К началу коллежской реформы состав Сената резко сократился. Смерть в 1718 г. Т. Н. Стрешнева, а еще раньше – Н. П. Мельницкого и Г. А. Племянникова, назначение рижским губернатором князя П. А. Голицына, опала князей Г. И. Волконского и В. А. Апухтина, отстранение от должности князей М. В. Долгорукого и П. М. Апраксина – все это привело к тому, что в конце 1718 г. в Сенате оставались только И. А. Мусин-Пушкин, князь Я. Ф. Долгорукий и М. М. Самарин. После утверждения Должности 1718 г. Сенат сразу же пополнился девятью членами. Ими стали светлейший князь А. Д. Меншиков, А. А. Вейде, граф Ф. А. Апраксин, граф А. А. Матвеев, граф П. А. Толстой, князь Д. М. Голицын, граф Я. В. Брюс, граф Г. И. Головкин и барон П. П. Шафиров. Все они, кроме вице-канцлера Шафирова, были президентами. Если учесть, что старые члены Сената Мусин-Пушкин и Долгорукий были тоже президентами (соответственно – Штатс-контор- и Ревизион-коллегии), а Самарин в протоколах 1719 г. более не упоминается, то можно считать, что Сенат как коллегия президентов был полностью сформирован.
Впоследствии Сенат продолжал пополняться новыми членами. По указу от 20 февраля 1721 г. князю Д. К. Кантемиру был объявлен чин тайного советника и он был назначен сенатором (ЗА, 286). Бывший молдавский господарь активно работал в Сенате в 1721 г. и в первой половине 1722 г., но затем по болезни (о чем он подал челобитную) фактически выбыл из числа действующих сенаторов (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 167, 191).
9 января 1723 г. был объявлен указ Петра I о том, что в связи с расследованием публичной ссоры между Шафировым и обер-прокурором Сената Г. Г. Скорняковым-Писаревым, унизившими тем самым достоинство высшего правительственного учреждения, «им, покамест по делу указ будет, [в Сенате] не присутствовать» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 8 об.). Для сенатора Шафирова «покамест» вскоре превратилось в лишение сенаторского чина и ссылку. 15 февраля по тому же делу были «объявлены вины» князьям Г. Ф. Долгорукому и Д. М. Голицыну. Они, обвиненные в попустительстве безобразной сцены в Сенате, были оштрафованы, лишены всех чинов и посажены под домашний арест. Через четыре дня секретарь Петра А. В. Макаров сообщил им, что император прощает их прегрешения и жалует «прежними чинами». Для Долгорукого это приключение оказалось роковым – в начале августа он умер (История Сената, 1, с. 129). Указом от 10 августа 1723 г. в Сенат был назначен известный дипломат князь В. Л. Долгорукий, который, как сообщает сенатский журнал, «по тому [указу] он в Сенате и засел» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 242 об.).
Два года работы Сената – коллегии президентов (1718–1719 гг.) – показали несбыточность надежд Петра создать эффективную коллегию коллегий. Во-первых, президенты, занятые организацией работы своих собственных коллегий, оказались перегружены работой и сенаторскими обязанностями занимались во вторую очередь. Между тем, по словам Петра, «правление сего государства, яко нерасположенного пред сим, непрестанных трудов в Сенате требует» (ЗА, 294). Во-вторых, неэффективной оказалась сама идея совмещения сенаторских и президентских обязанностей. Реальность была такова, что в указе от 12 января 1722 г. Петр признал неудачу своей затеи и по этому поводу заключил: необходимо, чтобы «сенацкие члены партикулярных дел не имели», а занимались бы только государственной реформой и правосудием и «смотрели б над коллегиями, яко свободные от них, а ныне сами, будучи во оных, как могут, сами себя судить?». Новый план был таков: все сенаторы-президенты, за исключением президентов Военной, Адмиралтейской, Иностранных дел, а также Берг-коллегии, освобождались от президентства и оставались только сенаторами. На их место в коллегиях назначались другие люди (ЗА, 294, 298).
Освободившись от коллегий, сенаторы были обязаны чаще, чем прежде, приходить на заседания Сената. Исключение делалось только для Меншикова, Головкина, Шафирова, Апраксина и Брюса, которые были обязаны являться в Сенат, как писал Петр, для решений о публикации новых указов, «когда суд генеральной», когда «какое новое дело, решения требующее» и, наконец, «когда я присутствую» (ЗА, 294). Правда, уже в мае 1722 г. Петр указал, что освобожденные президенты из‑за недостатка людей в Сенате должны там пока заседать регулярно (ЗА, 309).
