В начале своего существования Сенат предстает перед нами как довольно эклектическое государственное учреждение, в котором старые и новые черты и принципы тесно переплетались. Несомненно, появление Сената – важная веха в процессе бюрократизации управления России. Анализ источников позволяет утверждать, что в 1700‑х гг. в сфере высшего управления сложились благоприятные условия для возникновения такого учреждения, как Сенат. Выше уже много сказано о процессе бюрократизации традиционной Боярской комиссии. Он выразился в складывании типового делопроизводства, установлении бюрократических принципов функционирования учреждения, регламентации режима его работы, а также в установлении личной и коллективной ответственности членов Комиссии за принятые ими решения. Все эти тенденции проявились в истории образования Правительствующего Сената, который наиболее полно отвечал новым потребностям самодержавной системы управления того времени (см.: Анпилогов (1941), с. 42).

Уже первые указы об образовании Сената четко определили место нового учреждения в системе власти и государственных институтов. Сопоставляя роль, отводимую в управлении Сенату, с той ролью, которую выполняла до него Боярская комиссия в Ближней канцелярии, мы можем, на первый взгляд, и не заметить между ними особой разницы. На смену Комиссии «господ правительствующих» пришел «Правительствующий Сенат», в составе которого оказались трое влиятельных членов прежнего учреждения. Даже в указе об образовании Сената от 2 марта 1711 г. была отмечена вполне традиционная цель создания подобного учреждения: «Определили быть для отлучек наших…» Характерно, что и указ о круге компетенций Сената назывался «Указ, что по отбытии нашем делать». И тем не менее разница – причем значительная – между Боярской комиссией и Сенатом очевидна. Власть Боярской комиссии основывалась на московской традиции царей оставлять на время «похода» несколько доверенных бояр, а Сенат сразу же создавался как постоянное государственное учреждение. То реальное место, которое занял Сенат в системе власти, было значительно: он возник как высший правительственный орган, и ему подчинялись все приказы и канцелярии. Не менее важно и то, что Сенат стал руководящим органом только что созданной системы губернского управления.

Указы об образовании Сената определили и основные направления работы нового учреждения, реализация которых была рассчитана на длительное время. Речь шла о финансах, торговле, откупах и судопроизводстве. Но все же самое важное предназначение Сената состояло в координации работы государственного аппарата в условиях войны. Именно через систему Сената и подвластных ему учреждений Петр пытался решить острейшую в то время проблему эффективного снабжения большой воюющей армии и молодого флота. И создание губерний, и образование Сената преследовали эту цель. 19 января 1711 г. Петр распорядился приспособить систему губерний под военные нужды. Для этого все военные доходы были «разложены» по губерниям, с учетом их доходов в 1710 г., причем на конкретные губернии «расписывались» конкретные полки, позже они получили названия тех губерний, на средства которых они существовали (ПБП, 11, 4242). Учредительным указом от 22 февраля 1711 г. Сенат получал власть над губерниями и при нем создавался особый институт комиссаров от губерний «для принимания указов идля вопросу о нужных тех губерний делех». Предусматривалось создание при каждом комиссаре канцелярии для ведения дел (ДПС, 1, 21; ДПС, 3–2, 568; ПБП 11–1, 383–384; Анпилогов (1948), с. 33–38). Указом устанавливалась строгая ответственность губерний перед Сенатом. По традициям того времени она подкреплялась системой наказаний губернских чиновников в случае неисполнения сенатских распоряжений (ДПС, 1, 201, 155).

Почти одновременно с губернскими комиссарами был создан институт военных комиссаров («крикс-комиссаров»). Руководителем Крикс-комиссариата – «генерал-пленипонцияр-крикс-комиссаром» был назначен сенатор князь Я. Ф. Долгорукий. Его помощник, генерал-майор Л. С. Чириков, находившийся непосредственно в действующей армии, назывался «обер-штер-крикс-комиссар» и имел особую канцелярию со штатом обер-комиссаров и канцеляристов. Целью ведомства Долгорукого стало, согласно указу от 18 августа 1711 г., ведение «всего войска жалованье и смотром над губернскими комиссарами в даче и выдаче денег», амуниции, оружия, рекрутов, лошадей и пр. Крикс-комиссариат непосредственно не подчинялся командованию армии. Его представителями при полках были особые губернские комиссары, которые получали деньги и снаряжение из своих губерний для «своих» (т. е. приписанных к данной губернии) полков (ДПС, 1, 58, 492; Анпилогов (1948), с. 33–38). Так, в 1711 г. была создана достаточно гибкая система снабжения армии, и Сенат в ней был центральным звеном. К нему стягивались все административные нити от губерний и из армейских тылов. Через институт комиссарства, систему губернских комиссаров при Сенате и через систему военных комиссаров при армии он управлял снабжением и обеспечением армии (см.: РГВИА, 2, 13, 3, л. 38–56, 59 и др.; Марченко, с. 61–65).

