия, подкрепленные военной силой».
В следующем году состоялся саммит в Кельне. Итогом стало взятие Союзом на себя практической реализации Петерсбергских задач (традиционное миротворчество, операции гуманитарного и спасательного характера, по поддержанию мира и управлению кризисами), что означало постепенное отмирание Западноевропейского союзе (ЗЕС) – объединения, возникшего в 1948 г. как попытка создать общеевропейские вооруженные силы. Было принято решение о наделении ЗЕС средствами для реализации задач Общей политики и политики безопасности – ОПБО. В 2011 г. структуры ЗЕС были окончательно интегрированы в архитектуру Европейского союза.
Важно отметить, что в рамках ОПБО была сформирована своя система исполнительных органов на саммите в Хельсинки в 1999 г.: 1) Комитет по политике и безопасности, осуществляющий политическое управление ОВПБ и ЕПБО; 2) Военный комитет ЕС, в функции которого входит военная экспертиза и выработка рекомендаций; 3) Военный штаб ЕС, осуществляющий оперативное управление военным потенциалом ЕС. Общую координацию осуществлял Высокий представитель по внешней политике и политике безопасности[16], бывший министр иностранных дел Испании и генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана Мадариага. Данная институциональная структура была закреплена в Ниццком договоре 2001 г. Помимо этого, с 2003 г. функционирует гражданско-военная ячейка (для смешанных операций), с конца 2000-х гг. – оперативный Центр ЕС (руководство конкретными операциями) и ячейка в Монсе.
На этом же саммите была определена «головная цель»: обеспечить к 2003 г. способность ЕС развернуть за 60 дней и поддерживать не менее 1 года контингент корпусного уровня до 15 военных бригад общей численностью 50–60 тыс. чел. (корпус быстрого реагирования).
Концептуальное осмысление угроз в Европейском Союзе произошло в начале 2000-х гг. В Европейской стратегии безопасности 2003 г. были обозначены такие угрозы, как терроризм, распространение оружия массового поражения, региональные конфликты, проблема несостоявшихся государств, организованная преступность.
Новое видение вызовов и угроз в области безопасности было закреплено в Глобальной стратегии ЕС 2016 г. Выделялись такие угрозы, как терроризм, гибридные угрозы (в том числе российская угроза), экономическая нестабильность, изменение климата, энергетическая небезопасность.
Вместе с тем начиная с 2004 г. Европейский союз начал сталкиваться с системными кризисами: конституционный кризис 2005–2007 гг. (на фоне провала принятия Конституции интеграционного объединения, когда население Франции и Нидерландов проголосовало против нее), 2005 г. – бюджетный кризис, 2003–2008 гг. – нарастание «европессимизма» и скептического отношения к углублению интеграции (в т. ч. на фоне расширения, которое повлекло за собой увеличение гетерогенности в составе участников ЕС), 2009 г. – кризис зоны евро и экономического роста, миграционный кризис (пик пришелся на 2015 г.), 2016 г. – Брекзит (выход Великобритании из ЕС), кризис «периферии» (в связи с событиями «Арабской весны», а затем кризиса вокруг Украины).
Ряд проблем удавалось разрешить путем разноскоростной интеграции (механизм продвинутого сотрудничества) – возможностью развития интеграционных процессов только теми странами, кто готов переходить на новый уровень, при сохранении прочих структур и участников объединения. Тем не менее различие подходов к вопросам международных отношений, неравноценный статус и потенциал влияния государств-членов по-прежнему служат препятствием не только более активному экономическому взаимодействию между ними, но и углублению интеграции в политической сфере (отсутствие единой внешнеполитической линии) и сфере безопасности.
Эволюция НАТО 1990–2023 гг.
В 1990-е гг. на фоне распада биполярной системы сложилась благоприятная обстановка для трансформации НАТО. На Лондонском саммите июля 1990 г. государства – члены Альянса заявили об отказе первыми применять силу и от концепции обороны на передовых рубежах от 1963 г. (стратегии быстрого реагирования). Была сформирована концепция «нового партнерства» по отношению к членам ОВД (Болгарии, Венгрии, Румынии, Польше, Чехословакии и СССР), которая предполагала начало регулярных встреч на дипломатическом уровне. Одним из результатов встречи стала подготовка Декларации о преобразовании Североатлантического союза.
После роспуска ОВД и исчезновения коммунистической угрозы в связи с распадом СССР и социалистического лагеря встал вопрос о новой роли военно-политического блока в Европе. Новая Стратегическая концепция НАТО была принята в декабре 1991 г. на сессии НАТО в Риме. Организация Североатлантического договора рассматривалась уже не как важный региональный актор, а как глобальная военная сила. Несмотря на смену обстановки в Европе, цели блока в сфере обеспечения безопасности не изменились – «новое окружение» создавало благоприятную почву для концептуализации широкого подхода к безопасности. Акцент смещался в сторону урегулирования кризисных ситуаций в Евро-Атлантическом регионе (в т. ч. межэтнических конфликтов). Сокращались Объединенные вооруженные силы (ОВС) НАТО.
Новый этап эволюции НАТО связан с бомбардировкой Югославии 1999 г. и реконцептуализацией приоритетов Альянса на саммите в Вашингтоне. В 1999 г. принимается новая Стратегическая концепция НАТО, которая отражает стремление США укрепить однополярный мир с опорой на потенциал партнеров. В тексте документа на первый план выходят положения о наступательном характере военно-политического блока. Происходит переориентация с коллективного противодействия нападению извне на урегулирование и предотвращение региональных и иных конфликтов в политически неустойчивых регионах (т. е. выход за рамки ст. 5 Вашингтонского договора от 1949 г.).
«Статья 5.
Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом и, следовательно, соглашаются с тем, что в случае, если подобное вооруженное нападение будет иметь место, каждая из них, в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону, признаваемого Статьей 51-ой Устава Организации Объединенных Наций, окажет помощь Договаривающейся стороне или Договаривающимся сторонам, подвергшимся подобному нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или совместного действия, которое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы с целью восстановления и последующего сохранения безопасности Североатлантического региона.
О любом подобном вооруженном нападении и всех принятых в результате него мерах немедленно сообщается Совету Безопасности. Подобные меры будут прекращены, когда Совет Безопасности примет меры, необходимые для восстановления и сохранения международного мира и безопасности».
(Североатлантический договор от 1949 г.)
Таким образом, происходит расширение зоны ответственности и миссии НАТО. В новой Стратегии не указывается необходимость получения мандата Совета Безопасности ООН для проведения операций Альянса, что послужит основанием для осуществления превентивных действий и т. н. гуманитарных интервенций.
Новшества в деятельности НАТО были обозначены на трансформационном саммите в Праге в 2002 г. С учетом событий сентября 2001 г. особое внимание было уделено борьбе против терроризма. Ряд положений свидетельствовали о военной трансформации НАТО: курс на развертывание сил реагирования к 2006 г., создание Стратегического командования трансформации с центром в США и Стратегического командования операций со штаб-квартирой в Бельгии.
Постепенно появлялись и другие тенденции развития НАТО: дальнейшее расширение миссии Альянса, переосмысление его роли на международной арене. На Рижском саммите 2006 г. была озвучена идея «энергетической безопасности», в соответствии с которой приостановка поставок энергоносителей могла быть приравнена к военному нападению. В 2008 г. в Бухаресте была сформулирована задача превращения НАТО из региональной организации в глобальную.
В новой стратегической концепции НАТО от 2010 г., принятой в Лиссабоне, в качестве главной цели определялась гарантия свободы и безопасности всем членам политическими и военными средствами, а ключевыми задачами становились коллективная оборона, кризисное реагирование и обеспечение безопасности на основе сотрудничества. При этом в п. 33 было подчеркнуто, что блок не создает угрозу для Российской Федерации.
Стратегия НАТО от 2022 г.
После начала специальной военной операции на Украине стратегия НАТО приобрела более воинственный характер и агрессивную риторику. В качестве ключевой угрозы обозначена деятельность России, среди других вызовов фигурируют «конфликты и нестабильность на Ближнем Востоке и в Африке, широко распространенная нестабильность и ее воздействие на гражданское население, культурные ценности и окружающую среду; заявленные Китаем амбициозные цели и политика принуждения; киберпространство; новые и прорывные технологии; размывание архитектуры контроля над вооружениями, разоружения и нераспространения; последствия изменения климата для безопасности».
Другая тенденция, которая наметилась в развитии НАТО в 1990-е гг., заключалась в начале процесса расширения на Восток в нарушение устных гарантий 1989–1990 гг., данных М. С. Горбачеву госсекретарем США Дж. Бейкером. В 1994 г. на саммите в Брюсселе было принято решение о расширении на Восток за счет Польши, Венгрии, Чехии и Словакии. В 1995 г. подготовлено исследование по вопросам расширения НАТО, а на следующий год утвержден соответствующий график. В 1997 г. государства-члены НАТО пригласили Венгрию, Польшу и Чехию начать переговоры о вступлении, два года спустя эти государства официально присоединились к НАТО.
Самое крупное расширение Альянса произошло в 2004 г. на Стамбульском саммите на основании решения Пражского «трансформационного саммита» 2002 года. Новыми членами НАТО стали Болгария, Румыния, Литва, Латвия, Эстония, Словакия и Словения. В 2009 г. в состав военно-политического блока вошли Албания и Хорватия, в 2017 г. – Черногория, в 2020 г. – Северная Македония, в 2023 г. – Финляндия. Потенциальными кандидатами в НАТО остаются Босния и Герцеговина (получила План действий по членству в НАТО), Грузия, Украина и Швеция. Кроме того, 19 государств участвуют в программе «Партнерство ради мира» и 15 стран – в институционализированных программах диалога.
При развитии Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) в качестве «второй опоры» Европейского союза возник вопрос о выстраивании отношений между странами ЕС и НАТО. Даже до крупных расширений ЕС за счет стран Восточной Европы в Союзе была заметна неоднородность среди государств-членов: большинство одновременно являлись членами НАТО, в то время как часть членов ЕС была «нейтральной» (не входила в блок НАТО). Это вызывало дискуссии по поводу возможного формата и параметров взаимодействия Европейского Союза и Североатлантического альянса.
США резко выступали против того, чтобы ЕС дублировал штабные структуры альянса, и предлагали Брюсселю развивать собственную систему безопасности на базе «Европейской инициативы безопасности и обороны» (European Security Defense Initiative – ESDI) с использованием существующей военной архитектуры НАТО. Позже было принято решение о реализации ESDI на базе Западноевропейского Союза. Это позволило решить проблему нейтральных стран.
Одним из ключевых вопросов после формирования в рамках ЕС политики безопасности стала проблема взаимоотношения с НАТО, о которой упоминалось ранее. Для ее разрешения была принята формула «Берлин+» (Соглашение 2003 г.), в соответствии с которой страны Европейского Союза получали доступ к ресурсам НАТО для проведения операций в соответствие с Петерсбергскими задачами 1992 г.