Изменения, внесенные указом 1722 г., отразились и на Должности Сената, которая была к этому времени уже завершена. Теперь, из последней ее редакции, следовало, что «Сенату надлежит состоять ис тайных действительных и тайных советников, кому от нас ныне повелено и впредь повелено будет, и сидеть по рангам» (ЗА, 334, 295). Эта формулировка Должности, подписанной императором 27 апреля 1722 г., появилась в связи с изданием 30 января 1722 г. Табели о рангах, которая оформила новую лестницу чинов. Примечательно, что среди новых чинов нет чина «сенатор». В своем мнении о проекте Табели о рангах от 20 сентября 1721 г. сенаторы коснулись проблемы своего статуса. Они считали, что если в Швеции канцлер – «из сенаторов старшей королевской советник», то логично, чтобы в России сенаторы – тайные действительные советники – были в одном ранге с полными генералами, что и есть во Франции, не говоря уже о Дании, где они даже выше полных генералов (Евреинов, с. 75). Петр согласился с замечаниями сенаторов, что отразила Должность Сената 1722 г. Однако так и осталось неясно, почему должность сенатора (в отличие, например, от должности президента коллегий) не была введена в Табель о рангах. Лишь отмечая этот факт, новейший исследователь Табели о рангах С. М. Троицкий оставляет вопрос открытым для новых поколений исследователей (Троицкий (1974), с. 85).
В последние годы жизни Петр ввел в Сенат двух генералов, с тем чтобы они переменялись погодно. Это были генералы А. Ушаков и Г. Юсупов (РГАДА, 248, 31, 1939, л. 2–19). Еще раньше, с 23 октября 1724 г., сенатские протоколы стал подписывать генерал князь А. И. Репнин, ставший с 20 января 1724 г. взамен А. Вейде вице-президентом (точнее – вторым президентом) Военной коллегии (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 52; ЗА, 321).
Теперь остановимся на таком важном аспекте деятельности Сената, как режим его работы. Должность Сената уделяет распорядку деятельности высшего правительственного учреждения немало места. В принципе на Сенат в полной мере распространялись нормы Генерального регламента, но Петр, учитывая его особое положение, счел возможным особо остановиться на режиме работы Сената. Выше уже отмечалось, что регламентация работы – явное свидетельство усилившейся бюрократизации государственного аппарата. Эта тенденция прослеживается еще в истории Консилии министров, а потом Сената и резко нарастает во времена реформы коллегий.
Согласно Должности 1722 г., принципы коллегиальности в решении дел остаются по-прежнему основополагающими для Сената: после зачтения обер-секретарем материалов дела и справок присутствующие члены сенатского совета высказывали свои мнения, а затем голосовали, секретарь записывал результаты голосования, а сенаторы подписывали протокол (ЗА, 334). Но не только в подтверждении известных по Генеральному регламенту принципов состояла цель Должности Сената. Она, в особенности в редакции 1722 г., написана автором под сильным впечатлением многолетней работы Сената, со знанием той обстановки, которая там сложилась. Многие пункты Должности регламентируют процедуру обсуждения дел и поведение сенаторов. Если отталкиваться от запретительных предписаний Должности, то нетрудно воссоздать совсем неакадемическую обстановку заседаний Сената, члены которого мало заботились об уважении друг друга, не думали о соблюдении дисциплины, поддержании высокого предназначения Сената как высшего правительственного учреждения. В указе 2 октября 1718 г. Петр предупреждал сенаторов, чтобы на заседаниях «лишних слоф и болтанья не было, но то время ни о чем ином, только о настоящем говорить», и далее следовало уже цитированное выше место указа о перебивающих друг друга и галдящих, как торговки на базаре, государственных мужах. В Должности Сената 1722 г. император вновь возвращается к этой теме: «Когда какое дело будет слушать, тогда между собою не говорить», как и вообще запрещал в Сенате «разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньше ж кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися». Предусматривались в Должности перерывы для обсуждения спорных вопросов, на время которых генерал-прокурор пускал песочные часы и «как то время пройдет, тогда сесть всем по своим местам и по вышеписанному голосы свои давать снизу один по другому (т. е. от младшего к старшему. – Е.А.). И, дав голосы, решать, а больши показанному времени в решении продолжения не чинить». Генерал-прокурор был обязан напоминать сенаторам об их высокой ответственности, обязанности «о монаршевской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть всемерно отвращать» (ЗА, 334). Все эти цитаты важны для понимания не только конкретных обстоятельств, связанных с реорганизацией Сената, но и для уяснения замысла Петра, стремившегося разработать кодекс новой морали государственного служащего – деятеля активного, ответственного, серьезного, воспитанного, проникнутого духом бестрепетного и самоотверженного служения монарху, государству, правде и справедливости. Нарушение утвержденных законом норм поведения сенатора Петр рассматривал как серьезное государственное преступление. События начала 1723 г. показали, что такой вывод не является преувеличением.
