Первые годы правления Екатерины были для нее трудным временем. Сама она не знала текущих государственных дел и не имела помощников. Императрица, описывая положение страны в первый год ее власти, не жалеет черных красок – финансы находились в запущенном состоянии, отсутствовали даже сметы доходов и расходов, армия не получала жалованья, флот гнил, крепости разрушались, повсюду народ страдал от произвола и лихоимства служителей, повсюду царил неправый суд, тюрьмы были переполнены колодниками…

Из дневников Екатерины: «Даже карты всей Империи Сенат от основания своего не имел. Я, быв в Сенате, послала пять рублей в Академию наук через реку от Сената, и купленный там Кирилловский печатный атлас в тот ж час подарила Сенату».

Внутренние дела государства требовали особенного внимания, больше всего поражало отсутствие правосудия. Екатерина писала по этому поводу:

«Лихоимство возросло до такой степени, что едва ли есть самое малое место правительства, в котором бы суд без заражения сей язвы отправлялся; ищет ли кто место – платит; защищается ли кто от клеветы – обороняется деньгами; клевещет ли кто на кого – все хитрые происки свои подкрепляет дарами».

Нужно было менять законы.

В 1767 году Екатерина II созвала Комиссию для сочинения Уложения, которая должна была выработать новый свод законов взамен устарелого Уложения 1649 года. В работе участвовали дворяне, горожане, казачество и государственные крестьяне. Комиссия стояла из 564 представителей разных вер, племен и наречий. В. О. Ключевский назвал ее «всероссийской этнографической выставкой».

Комиссия в своей деятельности должна была руководствоваться «Наказом» императрицы. Наказ был составлен на основании идей Монтескье и Беккарии. Наказ предусматривал укрепление государственной власти, проведение судебной реформы, укрепление устоев экономики. Екатерина II стремилась упрочить самодержавие, устранив при этом влияние высшей аристократии и гвардии.

Из Наказа Екатерины II: «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действовати сходно с пространством толь великаго государства. Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и в конец разорительно. Другая причина та, что лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим».

Созванная ею Комиссия работала два года, но не успела ничего составить, как началась турецкая война, которая отвлекла большую часть дворянских депутатов в армию.

Екатерина прекрасно разбиралась в людях, умея ценить в них ум и деловые качества. Она была щедра, готова к компромиссам и беспринципна. Характерен для Екатерины следующий случай из начала ее царствования. Докладывалось дело о дозволении евреям въезжать в Россию. Екатерина сказала, что начать царствование указом о свободном въезде евреев значило бы лишний раз растревожить народ, признать же въезд вредным она не может по политическим соображениям. Тогда сенатор князь Одоевский предложил взглянуть, что написала императрица Елизавета на полях такого же доклада. Екатерина прочла: «От врагов Христовых не желаю корыстной прибыли». «Ну что ж, – сказала Екатерина. – Оставим все как оно есть».