Новизна Сената как учреждения была очевидна всем. Для начала, в отличие от Боярской комиссии в Ближней канцелярии, Петр сразу же установил постоянный состав Сената. Члены Сената назывались сенаторами. Список первых сенаторов России был таким: князь И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь П. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий, Г. А. Племянников, князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин, князь Н. П. Мельницкий, итого – 9 человек. Знающий круг соратников Петра заметит, что в составе Сената не было таких крупных деятелей, как князь А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин. По-видимому, это объясняется тем, что они были заняты делами строительства флота, Петербурга, ведением военных действий и внешней политики. В Сенате оказались люди «второго эшелона» петровских принципалов, но и среди них были крупные деятели Петровской эпохи – И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, чуть позже – князь Я. Ф. Долгорукий.

Целям бюрократизации служили и указы, которые усилили ответственность сенаторов за исполнение предначертаний царя. Впервые в государственном учреждении была введена присяга служащих, наподобие той, которую приносили военные. Служащие клялись честно и добросовестно трудиться во имя государя и государственного интереса «до последней своей издания силы» (ЗА, 243). Цель присяги, которая требовала от сенаторов «правды и правого суда», а также усердия при «збирании казны и людей», раскрывается Петром I в его записной книжке: «О присяге Сенату и губернаторам, а наипаче ни для денег поманки и боязни» (ПБП, 11, 4995). Иначе говоря, присяга должна была предупредить сенаторов от казнокрадства, взяточничества и нагнать на них страху.

Постепенно оформился и порядок работы Сената как нового учреждения. Указом от 4 апреля 1714 г. была установлена обязательность ведения протоколов в Сенате, губернских учреждениях и армии, регламентировался и порядок рассмотрения дел на его заседаниях, весьма близкий к коллегиальному (РГАДА, 248, 1, 6, л. 196–196 об., 244; ДПС, 4–1, 333). Начало этой регламентации было положено указом от 5 марта 1711 г., который, как и многое в петровской России, интересен сочетанием старого и нового. Новым стало установление старшинства сенаторов между собой, с тем чтобы не дать возможности соперничать за первенство в этом органе. Вышеприведенный состав Сената дан в соответствии с установленной законом иерархией, которая в том же 1711 г. была изменена: бежавший из Швеции князь Я. Ф. Долгорукий был поставлен на первое место в Сенате. Затем, впервые в российском учреждении, вводились элементы коллегиальности при решении дел, причем несогласный с принятым решением имел право подать письменную «протестацию». Указ от 4 апреля 1714 г. развил основные положения указа от 1711 г. уже применительно к обсуждению конкретных дел. Вначале дело зачитывалось сенатским секретарем или дьяком, затем начинали «спрашивать снизу по одному и записывать всякого мнение… А когда подпишут все мнение, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить. И подписывать всем общую сентенцию, кто и спорить будет, понеже более его голосов туды стало» (ДПС, 4–1, 333). Выражение «снизу по одному» кажется весьма важным. Установление «нижних» и «верхних» снимало проблему местничества в любом виде: по указу первым слово брал «нижний» сенатор Н. П. Мельницкий, а заканчивал обсуждение князь Долгорукий. Такой принцип формально обеспечивал равенство, позволяя «нижним», не знавшим мнения «верхних», свободно высказываться по сути дела. Так издавна обсуждались дела в кают-компании военного корабля: первым высказывался безусый мичман, а последним – командир корабля.

Заседали сенаторы до переезда в Петербург в Присутствии – особой палате в Кремлевском дворце. Приход на работу считался для них обязательным. Старые приказные обычаи, когда иной судья дома, лежа на боку, заслушивал доклады своего приказного дьяка, решительно пресекались – ослушникам грозил штраф в 500 рублей – гигантская по тем временам сумма! Указом от 20 января 1716 г. устанавливалось трехдневное присутствие – понедельник, среда и пятница. Один из сенаторов нес в течение месяца дежурство, он сидел в Сенате ежедневно до и после обеда (РГАДА, 9–2, 3, 27, л. 125). Установление дежурства должно было, по мысли Петра, прекратить порочную практику подписания протоколов приказными по распоряжению своих принципалов. Это увеличивало ответственность решений Сената, и архивные материалы позволяют убедиться, что постановления верховной власти в данном случае не остались на бумаге.