Речь идет о деле Шафирова–Скорнякова. Суть происшедшего состояла в нарушении двумя сановниками Должности Сената и других законов, определявших процедуру обсуждения дел на заседании Сената, и кодекса поведения должностных лиц. Сенатор Шафиров обвинялся в неподчинении обер-прокурору, который требовал, чтобы Шафиров, руководивший внешнеполитическим ведомством, покинул зал заседаний на то время, пока будет обсуждаться дело, присланное из Коллегии иностранных дел. Согласно обвинительному заключению, Шафиров «не только не послушал, но и с жестокостию отказал, что он его (обер-прокурора Скорнякова-Писарева. – Е.А.) не слушает и вон нейдет, и в том явился велением и волею явный преступник указу». Кроме того, в ходе следствия выяснилось, что Шафиров приказал секретарю Кирееву подготовить сенатский приговор о выдаче брату вице-президента Коллегии иностранных дел М. П. Шафирову жалованья за месяцы, в течение которых последний нигде не работал. Оказалось, что этот приговор «о даче лишнего жалованья» М. П. Шафирову не соответствовал смыслу выписки по внесенному в Сенат делу и появился как результат давления вице-канцлера на сенатского секретаря. Преступление Шафирова было очевидно, ибо он, минуя обер-секретаря и обер-прокурора, попросил подписать приговор князей Г. Ф. Долгорукого и Д. М. Голицына, что те и сделали. В итоге, как отмечалось в приговоре суда, «барон Шафиров в таком малом деле, забыв свою присягу, не яко сенатор противно указу и должности поступил, но яко хищник или тать учинил, чего не только ему – такой поверенной персоне, но и нижним канцелярским служителям весьма чинить было не довелось». Обер-прокурор же Григорий Скорняков-Писарев обвинялся в менее тяжком преступлении: «При объявлении указа (о выходе Шафирова. – Е.А.) с ним, бароном Шафировым, бранился и учинил в Сенате великий крик и шум, что было им в таком освященном месте чинить отнюдь не довелось», а, напротив, обер-прокурору надлежало прервать заседание, подать Сенату письменную «протестацию» и доношение императору и затем «выттить вон в знак того, что в Сенате не по указу делают». Вышний суд, учрежденный из непричастных к делу сенаторов и военных, вынес суровые приговоры: Шафирова – казнить, а Скорнякова – записать в солдаты, при одновременном лишении обоих всех их чинов, наград и имущества. Петр утвердил приговор в части, относящейся к Скорнякову, а о Шафирове написал: «Учинить все по сему, кроме действительной смерти и сослать на Лену» (Иванов (1859), с. 47–51). 15 февраля 1723 г. журнал Сената отмечал: «На площади пред Сенатским крыльцом (казнь происходила в Москве. – Е.А.) учинена экзекуция. А именно барон Петр Шафиров возложен был на учиненный вновь рундук и по объявлении его вины, кладен был на плаху и над шеею ево палач держал топор. А после того ему объявлено, что Е. в., памятуя его прежняя службы, пожаловал ево животом и указал сослать в ссылку» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 68–68 об.). Столь суровыми мерами Петр стремился показать сенаторам, что утвержденные им законы обязательны для всех и никто в случае их нарушения не избежит кары.
До нашего времени дошел журнал заседаний Сената за 1723 г. Он позволяет рассмотреть, как в течение целого года работало высшее правительственное учреждение Петровской эпохи. Данные обобщены в приведенных ниже таблицах и представляются репрезентативными, так как 1723 г. был годом стабильной деятельности Сената в новых условиях, когда штаты, распорядок его работы к этому времени окончательно сложились. Всего за 1723 г. состоялось 165 заседаний сенатского совета, т. е. в среднем по три заседания в неделю. Такой частоты заседаний требовал в своем указе от 5 февраля 1723 г. и Петр: «Сидеть в Сенате неотложно по три дня в недели, а ежели нужда будет, то и более» (ЗА, 300). Чаще всего в месяц было 14–15 заседаний, кроме марта, когда Сенат и другие учреждения перебирались из Москвы в Петербург, после долгого пребывания в старой столице в связи с Персидским походом Петра I.
Всего на заседаниях присутствовало 13 членов Сената. Таблица 1 показывает степень участия каждого из сенаторов в работе Сената. Из упомянутых в списке 13 человек почти сразу же выбыли двое (Шафиров и Скорняков-Писарев). Лишь два раза приезжал в Сенат Яков Брюс. Крайне редко (в отличие от прежних лет) посещал Сенат И. А. Мусин-Пушкин, лишь в первой декаде бывал на заседаниях князь Д. М. Голицын, оставленный в Москве руководить Московской конторой Сената. В августе 1723 г., как уже отмечалось, умер князь Г. Ф. Долгорукий, лишь с октября стал чаще появляться в Сенате Меншиков. Его деловая активность явно зависела от присутствия в Сенате самого государя. С 1 октября до конца декабря 1723 г. Меншиков посетил 24 заседания Сената, и на 12 из них присутствовал сам Петр. Таким образом, данные сенатского журнала позволяют отметить, что тяжесть текущей работы в течение 1723 г. лежала в основном на трех сенаторах – Головкине, Апраксине и Толстом, которые были постоянными участниками заседаний. Естественно, что постоянно присутствовали либо генерал-прокурор Павел Ягужинский (не учтенный в сенатском журнале), либо обер-прокурор, которым с 10 января стал Иван Бибиков. Почти на 100 заседаниях сенатского совета из 165 (60,6%) присутствовало 3–4 сенатора, т. е., как правило, Головкин, Апраксин, Толстой и еще кто-нибудь. Этот кворум допускался законом от 4 марта 1723 г., в котором было сказано: «Меньше трех сенаторов не слушать» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 112 об.).
Таблица 1. Участие сенаторов и обер-секретарей в работе Сената в 1723 г.
Источник: РГАДА, 248, 31, 1992, л. 2–348 об.