В итоге за НАТО сохранилась первостепенная роль в традиционном военном миротворчестве, а в зону ответственности ЕС легли вопросы постконфликтного восстановления. Были определены политико-дипломатические механизмы сотрудничества:
а) регулярные контакты: Военный совет НАТО и Комитет по вопросам политики и безопасности ЕС, он же стал подразделением Совета ЕС;
б) регулярные встречи военных комитетов (или по запросу сторон) – фактически связи по оперативной линии;
в) регулярные консультации ЕС по ЕПБО с третьими странами по вопросам их потенциального участия в совместных операциях. Обычно 15+15 – члены ЕС и кандидаты в ЕС, а также другие члены НАТО;
г) личные контакты.
Тем не менее проблемы на пути сотрудничества НАТО и ЕС в сфере безопасности сохраняются. Одна из них – «турецкий фактор» (член НАТО Турция и член ЕС Кипр блокируют принятие совместных инициатив). Так, Турция отказывалась признавать право ЕС использовать силы НАТО в рамках Берлинского соглашения, а Греция настаивала на закреплении гарантий, в соответствии с которыми ни одно государство не смогло бы блокировать участие государства-члена в ЕПБО.
Несмотря на это, согласно Глобальной стратегии ЕС от 2016 г., именно НАТО значится в качестве ключевого партнера в военно-политической сфере. В развитие данного положения на саммите в Варшаве в 2016 г. была подписана Совместная декларация ЕС – НАТО. Особое внимание было уделено совместному противодействию «гибридным угрозам», сотрудничеству в области стратегической пропаганды, взаимодействию, координации действий в Средиземноморье, сотрудничеству по вопросам кибербезопасности, обеспечению оперативной совместимости потенциалов. Примечательно, что в качестве отдельного направления так и не была обозначена борьба с терроризмом.
В совместной декларации от 2018 г., принятой на саммите в Брюсселе, были добавлены вопросы нелегальной миграции, терроризма, а также продвижение европейских гуманитарных ценностей.
Югославский конфликт
Этнический и конфессиональный состав Югославии представлял наглядную демонстрацию исторического развития субрегиона под влиянием трех империй: Российской, Австро-Венгерской и Османской. Народы, проживавшие на территории этой страны, традиционно разделял религиозный аспект. Несмотря на попытки И. Б. Тито создать космополитичный югославский народ, распад Югославии в 1990-х гг. предопределил превращение ранее единого пространства в арену геополитической борьбы со значительной ролью внешнего фактора. Глубокие разделительные линии формировались именно с учетом полиэтнического и многоконфессионального состава бывшего федеративного государства.
Россия (а ранее Российская империя) поддерживала тесные связи с сербами и македонцами, опираясь на идею православного единства. Под влиянием Османской империи формировалась мусульманская община: последователями ислама являются албанцы и косовары. Косовары – часть албанского этноса, проживающая на территории Сербии в тех регионах, которые считаются «колыбелью» сербской цивилизации. Также сербы-мусульмане проживают в Новопазарском Санджаке – регионе на границе Сербии, а в Боснии и Герцеговине – бошняки.
К государствам с католическим большинством, которые традиционно воспринимались как проводники интересов Австро-Венгрии, относятся Словения и Хорватия. В дополнение к религиозному аспекту возникают споры относительно лингвистического вопроса между сербским и хорватским языками. Одни эксперты считают их двумя разными языками, другие – вариантом одного языка, но с использованием различных письменностей (кириллицы для сербского варианта и латиницы для хорватского) и определенными лексическими отличиями. Проблема языкового единства неразрывно связана с единством этническим, а наличие собственного языка – дополнительный аргумент в пользу независимости от Белграда.
Бывшую Югославию в целом отличало этническое многообразие – перекрестное население в республиках: словенцы в Словении, хорваты и сербы в Хорватии, сербы, хорваты и бошняки в Боснии и Герцеговине, сербы, черногорцы, албанцы и венгры в Сербии, сербы и черногорцы в Черногории, македонцы, албанцы и турки в Северной Македонии. В 1990-е гг. начал укрепляться национализм в Боснии и Хорватии, получили развитие идеи Великой Албании и Великой Сербии, продвигаемой С. Милошевичем и предполагавшей объединение всех сербов (Республики Сербии со столицей в Белграде, Республике Сербской Краины – части Хорватии – и Республики Сербской в Боснии и Герцеговине). Все это усугублялось глубоким экономическим кризисом на фоне инфляции в Югославии, неудачной попыткой конституционной реформы и наличием произвольных границ между республиками.
Процесс распада государственности, за редким исключением (независимость Словении), проходил болезненно, сопровождался кровопролитными конфликтами, часть из которых не разрешена по сей день. В период развала Югославии страны международного сообщества признавали новые государства без опоры на принцип самоопределения и без учета прав национальных меньшинств. В СССР удалось избежать такого сценария благодаря сохранению за Россией статуса постоянного члена Совета безопасности ООН и наличию ядерного оружия на постсоветском пространстве.
В июне 1991 г. быстро и относительно безболезненно благодаря моноэтническому составу в ходе 10-дневной войны обрела независимость Словения. В ноябре 1991 г. произошло отделение Македонии. В 2001 г. была инициирована операция НАТО в Македонии по подавлению террористической активности албанского меньшинства.
Затем в декабре 1991 г. о выходе из Югославии заявила Хорватия, в этом же месяце страну признала Германия, а в январе-феврале 1992 г. – Россия, ЕС и США. На территории республики началась война. Цель заключалась в обеспечении формирования унитарного государства с католицизмом в качестве единственной государственной религии. Возник сербский вопрос: началось закрытие сербских школ, президент Хорватии Ф. Туджман отказался предоставлять сербам автономию. После этого была провозглашена Республика Сербская Краина, и развернулись военные столкновения между хорватской армией и сербскими отрядами милиции, активизировалась антисербская информационная кампания.