Но все же самым существенным проявлением бюрократизации было создание при Сенате огромного аппарата – системы учреждений, известной как «Канцелярия Сенатского правления» или «Канцелярия Правительствующего Сената» (ЗА, 240). Документом о создании Канцелярии Сената явился указ от 27 марта 1711 г. В нем говорилось об образовании нескольких отделов Канцелярии, названных, впрочем, по-старинному, «столами». Важнейшим был признан Секретный стол, в котором содержались «самые нужнейшие» дела, а именно: копии указов и писем государя, приговоры самого Сената, ведения других учреждений об исполнении указов. В указе определялся и список «верховных господ», или «принципалов», – той прослойки высшей государственной и политической элиты, переписка с которыми считалась государственной тайной. Среди них упомянуты А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Б. П. Шереметев, Г. И. Головкин, Н. М. Зотов, П. П. Шафиров. В этот стол поступали и письма кабинет-секретаря Петра I А. В. Макарова, князя Д. К. Кантемира, генералов, обер-комендантов и других высокопоставленных военных и гражданских лиц. В Секретном столе ведали также отправкой решений Сената Петру и «вышеписанным принципалам», а также рассылкой копий указов Сената по другим столам (ДПС, 1, 42, 233; ДПС, 4–1, 194).

Вторым по важности столом был упомянутый выше Разрядный стол. Это был, в сущности, влитый в новую организацию Разрядный приказ – старейшее центральное учреждение России. Более того, есть основания думать, что именно Разряд с его развитой структурой, делопроизводством, кадрами стал костяком Канцелярии Сената, а его бывший судья Тихон Никитич Стрешнев был признан вторым человеком в Сенате. Из делопроизводства Сената вытекает, что Разрядный стол сохранил важнейшие функции упраздненного Разряда по учету служилых людей. Как раньше Разряд, Разрядный стол Сената ведал «разбором» служилых, занимался вызовом на смотр недорослей, дворян, однодворцев, приказных, посылкой дворянской молодежи на учебу за границу, розыском и наказанием «нетчиков», стремившихся избежать государевой службы. Старая традиция смотров продолжалась и под крышей Сената. Лишь с реформой Сената в 1721–1724 гг. на смену Разрядному столу пришла Герольдмейстерская контора Сената, которая, впрочем, тоже многое унаследовала от Разряда.

Вопрос о числе других столов канцелярии Сената остается неясным. В указе от 27 марта 1711 г. прямо говорится только о Секретном, Разрядном и Приказном столах, а о других сказано туманно: «Особо учинить и определить губерниины повытья столами», а именно: Стол Киевской, Азовской, Казанской губерний, Стол Петербургской и Архангелогородской губерний, Стол Смоленской и Сибирской губерний, а также Стол приходо-расходных и фискальских дел, итого – семь столов. При этом есть определенные терминологические трудности: неясно, что имеется в виду, когда предлагается «учинить повытья столами», и почему «губерниины столы» чуть ниже в тексте указа названы «губерниины повытья», хотя приказной термин «повытье» совершенно определенно обозначает подчиненную структурную часть стола, своеобразный подотдел (ДПС, 1, 42, 233).

Осенью 1711 г. в выписке о жалованье приказных говорится о столах Секретном, Приказном, Разрядном, который ведал также делами Смоленской губернии, Столе Киевской губернии и приходо-расходных дел, Столе Архангелогородской губернии, Столе Казанской губернии и дел пленных шведов, Столе Азовской губернии, Столе Сибирской губернии, а также столе «у подьяческого списка и доносительных дел» (ДПС, 1, 249, 286, 292; ДПС, 3–2, 1162). Было бы напрасным трудом попытаться понять логику соединения разных дел в сенатских столах. Если объединение в одном столе дел по Казанской губернии и дел о пленных шведах, которых во время наступления Карла XII на Россию вывозили из Москвы в Поволжье, понять можно, то комбинации в других столах останутся непонятны – за всем этим стояли приказные традиции, та логика московского приказного человека, которая уже в последующую «регулярную» эпоху Акакиев Акакиевичей казалась нелепостью. В целом, не пускаясь в долгую бюрократическую историю столов и повытий Канцелярии Сената, скажем, что для первоначальной структуры Сената примечательна типично приказная нечеткость – наследие традиций приказной практики, что уже подмечено в литературе (Петровский, с. 64).

То же можно сказать о штате и делопроизводстве Канцелярии Сената. Во главе Канцелярии был поставлен обер-секретарь, ему подчинялись дьяки, которые срочно переводились в Сенат из других учреждений. Обер-секретарем стал разрядный дьяк Анисим Яковлевич Щукин – заматеревшая приказная «щука». Он имел огромный опыт приказной работы и в новом учреждении естественным образом воспроизводил привычную приказную технологию делопроизводства. Под стать ему были и руководители столов – дьяки С. И. Иванов, Г. Окуньков, И. М. Молчанов, между которыми, в соответствии с приказной традицией, были распределены дела (ДПС, 4–2, 1164).