На долю многолюдных заседаний Сената, когда места за столом занимали 5–8 сенаторов, приходилось 12,7% заседаний (21), причем на 17 из них бывал Петр. Наиболее представительным стало заседание 19 февраля 1723 г. в Москве, когда в присутствии Меншикова, Апраксина, Головкина, Брюса, Толстого, Матвеева было публично объявлено помилование сенаторам князьям Долгорукому и Голицыну. Если бы на это заседание приехали Мусин-Пушкин и Кантемир, то 19 февраля Сенат собрался бы в полном составе, т. е. в количестве 10 человек.
Отсутствующие члены Сената были обязаны извещать учреждение заранее в письменной форме, указав при этом причину своей неявки, как это сделал 22 ноября 1723 г. Меншиков, сославшись на свою болезнь (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 321). Но этот случай нужно признать исключительным – во всех остальных 128 заседаниях (столько заседаний светлейший пропустил) о причинах своего отсутствия Меншиков объяснений не давал, впрочем, как и многие его коллеги по Сенату. При этом, надо полагать, лень была сильнее страха – все прекрасно знали высокую требовательность Петра, который, даже молясь Богу, строго оглядывал паству в церкви и 8 мая 1723 г. приказал канцлеру Головкину объявить в Сенате, что император «вчерашняго дня во время всенощной изволил ему говорить, что во время дней праздничных в присутствии Е. в. в Троицкой церкви министры и колежские президенты, и члены многие не бывают» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 172 об.). Становится понятной причина необыкновенного многолюдства сенаторов на тех 27 заседаниях Сената, когда в них участвовал государь.
Обсуждение каждого доклада не вело сразу к вынесению резолюции Сената. Часть доношений отправлялась в Сенатскую канцелярию для подготовки к докладу («Разсуждено оное доношение и письма принять и из указу выписать, что к тому принадлежит, и предложить немедленно» или «Справитца, а по справке доложить» – РГАДА, 248, 31, 1922, л. 2 об., 20). Некоторые решения требовали большой дополнительной работы с привлечением справок и чиновников из других учреждений. Так, заслушав 9 января 1723 г. доклад Главного магистрата о продаже привозных товаров, сенаторы постановили: «А о том разсуждено по оному делу о всем изследовать и кого надлежит допросить, и о складке откупов, и о чем Камер-колегии ответствовать надлежит, о том и спрашивать в Ревизион-конторе, и по изследовании то дело привесть ко окончанию и, выписав принадлежащие указы и подписав мнение, внесть в Сенат» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 8). Таких примеров много – из 420 решений Сената, вынесенных за 1723 г., на долю постановлений типа «Сделать выписки», «Взять к делу», «Отложить», «Справиться», «Выписать и внесть» приходится почти пятая часть (82 постановления).
В особо трудных случаях Сенат не решался вынести определенное суждение и постановлял: «Выписав, доложить Е. в.», «Разсуждено доложить о том Е. и. в.», «Справитца, а по справке доложить о том Е. и. в.». Подобных резолюций в течение года было вынесено 32, или 7,6% от общего количества принятых решений. Такая практика обращений к царю все же не была постоянной, Сенат являлся в общем учреждением дееспособным и успешно решал многочисленные сложные вопросы государственного управления.
Решение по каждому делу заносилось секретарем в журнал в виде одной из нескольких принятых тогда резолютивных фраз: «По многим разговорам разсуждено…», «При том имели разговор и разсуждение…», «Разсуждено…», что в принципе равнозначно современному «Слушали и постановили…». На основе журнальной записки составлялся основной документ бюрократического цикла – протокол. К его созданию подходили с особым тщанием, порядок его оформления не раз становился предметом особого рассмотрения Сената. Так, 30 января 1723 г. было единодушно постановлено, что приписки-дополнения на полях протокола делать непозволительно, а необходимо переписывать весь протокол. Позже было решено, что в спорных делах «чинить приговоры с изъяснением» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 23 об., 40, 194 об., 196). Лишь после соблюдения этих и многих других формальностей следовало слушание протокола, и если все члены Сената были единодушны («объявили свое мнение к протоколу согласно»), то протокол всеми подписывался (РГАДА, 248, 31, 1882, л. 177, 201 и мн. др.). Если же дело вызывало разногласия, то решение его зависело от голосования, результаты которого фиксировались в особой «сентенции», или в протоколе голосования. Так, 13 июля 1719 г. сенаторы приказали записать по поводу решения 8 июля 1719 г. о даче подорожных: «Быть по помянутой сентенции июля 8‑го дня для того, что в оной сентенции голосов более, а именно четыре, а протестовали два» (РГАДА, 248, 31, 1882, л. 134 об.). Но, как и в делах коллегий, особых разногласий журналы Сената не отмечают.
Впрочем, с процедурой подписания протокола не всегда все обстояло гладко, особенно тогда, когда подьячие начинали собирать по домам подписи отсутствовавших на заседании. Журнал 1723 г. за 10 января отметил инцидент: подьячий Яковлев, посланный к Меншикову с протоколами, вернулся в Сенат и сообщил, что «тех приговоров светлейший князь не подписал для того, что он при разсуждении о том деле при закрепе и в Сенате не был». В другой раз Меншиков заявил, что «того приговору он не закрепит, а пришлет на то [свое] мнение» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 12, 25–25 об.). Не исключено, что Меншиков просто-напросто капризничал, требовал к своей персоне особого почтения, ибо, когда ему доставили на дом протокол, никем до него не подписанный, с объявлением: «Буде он тому согласует, чтобы подписал, а они (т. е. другие сенаторы. – Е.А.) после подпишут», то светлейший, без долгих разговоров, сразу же поставил свою подпись под протоколом (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 51).