Сербов поддержала югославская национальная армия, для охраны границ Сербской Краины были направлены миротворцы из Франции и Нидерландов (1992–1995 гг.). В 1992 г. на линии сербско-хорватского противостояния по «Плану Вэнса» были размещены силы ООН по охране, которые так и не смогли выполнить задачу по контролю над режимом прекращения огня и отводу тяжелого вооружения от линии фронта. Итогом стала ликвидация в 1995 г. Республики Сербской Краины в ходе хорватской операции «Буря»; 250 тыс. сербов бежали в Боснию и Сербию.
Самым тяжелым испытанием стал конфликт в Боснии и Герцеговине, где 43 % жителей составляли бошняки-мусульмане. Ключевая проблема заключалась в отсутствии «этнически чистых» территорий. В марте 1992 г. по результатам референдума была провозглашена независимость Боснии и Герцеговины, а вскоре разгорелся военный конфликт. В качестве первой попыткой его урегулирования была принята резолюция Совета Безопасности ООН 787, которая предусматривала вывод хорватских войск из Боснии и Герцеговины. Но хорватские войска остались. После этого ООН выдвинула требование вывести сербские войска, а затем было введено экономическое эмбарго против Сербии. Началась антисербская пропаганда в западных СМИ для легитимации силовых действий НАТО.
Что касается международного участия, в 1992 г. мандат сил ООН по охране был расширен на территорию Боснии и Герцеговины. Их задача заключалась в разделении воюющих сторон и создании гуманитарного коридора, контроле за «бесполетной зоной», оказании помощи ВВС НАТО над «безопасными зонами» вокруг пяти городов и Сараево. Вместе с тем миротворцы не обладали правом на применение силы кроме как для самообороны.
Планы мирного урегулирования (1993)
План Вэнса-Оуэна
На Международной конференции по бывшей Югославии специальный представитель ООН С. Вэнс и бывший министр иностранных дел Великобритании Д. Оуэн предложили план мирного урегулирования, который подразумевал создание унитарного государства Боснии и Герцеговины, 10 покраин при этом наделялись бы определенной самостоятельностью в сфере внутренних дел. Покраины выбирались таким образом, что ни один из трех народов страны не мог бы создать свое государство. Так, «сербские» краины не имели непосредственных границ с Союзной Республикой Югославией. Предусматривался последующий раздел территорий Боснии и Герцеговины. За обеспечение безопасности в стране отвечали бы силы по охране ООН. Сербы отказались от реализации плана, поскольку они вынуждены были бы полностью отказаться от завоеваний, пойти на значительные уступки бошнякам-мусульманам и передать контроль над религиозными святынями.
После провала плана Вэнса – Оуэна на сербов было оказано давление: военное на Р. Караджича в Республике Сербской, политическое и экономическое на С. Милошевича в Республике Сербии. Осенью 1993 г. был предложен «План Оуэна – Столтенберга, идея которого сводилась к формированию унии трех республик. Данный план был отвергнут боснийской стороной.
В 1994 г. бошняки и хорваты учредили федерацию, после чего начался перелом в войне. Созданная в 1992 г. международная контактная группа, в которую входили Великобритания, ФРГ, Франция, США, Россия, в 1994 г. предложила план мирного урегулирования, предусматривающий разделение страны на Республику Сербскую (49 %) и Федерацию Боснии и Герцеговины (51 %). Сербы, занимавшие две трети территории страны, отвергли план (на референдуме 96,12 % высказались против). Совет по безопасности и сотрудничеству в Европе, который выступал в роли посредника в конфликте, возложил всю вину на сербов. В 1995 г. наступление боснийских сил дополнили авиаудары НАТО (их легитимизировала резолюция Совета Безопасности ООН 836, принятая после начала воздушной операции Альянса). Параллельно осуществлялась наземная операция мусульмано-хорватской коалиции.
Итогом конфликта стало подписание в 1995 г. Дейтонских соглашений, однако боснийские сербы, поддерживаемые С. Милошевичем, не участвовали в них в качестве стороны конфликта. Этот документ отражал попытку сохранения единства страны в условиях этнической чересполосицы. Вводилась система «энтитетов» – Федерация Босния и Герцеговина (мусульмано-хорватский энтитет, 51 % территории) и Республика Сербская (49 % территории). Основой политической системы становился «триумвират» – Президиум Боснии и Герцеговины состоял из трех членов, представляющих государствообразующие народы. Парламентская Ассамблея была разделена на две палаты: Палата народов, включающая по 5 представителей от бошняков, хорватов и сербов, и Палата представителей – 42 депутата, треть из которых были от Республики Сербской.
Соглашение содержало международные аспекты. В Боснию и Герцеговину направлялись многонациональные силы по поддержанию мира СФОР под командованием НАТО, с декабря 2004 г. были заменены миссией ЕС. Мандат сил предусматривал возможность принуждения к миру (то есть использования силы). Создавались Международный Совет по Соглашению из 55 стран, должность Высокого представителя, который мог отменять решения боснийских властей. Функции исполнительного органа осуществлял Руководящий комитет (Великобритания, Германия, Италия, Франция, Канада, США, Япония, Россия, ЕС и Организация исламского сотрудничества, представленная Турцией).
Косово
В 1999 г. вспыхнул новый очаг напряженности на Балканах – проблема Косово (часть Республики Сербия с албанским населением, в 1989 г. был отменен автономный статус Косово и Воеводины). В рамках единой Сербии этот регион пользовался статусом Автономного края Сербии и Метохии, аналогичный тому, которым на сегодняшний день пользуется Воеводина, – регион компактного проживания венгров на севере Сербии. Еще до военно-политического конфликта в Косово наблюдались проблемы в экономике: большая доля теневого сектора, территория служила перевалочным пунктом наркобизнеса (торговля опиумом) в Европу. В 1996–1999 гг. была сформирована Армия Освобождения Косово, которая де-факто находилась в подчинении полевых командиров, спонсировалась наркомафией и опиралась на методы террора. Подготовку боевиков осуществляли генералы НАТО. Поводом для начала полномасштабной войны с участием югославской национальной армии послужили выдвинутые против Югославии обвинения в этнической чистке и геноциде косовских албанцев (резня в селении Рачак).