Вначале в Канцелярии было 11 старых, 13 средней статьи и 60 молодых подьячих, которые равномерно распределялись по столам. Приказные были набраны из восьми центральных учреждений, причем предпочтение отдавалось наиболее опытным людям. Указом от 27 ноября 1711 г. устанавливалось единообразие жалованья сенатских приказных. За основу были взяты оклады приказных Ближней канцелярии: старые получали по 100 рублей, средней статьи – по 50, молодые – по 30, 20 и 15 рублей. Щукин получал 600 рублей, дьяки – по 300 рублей (ДПС, 1, 462; ДПС, 3–2, 1162). Общая сумма расходов на штат составила 4,5 тысячи рублей. Любопытно, что общая сумма расходов на призванных в Сенат приказных до того, как они попали в новое учреждение, была почти в три раза меньше той суммы, которую они получали в Канцелярии Сената. Правовой статус сенатских приказных определялся также в рамках приказной традиции – «суд и расправу» над ними вело само учреждение, в котором они теперь сидели, т. е. Сенат. Так было всегда принято в допетровской России.

В основе делопроизводства Канцелярии лежали также вполне традиционные принципы. Секретный стол выполнял функцию Приказного стола обычных приказов. Поступавшие в него указы и распоряжения вносились в особые книги, затем с них снимались копии, которые отдавались под расписку в другие столы для исполнения. В те же книги записывались и приходящие из столов и повытий сведения об исполнении указов. Отдельно записывались ответы непосредственно Сената на указы и запросы царя (ДПС, 3–1, 366). В столах однородные дела комплектовались в хронологическом порядке «по числам и помесячно, дабы ко окончанию годового времени во всем к переплету в книги готовы были» (ДПС, 2–2, 602; ПСЗ, 4, 2551). Из этого следует, что поступающие в стол дела в конце года переплетались в книги, в которые вплетался реестр – аннотированное оглавление. С 1712 г. обязательной стала помета подьячего на бумаге об исполнении изложенного в ней дела.

Решения Сената оформлялись в виде «приговоров», которые фиксировали решения сенаторов. Приговор возникал на основе традиционной приказной «выписки» соответствующего стола или повытья Канцелярии. Выписка состояла из изложения исходного документа, по которому возбуждалось дело (доношение учреждения, челобитная, указ и пр.), а также общих и частных законодательных норм, справок, ведений, попавших в дело после соответствующих запросов в подчиненные Сенату учреждения или столы самой Канцелярии. Выписка представляла собой пространную компиляцию из пяти и более документов. Формуляр приговора Сената сложился быстро и воспроизводил формуляр приговора Боярской комиссии в Ближней канцелярии: «Вышний Правительствующий Сенат, будучи в консили, слушав… доношения, приговорили…» Приговор подписывали все сенаторы, как присутствующие, так и отсутствующие на заседании. По маловажным срочным делам приговором служила помета обер-секретаря.

«Приговор» – это как бы внутриведомственная терминология сенатской резолюции, решения. Для нижестоящих инстанций приговор долго не имел устойчивого названия. Он назывался по-приказному «памятью», «грамотой», «указом». Но с конца марта 1711 г. терминология стала устойчивой: в ответ на присылаемые в Сенат «доношения», «ведения», «доклады» Сенат рассылал «указы», преимущественно от имени царя. С 1714 г. указы стали печатать в типографии, к ним прикладывалась Малая государственная печать из Печатного приказа (ПСЗ, 4, 2842). Практиковался также и старый способ устного объявления указа, без вручения его текста: «И ему, Семену, о том Великого государя указ сказать с запискою», т. е. прослушавший указ чиновник расписывался в книге о том, что познакомился с его содержанием («Великого государя указ слышал. Андрей Петелин руку приложил») (ДПС, 2–1, 319; РГАДА, 248, 2, 47, л. 12).

Кроме двух важнейших структурных частей – Присутствия и Канцелярии, в Сенате было несколько отделений – дочерних учреждений. Об одном из них – Крикс-комиссариате князя Долгорукого уже шла речь выше, другое учреждение было судебным. Называлось оно Расправной палатой и являлось апелляционной инстанцией по спорным судебным делам и фискальским доношениям. Тем самым Сенат выступал в роли высшего судебного учреждения, которое осуществляло контроль за судами низших инстанций (преимущественно – приказов и губерний). Расправная палата была создана (или, точнее, воссоздана после длительного перерыва) по указу от 14 августа 1712 г., а ее компетенции достаточно полно отразил указ от 4 сентября 1713 г. К пересмотру принимались только полностью завершенные в губерниях и приказах дела, а основанием для начала пересмотра служило утверждение челобитчика, что «то дело вершил судья не дельно и противно Е. ц. в. указом и Уложенью». Другой важнейшей функцией Палаты стал контроль за своевременным и точным исполнением указов и распоряжений в подчиненных Сенату учреждениях. Много времени уделялось рассмотрению фискальских доносов, причем судьи Палаты могли вести расследование по полному розыскному циклу с пытками и прочими атрибутами сыскного дела (ПСЗ, 5, 2710).