Особенно острым был конфликт Меншикова с генерал-прокурором Ягужинским. Истоки этого конфликта уходили своими корнями в прошлое, были связаны с отчаянной борьбой за власть, за влияние на Петра. Капризы Меншикова затрудняли работу Сената, и 4 марта 1723 г. Ягужинский предложил новый порядок, при котором протокол, подписанный тремя-четырьмя сенаторами, т. е. кворумом присутствия, всеми остальными, отсутствовавшими в тот день на заседании, подписывается автоматически, без представления самого дела, «на веру». Сенаторы, облегчая себе жизнь, одобрили инициативу Ягужинского (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 112–112 об.).
Если просматривать сплошь, один за другим, протоколы Сената нескольких лет, то можно усмотреть определенную закономерность в порядке подписания важнейшего делопроизводственного документа при формальном равенстве членов коллегиального совета. Сохранились протоколы с лакунами в столбцах подписей под текстом протокола. Эти лакуны явно предназначались для подписи отсутствовавшего в данный момент сановника, стоящего в неформальной иерархии выше уже поставивших свои имена сенаторов. Провести статистический анализ протоколов за 1720‑е гг. XVIII в. не представляется возможным, но протокольная книга за октябрь–ноябрь 1723 г. позволяет проиллюстрировать вышесказанное. По иерархии подписей на протоколах Сената оказалось возможным составить таблицу 2, в которой учтена своеобразная «сумма мест» каждого из подписавших протокол, а значит, отражается степень его влияния, весомости в Сенате и государстве.
Таблица 2. Место подписей сенаторов на протоколах Сената за октябрь–ноябрь 1723 г.
Источник: РГАДА, 248, 316, 1920, л. 1–76.
Из таблицы 2 следует, что первая тройка сенаторов (Меншиков, Головкин и Апраксин) – бесспорные лидеры, ставившие подписи под протоколами Сената первыми. Менее влиятельна вторая группа сенаторов – Толстой, Матвеев, Долгорукий и Мусин-Пушкин, причем из всех сенаторов последний был старейшим и формально мог быть первоприсутствующим, как некогда был князь Я. Ф. Долгорукий. П. А. Толстой подписал первым всего два из 39 протоколов, но в обоих случаях – тогда, когда не было упомянутой тройки сенаторов.
Меншиков был, конечно, «самым равным из равных» – в 9 протоколах из 10 он ставил свою подпись первым. Анализ протоколов, подписанных одновременно Меншиковым, Головкиным и Апраксиным (а их было 7), показывает, что преимущество Меншикова в ведущем трио бесспорно: в 6 случаях из 7 он ставил свое имя на первой строке, сразу же после текста протокола. Возле его знаменитого автографа, написанного огромными, неуклюжими «печатными» буквами (что лишний раз свидетельствует о неграмотности этого почетного члена Британского королевского общества, выучившего только свою подпись), пять раз пристраивал на той же первой строке свою подпись Федор Апраксин и трижды – Гавриил Головкин. И в других случаях подпись Апраксина была часто выше подписи канцлера, особенно когда Меншиков не подписывал документ. Протоколов, подписанных Апраксиным и Головкиным и не подписанных Меншиковым, сохранилось 27. На большинстве из них подпись Апраксина размещается выше подписи канцлера Головкина. Все это позволяет предполагать, что, несмотря на формальное равенство членов сенатской коллегии, значение каждого члена в деятельности Сената было различным, лидерство одних и подчиненное положение других определялось сочетанием многих причин и обстоятельств, не имевших прямого отношения к собственно Сенату. Конечно, и в его стенах шла упорная борьба за власть и влияние. Протоколы 1719–1720 гг. убеждают исследователя, что Апраксин в это время явно уступал пальму первенства и Меншикову, и Головкину, и даже Мусину-Пушкину, а иногда и другим членам Сената. В 1723 г. мы наблюдаем иное положение – подпись Апраксина в протоколах прочно утвердилась на втором, после Меншикова, месте. В случайность этого поверить весьма трудно.
В деятельности Сената как государственного учреждения можно выделить два основных аспекта: управление и судопроизводство. Уже большинство дореволюционных историков-юристов отрицали наличие законодательных функций Сената. Критикуя точку зрения С. А. Петровского, допускавшего существование такой функции у Сената, Н. М. Коркунов писал в рецензии на монографию Петровского: «О законодательстве тут не может быть и речи. Постановление, издаваемое под условием последующего одобрения со стороны высшей власти и под страхом ответственности перед ней, никак нельзя подвести под понятие закона как выражения воли власти верховной, ни перед кем не ответственной… Сенат во все время царствования Петра имел не законодательную, а распорядительную власть» (Коркунов (1875), с. 289). А. Н. Филиппов, разделяя точку зрения Коркунова (а еще раньше ее высказал А. Д. Градовский (Градовский (1876), с. 259)), прибавлял: «Закон с формальной точки зрения есть норма, исходящая исключительно от верховной власти, а таковая власть принадлежала, конечно, только Петру» (История Сената, с. 296). Филиппов также считал, что Сенат не законодательствовал, а выполнял различные задания Петра по сбору законодательного материала, готовил, обсуждал, корректировал, разъяснял законы, находясь при этом под постоянным контролем царя. Такая точка зрения полностью подтверждается источниками и кажется мне не требующей новых доказательств.