В принятой Советом Безопасности ООН резолюции 1199 содержалось требование к Югославии прекратить боевые действия и вывести войска. Генеральный секретарь НАТО Х. Солана выдвинул ультиматум С. Милошевичу: Белград соблюдает требования резолюции, или НАТО начнет бомбардировки. Милошевич отверг требование по допуску сил НАТО в Косово и Югославию, после чего началась операция («гуманитарная интервенция») Альянса, форпостом которой стала военная база Кэмп-Бондстилл. С этого момента контроль над ситуацией в Косово фактически перешел в руки США и НАТО.
Переговоры Контактной группы в Рамбуе в феврале-марте 1999 г. не принесли ожидаемых результатов, поскольку носили открытый антисербский характер. В июне 1999 г. после завершения военной операции НАТО начался период становления косовской государственности. Охрану границ Косово осуществляла НАТО, а Европейский союз направил полицейскую миссию.
Были также образованы Временная международная администрация для Косово ООН (отвечала в т. ч. за переговоры по будущему статусу Косово). За предоставление гуманитарной помощи и содействие возвращению албанских беженцев отвечало Управление Верховного комиссара по делам беженцев, за демократизацию и формирование политических институтов – ОБСЕ, за экономическое восстановление и развитие – ЕС (предоставил помощь в размере 4 млрд долл.). В 2008 г. свою независимость в одностороннем порядке (без проведения каких-либо формальных процедур) провозгласила Республика Косово, территория компактного проживания этнических албанцев на юге страны.
После событий в Косово 1999 г. и провозглашения независимости республики в 2008 г. позиции международного сообщества разделились. Западные страны поддерживают независимость Косово как реализацию права косоваров на самоопределение (из европейских государств не признают это решение Испания, Греция, Кипр, Словакия и Румыния). Россия и Китай настаивают на необходимости обеспечения территориальной целостности Сербии в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН 1244. Сама Сербия рассматривает Косово в качестве автономного края.
Таким образом, власти в Приштине, появившиеся в результате «односторонней сецессии края», поддержали чуть менее 100 государств мира, чего, ввиду особой позиции России и Китая как постоянных членов СБ ООН, а также негативной реакции многих государств (Индии, Бразилии, Ирана, ЮАР и даже Испании внутри самого ЕС), оказалось недостаточным для обретения полноценной независимости и членства в ООН и других международных структурах. Появление же формально независимых от Белграда властей породила проблему т. н. «северных муниципалитетов», региона компактного проживания сербов на территории Косово, эскалация напряженности вокруг которых произошла в августе 2022 г. При посредничестве Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности было достигнуто Соглашение о свободном передвижении граждан через границу самопровозглашенной республики Косово.
Для наказания виновных в нарушении международного гуманитарного права (права ведения войны) был учрежден Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ). Его мандат включал рассмотрение военных преступлений, совершенных на территории бывшей Югославии с 1991 г. (кроме Словении), которые были связаны с нарушением Женевских конвенций 1949 г., правил ведения войны и геноцидом. Действие трибунала было прекращено в 2017 г. По итогам 142 проведенных процессов обвинения были выдвинуты против 92 сербов, 33 хорватов, 8 албанцев, 7 боснийских мусульман и 2 македонцев.
В 2000 г. в результате бульдозерной революции произошла смена власти в Югославии. С. Милошевич подал в отставку, а новым президентом стал В. Коштуница. Экс-президент страны, а также лидеры боснийских сербов Р. Младич и Р. Караджич были арестованы и переданы Гаагскому международному трибуналу по бывшей Югославии. Главной причиной распада Югославии были признаны действия сербов.
В 2003 г. окончательно исчез топоним «Югославия» в связи с образованием Государственного союза Сербии и Черногории. В 2006 г. произошло дальнейшее размежевание на два независимых государства – Сербию и Черногорию.
Все вышеперечисленное следует воспринимать не как сухую историческую сводку, а как совокупность факторов, в результате которых Балканы остаются «пороховой бочкой Европы», которая может взорваться абсолютно в любой момент. Именно поэтому особую важность приобретают инструменты дипломатии.
Окончание холодной войны, распад СССР и социалистического лагеря означали, что логика биполярного противостояния соперничавших блоков (НАТО и ОВД) как ключевой элемент Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений уходит в прошлое. В Европе началось формирование новой системы международных отношений.
В начале 90-х гг. Российская Федерация рассчитывала, что в основе европейской архитектуры безопасности будет лежать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Москва исходила из того, что в новых условиях потребность в НАТО и подобных ему блоковых структурах отпадет, потому что взаимодействие по линии «Запад – Восток» больше не будет конфронтационным. СБСЕ, в свою очередь, представляло собой «надблоковую» структуру, объединявшую страны, которые в годы холодной войны принадлежали к противоположным блокам. Предполагалось, что СБСЕ станет основой для установления партнерских и добрососедских отношений в Европе, а также ключевым элементом построения пространства безопасности «от Ванкувера до Владивостока».