А. А. Голубев считал, что Расправная палата при Сенате – это та же Расправная палата, что была и при Боярской думе, существовала с 1681 г. и благополучно дотянула до 1711 г., чтобы «поместиться около Сената» (Голубев, с. 114). Ученый не приводит прямых доказательств существования Палаты с 1707 (последнее о ней упоминание в источниках) по 1712 г., когда она появилась под началом Сената. Но если мы будем считать, что потребность в высшем апелляционном учреждении все же была, то факт существования Расправной палаты станет для нас очевиден. Поверить же в тот фантастический факт, что в промежуток с 1707 по 1712 г. все русские судьи работали образцово и потребности в апелляционной Расправной палате не возникало, невозможно. За эти годы не встречаются и сведения о передаче апелляционных функций каким-либо другим учреждениям. Так что Голубев, по-видимому, был прав. Возможно, существовавшая до 1712 г. Расправная палата стала новой Расправной палатой при Сенате, компетенции которой были дополнены контрольными функциями и расследованием дел по фискальским доношениям. Было назначено и новое руководство – сенаторы Племянников и Самарин. Ведание делами Палаты стало их специальным постоянным поручением. В работе новой Расправной палаты заметно усиление бюрократизации: был установлен штат сменяемых судей, при ней появилась «Канцелярия у росправных дел» во главе с дьяком, которому подчинялись 10, а по другим данным – 48 подьячих (ДПС, 3–2, 1302; ДПС, 4–2, 1059; РГАДА, 248, 2, 42, л. 276).

То, что вполне традиционная Расправная палата получила в дополнение к апелляционным судебным функциям контроль за исполнением указов в учреждениях, было вполне естественно – Сенат мыслился Петром не только как исполнительный, судебный, но и высший контрольный орган власти. В учредительном указе от 2 марта 1711 г. среди основных поручений Сената было следующее: «Суд иметь нелицемерный и неправых судей наказывать отнятием чести и всего имения» (ЗА, 241). Проблема контроля за деятельностью вороватой и недобросовестной администрации для Петра оставалась в течение всего царствования одной из самых острых. Сенат должен был контролировать работу чиновников, но и сам находиться под постоянным контролем. Для этого создавался независимый контроль, скопированный с западноевропейского контрольного института – фискалитета. Канцелярия, точнее «Приказ фискальских дел» во главе с обер-фискалом, стала еще одним, после Крикс-комиссариата и Расправной палаты, дочерним отделением Сената.

Первое слово о фискалах было сказано уже в учредительном указе от 2 марта 1711 г.: «Учинить фискалоф во фсяких делах, а как быть им, пришлетца известие» (ЗА, 241). Такое «известие» было получено в Сенате через три дня – 5 марта появился указ, так определявший функции фискалов: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в зборе казны и протчего, и хто неправду учинит, то должен фискал позвать перед Сенат (какой он высокой степени ни есть) и тамо его уличить, и буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу». Если же «не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать» (ЗА, 244). Последнее положение указа фактически снимало всякую ответственность с фискалов за ложное обвинение, открывало возможности для всяческих злоупотреблений. Во главе института фискалитета стоял обер-фискал, ему подчинялись провинциал-фискалы, имевшие «под собою несколько нижних», т. е. подчиненных им фискалов в различных учреждениях. Все фискалы имели «такую ж силу и свободность, как и обер-фискал» в разоблачении злоупотреблений и их огласке, кроме «обличения», т. е. публичного обвинения высших должностных лиц государства. Это являлось прерогативой обер-фискала (ЗА, 244). Особым указом от 1712 г. было подтверждено, что провинциал-фискалы полностью независимы от местных властей (ПСЗ, 4, 2467).

Первым обер-фискалом в апреле 1711 г. стал дьяк из сыскного ведомства Ф. Ромодановского Яков Былинский. Он сразу же обратился к Сенату с пространным запросом о том, чем же ему заниматься конкретно. Ответ Сената Былинскому следует считать указом, дополняющим постановление 5 марта о создании фискалитета. Из сенатского ответа следовало, что власть обер-фискала распространяется на всю страну, все чиновники обязаны присылать обер-фискалу необходимые документы, учреждался и штат служащих в Приказе фискальских дел (другое название – «Фискальский приказ»). Былинский взял к себе 2 дьяков и 6 подьячих, которые и поставили его учреждение (ДПС, 4–1, 647).