Правительственная функция Сената была главной в его деятельности. С конца 1717 г. Сенат стал центром проведения коллежской реформы (сбор информации, обсуждение и утверждение штатов, регламентов коллегий, выбор кандидатур в президенты и члены коллегий и др.), а затем уже руководил работой новых центральных учреждений. Согласно Должности Сената 1722 г., отношения коллегий и Сената строились следующим образом: сенаторы рассматривали лишь те дела, которые «в той коллегии решить невозможно» (ЗА, 334). Эта основополагающая норма Должности, необходимая, чтобы способствовать выделению из обильного потока обычных, «неспорных» дел (т. е. имеющих законодательную основу для решения) только тех, которые такой основы не имели, утверждалась указом от 1 августа 1723 г. В сентябре 1724 г. Сенат, столкнувшись с тем, что ему по-прежнему докладывают дела, имеющие точные к исполнению законы, вынужден был особо подчеркнуть, что «дела, которые точные указы имеют, таких отнюдь в Сенат не приносить и доношений не подавать». Тогда же уточнялся и порядок документации при обсуждении коллежского доклада и оповещения о принятом постановлении. Коллегия, получившая резолюцию Сената на свой доклад, была обязана разослать ее по всем другим коллегиям в качестве обязательного указа (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 4–6 об.). Несколько раньше Сенат запретил обращаться к нему с делами коллегий, которые «касаются до другого колегия», без предварительного «сношения з другими колегиями и канцеляриями» (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 87 об.; РГАДА, 248, 31, 1916, л. 87–88). Да и сами спорные дела, требовавшие «рассуждения» сенаторов, можно было приносить в Сенат в строго определенные дни, а получить решение по делу имели право только президенты или члены коллегии (РГАДА, 248, 31, 1932, л. 4–6). Однако, как и в других сферах своей деятельности, Сенат не смог достичь точного исполнения продиктованных им законов.
Таблица 3. Источники постановлений Сената за 1723 г.
Источник: РГАДА, 248, 31, 1922, л. 2–348 об.
Обобщая, можно утверждать, что Сенат стал для коллегий главным начальствующим органом. Он координировал деятельность коллегий, регулярно заслушивал доклады из коллегий, утверждал или отменял их постановления, разрешал споры между ними, проводил совместные с коллегиями (иногда с двумя-тремя) заседания (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 61, 277). Журналы Сената за 1723 г. позволяют рассмотреть некоторые количественные данные по деятельности Сената как высшего правительственного учреждения. За 1723 г. Сенат рассмотрел не менее 438 дел, в основе которых лежал какой-то определенный документ – указ, доклад, рапорт, доношение и т. д. В таблице 3 данные об этом обобщены.
Итак, более трети (точнее – 35,6%) входящих в Сенат бумаг 1723 г. – это доклады, рапорты, доношения центральных учреждений, бо́льшая часть из которых, как мы видели раньше, являлась коллегиями. Как следует из журналов Сената, наиболее часто по своим делам в Сенат обращались Военная и Камер-коллегии, что кажется естественным – финансовые и военные дела всегда были в центре внимания тогдашней власти. Значительная доля входящих документов – это указы Петра и составленные на основе устных распоряжений императора письма кабинет-секретаря Макарова (64, или 14,6%).
Рассматривая исходящие бумаги Сената за 1723 г. (таблица 4), выделим несколько важнейших адресатов постановлений и запросов Сената. И опять же, как в случае с таблицей 3, мы сразу отмечаем тот факт, что Сенат был прежде всего органом управления центральными учреждениями – коллегиями. Если исключить из формального числа адресатов Сената структурные подразделения самого Сената (Канцелярию и конторы), то место коллегий – адресатов Сената возрастает до 78,9% (235 из 298), причем 101 исходящий документ предназначался Камер-, Штатс-контор- и Военной коллегиям.
Таблица 4. Адресаты постановлений и запросов Сената за 1723 г.
Источник тот же, что и таблицы 3.
Таблица 5. Распределение дел, рассмотренных Сенатом в 1723 г.
Источник тот же, что и таблиц 3, 4.
Таблица 5 позволяет взглянуть на деятельность Сената в ином аспекте – с точки зрения разновидностей дел и их распределения по отраслям управления.
Вопросы финансирования и обеспечения армии всем необходимым, как и раньше, больше всего занимали сенаторов. Таких дел почти 33% (118). Государственные преобразования привели к существенной перестройке аппарата управления, перемещению служащих из одного учреждения в другое. Все это отразилось на рубрике «Кадровые вопросы», число дел в которой учтено в объеме 26,4% от общего числа их. Через Сенат осуществлялись практически все назначения специалистов и членов коллегий в новые учреждения, строго пресекалась самодеятельность коллегий (История Сената, с. 324).