Указанная точка зрения была отражена в Концепции внешней политики России 1993 г. В документе утверждалось, что развитие общеевропейского процесса, т. е. взаимодействие по линии СБСЕ, «является центральным на сегодняшний день каналом обеспечения широкой вовлеченности России в европейские дела, а также в формирование “европейско-атлантического” и “евро-азиатского” сообществ». Согласно тексту Концепции, «в интересах России содействовать поступательному развитию процесса СБСЕ, способствовать его дальнейшей институционализации, превращению в основополагающий элемент формирующейся новой архитектуры международного сообщества во всех ее измерениях». При этом в начале 1990-х гг. в высшем руководстве Российской Федерации популярным было мнение, что развитие сотрудничества в рамках СБСЕ не противоречит налаживанию отношений между Россией и НАТО, и призывало «обеспечить самую тесную увязку ЕС, НАТО, ЗЕС и формирующейся системы безопасности СБСЕ».
В декабре 1994 г., выступая на Будапештской встрече СБСЕ, где было принято решение об институционализации организации и создании ОБСЕ, Б. Н. Ельцин сделал акцент на необходимости формирования общеевропейской организации с надежной правовой базой. Москва выразила готовность обсудить со странами-участницами вопросы предоставления взаимных перекрестных гарантий безопасности отдельным государствам или группам государств в двустороннем или многостороннем порядке. В Будапеште были представлены наиболее радикальные идеи преобразования европейской системы безопасности – создание «евро-ООН» и «евро-Совета безопасности».
Тем не менее претворить в жизнь планы по превращению СБСЕ (с 1995 г. – ОБСЕ) в ключевой элемент новой системы межгосударственных отношений не удалось. Причин было несколько:
1. США, почувствовав свое полное военное и экономическое доминирование в постбиполярном мире и увидев желание стран Восточного блока присоединиться к евроатлантическим структурам, взяли курс на укрепление Североатлантического Альянса, который уже с 1994 г. стал официально ими рассматриваться как основной элемент системы европейской безопасности. Начался процесс подготовки к расширению НАТО, а общеевропейский процесс теперь рассматривался только в качестве вспомогательного механизма.
2. ОБСЕ показала себя неэффективной, медленно работающей организацией, не способной урегулировать конфликты. Этому отнюдь не способствовала система принятия решений в Постоянном совете ОБСЕ (консенсус всех 57 членов) и доминирующее положение, которое удалось занять США и союзным им странам (делали акцент на правах человека, а не на безопасности). Созданные в рамках ОБСЕ миротворческие миссии на пространстве бывшего Советского Союза – в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Северной Осетии и Абхазии – были малоэффективными;
3. Европейский союз начал развивать свое собственное военно-политическое направление деятельности. В 1992 г. Маастрихтский договор ввел понятие «трех опор», одной из которых являлась Общая внешняя политика и политика безопасности. К концу 1990-х гг. ЕС планировал создать силы быстрого реагирования (до 60 тыс. военнослужащих). В 2003 и 2004 гг. силы ЕС были размещены в Македонии и Боснии и Герцеговине. Таким образом, наметилось смещение центра тяжести в системе европейской безопасности в сторону ЕС и НАТО.
Несмотря на временное улучшение отношений США и России в 2001–2002 гг. на фоне их сотрудничества в борьбе с терроризмом, в целом в конце 1990-х – начале 2000-х гг. нарастали тенденции, способствовавшие пересмотру Россией своей позиции по системе международных отношений в Европе:
1) расширение НАТО на восток (1999 и 2004 гг.);
2) отказ западных стран ратифицировать Стамбульский договор об адаптации ДОВСЕ (1999 г.);
3) выход США из договора ПРО (2002 г.) и курс на создание в Европе системы противоракетной обороны, участие в которой России было фактически заблокировано;
4) «цветные революции» в Грузии (2003 г.), на Украине (2004 г.) и в Киргизии (2005 г.).
После избрания президентом Российской Федерации Д. А. Медведева в 2008 г. было решено сформулировать предложения российской стороны о создании новой системы международных отношений и безопасности в Европе в целостном документе. 5 июня 2008 г. Д. А. Медведев выступил с инициативой о разработке Договора о европейской безопасности (ДЕБ). Ее суть – создать в области военно-политической безопасности в Евро-Атлантике «единое, неразделенное пространство». Российское понимание основных смысловых блоков будущего договора состояло в следующем:
1) юридически обязывающее толкование базовых принципов безопасности в Европе, в т. ч. недопустимость применения силы;
2) отказ от претензий отдельных государств и их групп на эксклюзивные права на поддержание мира и безопасности в Евро-Атлантике (имелись в виду США и НАТО);
3) определение базовых принципов развития режимов контроля над вооружениями, установления принципа разумной достаточности в военном строительстве;
4) развитие сотрудничества в области противостояния новым вызовам и угрозам, выработка единого подхода к урегулированию кризисов в Европе.
Целостный текст проекта Договора о европейской безопасности (ДЕБ) был опубликован в конце 2009 г. Предлагалась институциональная структура: консультации, Конференция и Чрезвычайная конференция (последняя созывалась бы в случае агрессии). Вопросы контроля над вооружениями и противостояния новым вызовам и угрозам в документе не затрагивались. В целом проект ДЕБ оказался компромиссным: он предполагал не полную ликвидацию блоков, а обрамление их деятельности в новую структуру.
Предложения Д. А. Медведева, направленные на создание нового механизма коллективного поддержания мира в Европе, были восприняты европейцами неоднозначно. ЕС в целом поступил чрезвычайно осторожно. Главы внешнеполитических ведомств стран-членов согласились, что необходимо изменить архитектуру европейской безопасности, но никто из них не подтвердил, что это нужно сделать в соответствии с инициативой России.
Мнения в Евросоюзе разделились. ФРГ, Франция и Италия, хоть и не полностью согласились с предложениями России, но призвали НАТО и ЕС обратить на них внимание, а также высказались за расширительную трактовку безопасности: в нее входили не только вопросы «жесткой безопасности» (англ. hard security – военное измерение), но и экономика и права человека. Страны Балтии, Восточная Европа и Великобритания выступили резко против российских предложений, утверждая, что они ослабят НАТО и ОБСЕ.