Уточнения должностных обязанностей фискала отражены в указе от 17 марта 1714 г., где и было наконец сказано ясно и определенно, чем же фискал отличается от судьи. Его основной обязанностью было «взыскание всех безгласных дел», а именно: нарушение царских указов, взятки и кража казны, все другие нарушения государственного интереса, а также «протчие дела народные, за которыми нет человека, например, ежели какова приезжаго убьют или наследник последней в фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков, ево и протчие тому подобные безгласные дела, иже не имею человека о себе». Важнейшим принципом работы фискала стала глубокая тайна – он должен был только «проведывать и доносить, и при суде обличать». Опять, как раньше, подтверждалось, что фискал освобождался от ответственности за ложный донос, если только за ним не стояло «какой ради страсти или злобы». За правильный донос фискал получал четверть суммы штрафа по возбужденному им делу (ДПС, 4–1, 294).

Былинскому не удалось развернуться на новом месте. 29 мая 1711 г. Петр I распорядился повысить статус обер-фискала тем, что приказал выбрать в обер-фискалы из «царедворцев доброго человека» (ЗА, 245). По-видимому, бывший воспитатель Петра Никита Зотов летом 1711 г. пытался прибрать к рукам новую, сулящую бо́льшие преимущества должность и добился того, что Петр подписал с ним своеобразный договор – «уряд» о назначении Зотова обер-фискалом (ЗА, 246). Впрочем, возможно, мы имеем дело с мистификацией, весьма распространенной за столом вечно пьяного «князь-папы» Никиты Зотова. В октябре 1712 г. обер-фискалом стал человек обстоятельный и серьезный – стольник М. В. Желябужский, который начал с того, что набрал в свой приказ новых служащих (ДПС, 3–2, 1297; ДПС, 5–1, 701).

Работы у ведомства Желябужского было очень много – доносы от фискалов шли непрерывным потоком. Согласно записям журнала доношений Алексея Нестерова, сменившего Желябужского на этом посту в апреле 1715 г., основными преступлениями, раскрытыми фискалами, были разнообразные злоупотребления чиновников, укрывательство дворян от службы, тайное винокурение, незаконная рубка леса, махинации с недвижимостью, а также преступления политического свойства – так называемые преступления по «слову и делу» (РГАДА, 248, 10, 89, л. 1; ДПС, 2–2, 693). Возбужденные по доносам фискалов дела рассматривались в Расправной палате с участием одного из сенаторов, более крупные, «интересные» (т. е. связанные с похищением, утратой государственного интереса) дела становились предметом внимания общего присутствия сенаторов, которые, таким образом, олицетворяли Сенат как высший судебный орган. Примером может служить дело майора Тютчева, который вместе с приказными военного ведомства обворовал государство на гигантскую сумму 20 тысяч рублей (БИП, с. 268; ДПС, 5–2, 826; Анпилогов (1956), с. 69–77).

Работа фискалов проходила в трудных условиях. Фискалы неоднократно жаловались в Сенат и Петру I о том, что их многочисленные доносы долго не рассматриваются, таинственно «теряются» приказными. В 1712 г. Желябужский «с товарищи» жаловался царю и на сам Сенат, и особенно на первоприсутствующего сенатора князя Долгорукого – человека крутого и властного, а также на сенатора Племянникова – главного судью Расправной палаты, от которых, как писали обиженные фискалы, «безо всякой нашей вины бывает к нам с непорядочным гордым гневом всякое немилосердие, еще ж с непотребными укоризны и поношением позорным, зачем нам… к ним и входить опасно. Племянников называет нас уличными судьями (т. е. разбойниками. – Е.А.), а князь Яков Федорович – антихристами и плутами» (Соловьев, 8 (16), с. 466–467; Анпилогов (1956), с. 74–75). Причины такого отношения сенаторов к фискалам вполне объяснимы.

С одной стороны, существование тайных надзирателей и доносчиков, огражденных законом от ответственности за неправый донос, мало кому в обществе нравилось. Название этой должности вошло в русский язык как символ низкого шпионства, наушничества, продажности и подлости – одним словом, презренного, недостойного человека занятия. С другой стороны, можно почти наверняка утверждать, что честных чиновников в России тех времен не было – практически все они в меру своей жадности и наглости обогащались за счет казны, брали взятки. Поэтому существование фискалов весьма огорчало многих чиновников, в том числе высокопоставленных. Все знали, что Петр беспощаден к «похитителям государственного интереса», и труп повешенного по доносу фискала могущественного сибирского губернатора князя Гагарина, который в 1722 г. несколько месяцев висел перед коллегиями, устрашал многих чиновников. Естественно, что реакция Петра на жалобы фискалов была самой решительной: 2 июня 1713 г. царь в гневном письме пригрозил Долгорукому и его коллегам смертной казнью за волокиту с разбором фискальских доносов (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 11; БИП, 264). Не особенно доверяя сенаторам, царь 5 октября 1713 г. приказал им явиться к нему в Петербург, захватив с собой фискальские дела, а также доносчиков-фискалов и арестованных по их подозрениям чиновников. С тех пор царь лично не раз выслушивал фискальские доносы и выносил по ним решения (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 209; РИО, 11, 295–296).