Законом, по которому проводились выборы, стал утвержденный Петром 18 февраля 1720 г. «Образ балатирования» (ЗА, 280). Петр – истинный автор закона – стремился предусмотреть все мельчайшие детали процесса баллотирования. Это связано с тем, что сама процедура тайного голосования была явлением необычным для России, но еще с тем, что Петр, хорошо зная своих жуликоватых сподвижников, стремился обставить всю процедуру голосования такими условиями, при которых было бы невозможно всякое давление на участников голосования, как и фальсификация выборов. Петр всегда упорно держался за идею устройства, согласно которой детальная и жесткая регламентация всех проявлений жизни государства может обеспечить законность, предохранить от злоупотреблений. Поэтому, согласно «Образу балатирования», стулья выборщиков расставлялись друг от друга на таком расстоянии, «чтоб рукою одному до другова достать было нельзя». Ящик, в один из двух отделений которого опускались шары – «балы», перед началом голосования проверялся всеми присутствующими. Затем выборщики произносили специальную присягу о честном голосовании и подписывали присяжный лист. Из подносимой служащим открытой чаши с черными и белыми шарами из мягкой материи (для того, чтобы соседям не был слышен стук при опускании шара) каждый брал шар и, начиная с президента, клал шар в ящик «по своей совести и присяги с прикрытием епанчи, дабы другой или кто держит ящик не видал, куда рука погнетца». Затем следовал подсчет голосов и составление протокола по результатам голосования (ЗА, 280).
Выборы проходили в Сенате, но выборщиков было всегда больше, чем сенаторов, ибо в их число входили президенты и члены всех коллегий. Новым членом коллегии становился тот, на кого «более белых шаров пало» (РГАДА, 248, 31, 1934, л. 101). Результаты голосования утверждались императором.
Все другие проблемы занимали несравненно меньшее внимание Сената. Так, из таблицы 5 видно, что внешнеполитические проблемы проходили мимо Сената, являвшегося сугубо внутриполитическим органом власти. Судебные функции Сената не нашли отражения в его журнале, хотя в системе правосудия Сенат занимал весьма важное место. Но он был апелляционной инстанцией для тех судебных решений, которые по закону могли вносить Юстиц-коллегия и некоторые не лишенные судебных функций учреждения. В редких случаях Сенат выступал в роли высшего суда первой инстанции. Так было с делом губернатора-вора М. П. Гагарина весной 1721 г. Упомянутое выше дело Шафирова – Скорнякова Петр не решился передать в руки их коллег и приятелей. Для этого дела царь 9 января 1723 г. назначил особый Вышний суд, в который из Сената включил только Брюса, Матвеева, Мусина-Пушкина, а также еще трех генералов и нескольких гвардейских офицеров. Вышний суд и приговорил Шафирова к смертной казни (ЗА, 337; Иванов (1859), с. 46). Основная же масса апелляционных дел шла не непосредственно в Сенат, а к генерал-рекетмейстеру, о работе которого будет сказано ниже.
Для понимания сущности реформы Сената интересно сопоставить данные, приведенные выше, с данными о деятельности Сената на начальном этапе его работы в 1711–1713 гг. Сопоставление показывает изменение функций Сената. Если в 1711–1713 гг. на долю местных учреждений приходилось более половины адресатов сенатских постановлений (50,4%), то в 1723 г. местные учреждения – адресаты Сената составляли лишь 7,4%. Вместе с тем заметна и другая тенденция, параллельная первой: в 1711–1713 гг. доля адресатов – центральных учреждений составляла 29,4%, а в 1723 г. – уже 56,1%. Это свидетельствует не только о переориентации Сената как учреждения, но и о глубинной сути петровской государственной реформы 1718–1724 гг. – резком усилении центральных органов власти, и прежде всего коллегий.
Должность Сената 1718 г. внесла существенные изменения в делопроизводство Канцелярии Сената, и они были непосредственно увязаны с начавшейся коллежской реформой. 19 января 1719 г. появился указ: «Быть в Сенате нижним чинам против колегей». Этим указом в Канцелярии Сената вводились новые должности, часть из которых, правда, уже существовала ранее: секретари, нотариус, актуариус, регистратор, канцеляристы и др. Была изменена и внутренняя структура Канцелярии Сената: дела всех созданных коллегий и губерний были разделены так, чтобы в каждом повытье было по две коллегии и по две губернии. Во главе повытий стояли канцеляристы, назначенные «из сенацких же старых подьячих» (ЗА, 273). Кроме обер-секретаря А. Щукина, в Канцелярию Сената были определены два секретаря – бывшие дьяки С. Иванов и И. Поздняков, которым поручалось управлять делами, «розывытя по коллегиям». Старый подьячий А. Никитин был назначен актуариусом, П. Елесов – регистратором, а С. Волков – нотариусом. Весной 1720 г. регистратором стал и упоминавшийся выше Иван Кирилов, а архивариусом – подьячий средней руки И. Михайлов. Тогда же был определен штат сенатских подьячих, курьеров, а также сенатской роты (ЗА, 273; РГАДА, 248, 11, 605, л. 246–238 об.). Указом от 17 января 1722 г. была создана новая должность экзекутора, наблюдавшего за исполнение указов Сената, о чем Петр давно хлопотал, «чтоб зделат чин при Сенате для эксекуции по указам» (из заметок начала 1722 г. – ЗА, 99, 137, 296).