В целом, предложения о ДЕБ, хоть и не были приняты, но дали толчок развитию дискуссии по проблемам европейской безопасности. Так, в 2010 г. было сделано Лиссабонское совместное заявление Совета Россия – НАТО, где заявлялась цель создать подлинное общее стратегическое и модернизированное партнерство.
Однако в дальнейшем обстановка в области безопасности у границ России и мире стала ухудшаться. После украинского кризиса ситуация осложнилась на порядок: страны Евро-Атлантики не признали изменение государственной границы Украины и вхождение Крыма в состав России, была расширена политика односторонних санкций против Москвы. И без того вялые дискуссии были прекращены, что говорит о том, что большинство стран региона не готовы пока признать необходимость проведения реформы системы европейской безопасности, несмотря на все ее недостатки, включая очевидную неэффективность и нарастающую контрпродуктивность.
Несмотря на провал инициатив ДЕБ, ОБСЕ как организация общеевропейского сотрудничества продолжает свою работу. Вместе с тем сегодня ее деятельность сталкивается с существенной критикой. Прежде всего, речь идет о «перекосах» ОБСЕ: миссии направляются преимущественно в страны бывшего СССР, а внимание уделяется только «корзине», связанной с защитой прав человека и мониторингом выборов (деятельность Бюро по демократическим институтам и правам человека).
Углубляется кризис и другой общеевропейской структуры – Совета Европы. После 2014 г. государства ЕС и НАТО, которые обладают большинством в Совете Европы, взяли курс на вытеснение России с данной площадки, активизировав антироссийскую деятельность. Следствием стало разрушение гуманитарно-правового пространства Европы «от Лиссабона до Владивостока» – ключевой миссии Совета Европы. В результате идеологизации деятельности Организации оказалась недейственной система обеспечения прав человека, фундаментом которой выступала Европейская конвенция по правам человека, а гарантом соблюдения – Европейский суд по правам человека. В то время как Россия обвиняется в систематическом нарушении прав человека, полностью игнорируется ситуация на Донбассе. Утрачен межотраслевой характер Совета Европы.
С самого начала иного подхода к архитектуре европейской безопасности придерживались США и европейские страны. Эти государства делали ставку на укрепление западных институтов – ЕС и НАТО (что было подробнее описано ранее). В этой связи Россия стремилась, при сохранении центральной роли в обеспечении безопасности на континенте, выстраивать отношения с ЕС и США.
Что касается попытки выстраивания сотрудничества в области безопасности между Россией и ЕС, то наиболее активная фаза данного процесса приходится на конец 1990-х – начало 2000-х гг. В 1999 г. в Кельне была принята «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России» (первый стратегический документ ЕС!). В качестве одной из целей был закреплен курс на тесное сотрудничество сторон в целях укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами. Однако в целом документ не отличался конкретикой, а скорее дублировал положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1997 г.
Аналогичный российский документ, принятый на саммите в Хельсинки в 1999 г., – «Стратегия развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу (2000–2010 гг.)», – более детально описывал задачи укрепления сотрудничества с ЕС в сфере безопасности. В качестве основных целей стратегии обозначались обеспечение национальных интересов и повышение роли и авторитета России в Европе и мире путем создания надежной общеевропейской системы коллективной безопасности. Ставилась задача построения единой Европы без разделительных линий, проведения курса на «взаимосвязанное и сбалансированное усиление позиций России и Европейского Союза в рамках мирового сообщества XXI века».
В 2000 г. на Парижском саммите была подписана Декларация об укреплении диалога по вопросам безопасности. Тем не менее уже на саммите обозначились различия подходов: ЕС делал акцент на совместном участии в управлении кризисами и миротворческих операциях (Петерсбергские задачи), а Россия – на создании нестратегической системы ПРО для Европы и развитии военно-технического сотрудничества.
В 2001 г. на Брюссельском саммите стороны согласовали текст Совместной декларации об усилении диалога и сотрудничества в вопросах безопасности, а в 2002 г. на Московском саммите утвердили сферы практического взаимодействия. В 2004 г. были приняты четыре «Дорожные карты», которые должны были определять отношения России и ЕС, одна из них посвящена вопросам безопасности.
Однако на практике сотрудничество в области безопасности практически не развивалось (были проведены совместные операции в Чаде/ЦАР, по борьбе с пиратством в Сомали, взаимодействие по иранскому досье, мирный процесс на Ближнем Востоке – квартет посредников, сотрудничество в ЧС). Во-первых, на это повлияло различное толкование угроз в сфере безопасности (в т. ч. из-за ориентации ЕС на продвижение демократических ценностей в их ультралиберальном прочтении). Во-вторых, существенную роль сыграли проблемы во взаимоотношениях по линии Россия – НАТО (именно Североатлантический альянс представляет собой организацию, за счет ресурсов которой преимущественно поддерживается безопасность государств – членов ЕС). В-третьих, различается культура обеспечения безопасности (в ЕС – опора на «мягкую силу», в РФ – опора на военно-политический потенциал).
В 2016 г. произошла реконцептуализация отношений России и ЕС. Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини выдвинула 5 принципов поддержания отношений с Россией (инкорпорированы в Глобальную стратегию 2016 г.):
1) выполнение Минских соглашений;
2) продолжение программы Восточного партнерства, отношения России с соседями;
3) внутреннее усиление ЕС (кибербезопасность, энергетика, стратегические коммуникации);
4) избирательное сотрудничество с Россией (по вопросам КНДР, Сирии, Ирака, миграции, терроризма и климата);
5) поддержка в России гражданского общества – возможность контактов между людьми.