Гнев Долгорукого и Племянникова на Желябужского был явно идейного свойства – власть фискалов на Сенат не распространялась и сенаторы были не по зубам стольнику Желябужскому. Между тем царь не был в восторге от работы самого Сената. Старые пороки московской приказной системы проявились и в новом учреждении – это уже очевидно из приведенного описания истории создания Сената и его учреждений. Поэтому Петр довольно быстро осознал потребность присматривать и за самими сенаторами. 27 ноября 1715 г. он назначил на вновь созданную должность «генерального ревизора, или надзирателя указов, дабы все исполнено было» В. Н. Зотова – сына Н. М. Зотова. Дети князь-папы, Василий и Конон, в отличие от своего отца – пьяницы и шалопая, выросли порядочными людьми. Конон потряс Петра тем, что стал первым русским юношей, который добровольно (!!!) попросил отпустить его за границу обучаться морскому делу. Позже он вернулся из Франции прекрасным специалистом – моряком и знатоком международного военно-морского права. Под стать Конону был и его старший брат Василий – бригадир русской армии. Петр, зная честность и усердие Василия, поставил его присматривать за сенаторами, соорудив для него в присутственном зале Сената особый столик (ЗА, 256). Генеральный ревизор был обязан регулярно составлять реестр указов, которые были исполнены Сенатом, а также тех, которые легли в долгий сенатский ящик, и рапортовать об этом царю (История Сената, 1, с. 207–208). Сохранившиеся в архиве письма Зотова в Кабинет Петра I говорят о том, что Зотов был чиновник в высшей степени исполнительный и ответственный. Для ведения делопроизводства Зотов обзавелся помещением и несколькими подьячими, одним из которых был известный впоследствии Иван Кирилов (ДПС, 6, 572). Нетрудно понять, что сенаторов раздражал теперь не только вид входящего к ним фискала, но и вид скромного армейского бригадира, который мозолил им глаза и не только слушал их разговоры, но и периодически напоминал вельможам о неисполненных ими указах государя. В письме 12 апреля 1717 г. Зотов жаловался кабинет-секретарю Петра I Макарову, что работать ему трудно, сенаторы не исполняют его требований (РГАДА, 9–2, 3, 32, л. 568–578 об.; История Сената, 1, 205–207). В ответ на доклады Зотова Петр посылал сенаторам грозные указы. Так при Сенате возникло еще одно учреждение – Канцелярия генерального ревизора, которая впоследствии выросла в ведомство генерал-прокурора.

С годами Сенат обрастал и другими подведомственными ему учреждениями. С 1715 г. Сенат взял под свой контроль сделки с подрядчиками провианта для армии. Как известно, трудно представить более удачную отрасль управления, где можно сказочно обогатиться за счет казны. Работа с подрядами, поставками провианта, фуража, лошадей и пр. во все времена была для чиновников истинным золотым дном. Петр хотел пресечь этот воровской промысел и поэтому изъял подряды из разных канцелярий и подчинил все дела по подрядам Сенату. Так возникла Канцелярия подрядных дел при Сенате во главе с капитаном гвардии Г. Кошелевым (ДПС, 4–2, 1215, 1564, 1565). В штате Канцелярии Кошелева были приказные и рассыльщики, на местах ему подчинялись специальные комиссары (ДПС, 5–1, 315, 351; ПСЗ, 4, 2894).

Указом от 23 апреля 1711 г. была организована Купецкая палата, состоявшая из призванных на службу купцов и приказных. Через нее государство монополизировало скупку золота и серебра, а также прием драгоценных металлов на денежные (монетные) дворы (ДПС, 1, 65, 252; ПСЗ, 4, 3251). С 1712 г. Купецкая палата и Денежные дворы были подчинены Сенату. Конкретно этими делами занимался сенатор и генерал-квартирмейстер В. А. Апухтин. Другому сенатору, князю Волконскому, в 1712 г. было поручено руководство Оружейной канцелярией и подчиненным ей Тульским оружейным заводом (ПСЗ, 4, 2601; ДПС, 2–2, 869).

Наряду с постоянной работой в Сенате его члены имели много временных и постоянных поручений. В 1714 г. князю Долгорукому было вменено наблюдать за строительством на острове Котлин домов от Московской губернии (ДПС, 4–2, 1260). «Свои» губернии для контроля получили и другие сенаторы. В этом случае Петр шел по традиционному пути, опробованному и при строительстве Петропавловской крепости, и при возведении оборонных сооружений в Москве в 1707–1708 гг. Поручить дело конкретному сановнику под его личную ответственность считалось тогда наилучшим способом добиться искомого результата.