Нет смысла останавливаться на том, что нового было внесено в само делопроизводство Сената. Оно претерпело существенные перемены, сводившиеся к тому, что в Канцелярии Сената была введена коллежская система делопроизводства, о которой подробно сказано выше. Центральной фигурой канцелярии Сената являлся обер-секретарь, должность которого не имела прямых аналогов в приказной системе. Он руководил всем делопроизводством, получая в два раза больше, чем секретари – бывшие, как и он ранее, дьяками. Обер-секретарем до конца 1720 г. был А. Щукин, а его сменил И. Поздняков (ЗА, 279). Был ли обер-секретарь начальником Канцелярии Сената? Ответить на этот вопрос трудно. Должность Сената об этом умалчивает. С изданием Генерального регламента обязанности обер-секретаря были уточнены и расширены, они явно выходили за рамки Канцелярии Сената. Обер-секретарь, которому поручалось наблюдать, чтобы «все делано порядочно и суетных разговоров, крику и протчаго не было» (ЗА, 279), становился похожим в чем-то на генерал-прокурора. К такому выводу приходишь, когда знакомишься с другими обязанностями обер-секретаря: наблюдать, чтобы дела зачитывались в Сенате по реестру, а «не выбором»; он же устанавливал песочные часы для обсуждения проблем. Вместе с тем в его обязанности входили такие действия, которые генерал-прокурор производить не мог: по истечении времени он должен был подносить сенаторам «бумагу и чернила, дабы всякой свое мнение написал, или спрашивать каждого и записывать каждое мнение». При отказе сенаторов это делать обер-секретарь мог донести о нарушении закона царю. С созданием в 1722 г. должности генерал-прокурора, ставшего официально руководителем Канцелярии Сената, роль обер-секретаря Сената резко изменилась: он мог заведовать только процессом делопроизводства Канцелярии и следить за правильным движением бумаг. В условиях усиления бюрократизма, регламентации и это было важным делом. Обер-секретарь был особой, влиятельной в Сенате, от него многое зависело в Канцелярии. Впрочем, и ответственность его была высока. Обер-секретарь Поздняков лишился в 1723 г. своей должности по делу Шафирова потому, что не проследил за составлением злосчастного для Шафирова протокола о получении денег его братом. В приговоре Вышнего суда было сказано: Поздняков наказан за то, что закрепил подписанный Шафировым и по его просьбе двумя сенаторами протокол, не посмотрев, «право ль оной и по указом ли сочинен и соглас<[но>] ли [протокол] с выпискою написан, а не освидетельствовав того подлинно, закреплять и в том на секретаря надеяться [ему] не надлежало, понеже за секретарями и прочими канцелярскими служителями должность смотреть его, обер-секретарская» (цит. по: Иванов (1859), с. 47).
Сохранившиеся источники позволяют проследить за изменениями структуры и численности служащих Сената и его филиалов. По сводной ведомости 1718 г. в Сенатской канцелярии было 103 служащих. Если к ним прибавить 48 служащих Расправной палаты, то общая численность подьячих составит 151 человек. (РГАДА, 248, 2, 42, л. 276). Данные за 1719 г. свидетельствуют об уменьшении числа приказных в Канцелярии Сената – их осталось всего 47 человек. Это связано с формированием коллегий, кадры канцелярий которых брались из числа опытных сенатских приказных (РГАДА, 248, 11, 605, л. 236–238 об.). Уже в 1720 г. число сенатских приказных возросло до 72 человек (РГАДА, 248, 11, 606, л. 195–196). В дальнейшем, в особенности с появлением сенатских контор, численность служащих непрерывно возрастала. За 1723 г. полных сведений о числе приказных в системе Сената найти не удалось, но только в трех конторах (Герольдмейстерской, Рекетмейстерской и Ревизион-конторе) было 94 человека, т. е. почти столько же, сколько было в Канцелярии Сената в 1718 г. (РГАДА, 286, 3, 2, л. 387–390).
На следующем этапе, как показано выше, началось сокращение штатов всех учреждений. Сокращение коснулось и Сенатской канцелярии. Это видно при сравнении состава упомянутых контор. В них осталось только 38 служащих (Кирилов, с. 37). Но это не означало, что общее число служащих Сената сократилось (сами сенаторы не учитываются). По данным табели Кирилова, в 1726 г. в Сенате было 108 служащих, в Московской конторе – 29, а в Фискальской канцелярии – 18, всего 163 человека (Кирилов, с. 36–37, 45, 111), т. е. в 2,3 раза больше, чем в 1720 г. Соответственно, возросли и расходы на жалованье. Если в 1718 г. они составляли около 11,5 тысячи рублей, в 1720 г. – не менее 14 тысяч, то в конце 1724 г. Петр утвердил мнение Сената, просившего на жалованье своим служащим как минимум 25,8 тысячи рублей, т. е. в 2,2 раза больше, чем в 1718 г. (РГАДА, 248, 11, 606, л. 195–196; РГАДА, 248, 2, 42, л. 276; РГАДА, 248, 31, 1939, л. 192–193).