В России приоритеты взаимодействия с ЕС были обозначены в Концепции внешней политики 2016 г. Императивом сотрудничества закреплялось формирование условий для обеспечения равной и неделимой безопасности на европейском континенте (именно такая цель была взята за основу проекта Договора о европейской безопасности, предложенного Д. А. Медведевым в 2008 г.), при этом механизмом построения такой системы должна стать общеевропейская организация – ОБСЕ.
Как отдельный трек развивались отношения между НАТО и Россией. Как и отношения между Россией и ЕС, взаимодействие с Альянсом выстраивалось на основе принципа кондициональности, который заключался в том, что Россия признает верховенство права и права человека (англ. value based policy – политика, основанная на ценностях) в обмен на интеграцию в общеевропейское пространство. Подобная формула была принята в конце 1990-х гг. в условиях экономической нестабильности и политической неопределённости в России, и к середине 2000-х гг. уже не отвечала геополитическим реалиям.
В 1997 г. был подписан Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО, в котором стороны обязались не рассматривать друг друга в качестве противников. Создавался консультативный орган – Совместный постоянный совет (СПС), который действовал по принципу «НАТО+1».
В 2002 г. были подписаны Римские декларации между НАТО и РФ, в соответствии с которыми учреждался Совет Россия – НАТО (СРН) для развития сотрудничества и координации военно-политических действий между Россией и государствами – членами Альянса. В отличие от СПС, работа Совета строилась в формате «29», что уравнивало в правах государства-члены НАТО и Россию, т. к. решения принимались в национальном качестве.
Определенных успехов СРН добился в рамках совместной борьбы с терроризмом, в том числе в Афганистане: был создан трастовый фонд по Афганистану, который организовывал поставку вертолетной техники. Были достигнуты договоренности о совместной борьбе с пиратством (ранее вопрос ставился, но даже официально не вносился в повестку дня). Россия приняла обязательства осуществлять поддержку американского военно-морского флота в районе Африканского рога.
Были предприняты попытки решить проблему ПРО. На Лиссабонском саммите НАТО 2010 г. был подготовлен Совместный обзор вызовов и угроз безопасности. В тот период камнем преткновения стал выбор понятия «угроза» или «риск». НАТО настаивал, что со стороны стран-изгоев исходят угрозы безопасности, а Россия – риски. Такая позиция обусловлена тем, что угроза персонифицирована и требует серьезных реакций. Угрозу нужно преодолевать. Риски же не предполагают такой адресности и могут быть связаны с различными направлениями.
Россия и НАТО договорились о планах рассмотреть сотрудничество в рамках совместного проекта по ПРО, но по многим причинам (в т. ч. стремление США разместить ракеты в Центральной и Восточной Европе) стало понятно, что на пути этих договоренностей стоят серьезные препятствия; США на деле считали проект практически не реализуемым, хотя официально это и не афишировали. Помимо этого, ЕвроПРО интересовал США в качестве самостоятельного проекта по оказанию влияния на европейскую политику.
23 ноября 2010 г. Д. А. Медведев подписал заявление по проблеме ПРО (совместного проекта): были определены меры, которые Россия была готова принять, если США продолжили бы разрабатывать систему ПРО в качестве самостоятельного проекта. Один из пунктов (ответные меры) включал в себя развертывание отечественных боевых ракетных систем, направленных на локализацию и устранение угроз, связанных с ЕвроПРО (в Калининградской области). Данный шаг ясно показывает, насколько большую важность имела описанная выше политика «перезагрузки» в российско-американских отношениях и насколько ограниченными оказались ее возможности.
Однако после военного конфликта между Россией и Грузией в Южной Осетии 2008 г. работа Совета была приостановлена. Начал намечаться субстантивный кризис в российско-европейских отношениях: впервые он был связан с социально-экономической проблематикой. Вопросы будущего экономического развития кардинальным образом влияют на ситуацию в европейской безопасности.
После событий на Украине 2014 г. и воссоединения Крыма с Россией деятельность СРН была заморожена на неопределенное время, а перспектива стратегического партнерства осталась не реализована. Единственный небольшой промежуток времени, когда контакты в рамках СРН возобновились, – военно-политический диалог в связи с событиями в Ираке и Сирии в 2017 г.
Ключевым вопросами на повестке дня западноцентричных институтов (НАТО и ЕС) остается задача расширения на Восток и противодействия угрозе со стороны конкретных государств (в т. ч. и России). При этом сама ОБСЕ не является полноценной региональной организацией: у нее отсутствуют Устав и понятийный аппарат в части, касающейся деятельности ОБСЕ (нет правового обоснования миротворческих миссий Организации).
Попыткой преодоления кризиса европейской безопасности стала инициатива России, выдвинутая в конце 2021 г., которая предполагала заключение двух соглашений – Договора с США о гарантиях безопасности и Соглашения с НАТО о мерах обеспечения безопасности. Положения включали взятие западными государствами на себя обязательств по нерасширению Североатлантического альянса на Восток, взаимный отказ от проведения мероприятий (учений), наносящих ущерб другой стороне, по неразвертыванию ракет средней и меньшей дальности наземного базирования и ядерного оружия вне национальной территории. В целом, текст соглашений более чем на треть совпадал с проектом ДЕБ.
Нежелание не только принять, но и обсуждать эти предложения со стороны США и их союзников по НАТО подтвердило, что сегодня наблюдается деградация отношений России на евро-атлантическом направлении по всем азимутам: в двусторонних отношениях России и США, России и англосаксонских государств, России и европейских стран, в общеевропейских организациях (Совет Европы и ОБСЕ), по линии Россия – НАТО и Россия – ЕС. Перспектив к их улучшению на сегодняшний день не просматривается.