Статистическая обработка указов и приговоров Сената за 1711–1713 гг. позволяет проследить, какие источники легли в основу решений Сената. Из 2712 указов и приговоров более трети (1004 указа) составлены в ответ на доношения порученцев – военных, гражданских должностных лиц, которым поручалось какое-либо конкретное дело (источник подсчетов – ДПС, т. 1–3). Доношения приказов, канцелярий и других центральных учреждений побудили Сенат подготовить свои решения 466 раз (т. е. 17,2% от общего числа указов). Чуть меньше было и запросов из губерний – 394 (14,5%). Наконец, 209 указов Сената возникли после разбора челобитных частных лиц, что составляет почти 8% от общего числа решений Сената за эти годы.

Анализ адресатов рассылаемых Сенатом указов позволяет усомниться в умозрительном выводе П. Н. Милюкова, считавшего, что с образованием губерний и Сената деятельность центральных учреждений была парализована и вокруг Сената оказалась пустота (Милюков (1905), с. 303–312). Из 3759 указов, разосланных Сенатом, на долю указов в центральные учреждения приходилось 1106 указов, или почти треть. Да и в целом система центральных учреждений не была так разрушена, как полагал Милюков. Приведенные данные, впрочем, не принижают и значения распространенного в науке наблюдения, что с образованием губерний в ходе Первой губернской реформы 1708–1710 гг. произошла децентрализация управления и что роль местных учреждений под общим ведомством Сената сильно возросла. Это подтверждают данные протоколов и указов Сената – более половины его адресатов (1845) были губернаторы и другие местные администраторы. 808 указов предназначалось для различного рода порученцев, которые выполняли царские и сенатские указы «автономно», не по поручениям конкретных ведомств. Они вершили дела по особым указам, предоставлявшим им временные, но широкие полномочия в определенной сфере дел.

Дела эти были связаны преимущественно с удовлетворением нужд армии и флота. Им посвящено более четверти всех полученных Сенатом доношений (719 из 2712). Проблема армейских кадров, разрядные дела (смотры, назначения на должности, отпуска, смена чинов) составляли еще 18% (500 доношений). Финансовые проблемы, ставшие целью еще 385 (14%) доношений, также были во многом связаны с военными потребностями. В меньшей степени это относится к запросам и челобитным по судебным делам (93 дела, или 5,3% от общего числа присланных в Сенат).

Таким образом, с учреждением в 1711 г. Правительствующего Сената в истории российской государственности наступила важная эпоха. На смену слабо структурированной Боярской комиссии, заседавшей в Ближней канцелярии, пришло новое учреждение, в котором черты общего, характерного для России XVII – начала XVIII в. процесса бюрократизации высшего управления проявились со всей очевидностью. Значимость нового учреждения была продиктована острой потребностью в создании достаточно эффективной системы оперативного управления государственным хозяйством в условиях тяжелой войны. Сенат вместе с усилившейся в результате Первой областной реформы 1708–1710 гг. местной администрацией позволил Петру наладить снабжение армии и флота всем необходимым на достаточно высоком уровне – иначе трудно представить себе истоки столь выразительных побед русской армии в ходе Северной войны.

Если рассматривать Сенат с классической точки зрения западноевропейского камералиста, знатока бюрократических тонкостей (они оказались в цене на следующем этапе государственной реформы Петра I), он кажется весьма несовершенным учреждением, имевшим «многие черты родства с московскими учреждениями» (Сергеевич (1888), с. 524). Сенат похож на разновидность «среднего» московского приказа, только очень большого. Собственно, это так и было. Сенат не лепился тогда с каких-либо заморских образцов. Не сохранилось каких-либо проектов создания Сената, нет также в архивах и описаний подобных учреждений в других странах. Да и в работе Сената очень мало заморских бюрократических обычаев. Конечно, существовала, по-видимому, общая идея создать на смену аморфной Боярской комиссии новое высшее правительственное учреждение, название которого было славно со времен Рима как символ высшего управления. Известны были также некоторые общие, весьма широко распространенные в Европе принципы коллегиального обсуждения дел, которые и были воспроизведены в работе сенаторов. Однако делопроизводственное «нутро» нового учреждения, весь бумажный конвейер полностью воспроизводили отеческие обычаи, характерные для традиционных московских приказов. Об этом говорят и структура, и порядок работы Канцелярии Сената, и многие другие черты Сената, характерные для его существования в 1711–1718 гг. Как и приказы, Сенат со временем обрастал «пристройками» в виде канцелярий, возникавших спонтанно, в силу проявившихся потребностей управления. Сенат был, с одной стороны, весьма стабильным, разветвленным бюрократическим учреждением, но, с другой стороны, в нем, в сущности его власти и, соответственно, его компетенции, выражалось то главное, характерное и неизменное для российского самодержавного государства начало, которое можно назвать «поручением».