Такое значительное преобразование, как создание коллегий, не могло не повлиять на положение Сената. Более того, изменения его компетенции, структуры и состава начались и осуществлялись в согласии и параллельно с реформой коллегий. Собственно, во многом от того, как решится вопрос о соотношении уже давно существовавшего высшего правительственного учреждения и новой, только что созданной системы коллегий, и зависел успех сенатской реформы 1718–1724 гг.

Ответ на этот вопрос был дан в так называемой «Должности Сената» – инструкции, определявшей власть, структуру и делопроизводство Сената в новых условиях. Петр I посвятил Должности много времени – сохранилось шесть редакций документа, причем почти все они несут на себе следы правки рукой царя, и в ряде случаев правка эта имеет для документа принципиальное значение. Особенно серьезной была правка первой редакции (автора которой мы не знаем), в результате чего на свет появилась вторая редакция, опубликованная в декабре 1718 г. в виде временной Должности. Затем, основательно переработанный и дополненный, этот документ был заново отредактирован Петром и утвержден им 27 апреля 1722 г. с пометой: «Поступать по сей, а старую (т. е. Должность 1718 г. – Е.А.), ради ее неполности, отставить» (ЗА, 334, 299).

Должность 1718 г. была предназначена для перестройки Сената в соответствии с начавшейся коллежской реформой. Не случайно, что она была вставлена в виде отдельной главы в Генеральный регламент – основной нормативный акт государственной реформы Петра I. Принципиально важно, что Должность Сената 1718 г. заменила те главы проекта ГР, в которых их автор, Генрих Фик, предусматривал создание в России по примеру Швеции Канцелярии-коллегии – ключевого органа, который связывал бы центральный аппарат и государя. Сенату же в проекте Фика отводилась роль учреждения, заменявшего царя на время его отсутствия в столице («высочайшую персону презентовать»). В это время Сенат получал доклады статс-секретарей Канцелярии-коллегии, ему же подчинялись и сами коллегии. Как уже отмечалось выше, русский царь исходил из иных идей государственного устройства и поэтому он не поддержал предложения Фика о создании в России Канцелярии-коллегии и не одобрил ту роль, которую Г. Фик отвел в своей системе Сенату. По той же причине царь оставил без внимания и представленный ему в 1721 г. проект Алексея Курбатова о создании Кабинет-коллегии, или «Архиканцелярии империи», хотя цель образования этого высшего органа управления «крепчайшего ради в оных коллегиях и во всем государствии правления, и содержания незыблимой правды, и страха» в целом соответствовала государственным мечтам царя-реформатора (Павлов-Сильванский (1897), с. 63, Приложение, с. 47).

Петр хотел достичь той же цели иначе, а именно – сделать Сенат высшим правительственным органом коллегиального типа и тем самым увенчать перестройку государственной машины на новом фундаменте. Ведь 1‑й пункт Должности Сената 1718 г. гласил: «Сенату надлежит состоять из президентов Колегей» (ЗА, 334, 288). Учитывая, что и раньше дела в Сенате велись согласно принципам коллегиальности, можно понять логичность замысла Петра ввести сплошную коллегиальность: коллегиями руководит коллегия коллежских президентов! К этой мысли Петр пришел еще до написания Должности Сената 1718 г. В указе конца 1717 г. о выборах в Сенат членов коллегий из числа представленных туда кандидатов он писал, что «из оных всеми Колегии выбирать балатиром» (ЗА, 263), т. е. с помощью голосования президентов всех коллегий.

Соответственно, оформился и новый круг обязанностей Сената: коллегии подчинялись непосредственно ему, и ни один из президентов не мог обратиться со своим делом к государю, не представив его предварительно на рассмотрение Сената (ЗА, 334, 284). Наиболее важные постановления коллегий также должны были одобряться Сенатом. Об этом идет речь в регламенте Камер-коллегии от 11 декабря 1719 г. (ЗА, 416). В Должности Сената проведена та идея, что Сенат – не просто высшая коллегия коллегий, а учреждение качественно иного уровня власти. В первой редакции Должности особое значение и назначение Сената подчеркивалось такими словами: «Надобно ведать, что есть оное место сочинено о Е. ц. в. высокого интереса, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается вместо присудствия Е. в. собственной священнейшей персоны». Сенату также исполнять дела «словесно…, понеже Сенату в таких важных поведениях вельми нужно иметь опасения и осторожность, дабы монарха своего высокий интерес ни в чем не повредить» (ЗА, 334, 285, 289). В этих словах звучит мотив указов об образовании Сената 1711 г., выставлявших отсутствие царя как повод для создания нового учреждения. В четвертой редакции Должности Сената Петр вновь вернулся к этому мотиву: после слов «вместо присудствия Е. в. собственной освященной персоны» следует новое окончание: «во отлучение оной» (ЗА, 334, 291, 298). Особое значение Сената как учреждения, представляющего лично царя, подкрепляется, в петровском стиле, угрозой: «Кто противу Сената словами и делом погрешит, тот будет, по состоянию своего преступления, жестоко наказан власно, яко бы погрешил противу Е. в. самого» (ЗА, 334). Дело П. П. Шафирова, о котором будет сказано особо, – лишнее тому подтверждение. Но, так высоко поднимая значение Сената в государстве, Петр не забывал подчеркнуть, что он остается созданным по воле монарха государственным учреждением, уязвимым для критики, подконтрольным монарху, и может при неблагоприятных для него условиях «прийти к тяжкому ответствованию» за свои решения. Позже, при дальнейшем редактировании Должности, процитированные отрывки были изъяты, но их смысл, утверждающий высокое и одновременно ответственное положение Сената, сохранился и в новых редакциях Должности Сената.

Высокое положение Сената определялось и тем, что он руководил работой коллегий. Как и раньше, он мог «указы во все государство давать», требовать ответа «в учиненный срок по дальности мест» (ЗА, 334, 289). 19 марта 1719 г. Петр написал особый указ, который строго регламентировал сроки ответов учреждений на указы Сената. Они были предельно сжатыми – ответ должен быть направлен «на другой день» (ЗА, 275). Руководящая роль Сената подчеркивается и в регламенте Штатс-контор-коллегии 1719 г., где сказано, что эта коллегия «в такой же силе, как и прочие коллегии, состоят и никого за вышняго управителя, кроме Е. в. и Правительствующего Сената, не признает» (ЗА, 424).

Были изменены и отношения Сената с местными (губернскими) учреждениями. Если раньше губернии непосредственно сносились с Сенатом, то теперь, при новом порядке, губернии подчинялись коллегиям и только по самым важным и срочным делам могли обращаться в Сенат (ЗА, 334, 288). Сенат же ведал и выборами кандидатов в «чины вышния», в том числе и в губернии, а также публиковал указы о новых назначениях чиновников.

Как и раньше, Сенат сохранял судебные функции. Он остался апелляционной инстанцией по судебным решениям органов центрального управления, особенно по делам Юстиц-коллегии. Для уточнения судебных полномочий Сената в новых условиях большую роль сыграл именной указ от 19 декабря 1718 г. о челобитчиках. В этом указе Сенат объявлялся последней апелляционной инстанцией для большинства судебных дел, «понеже тот высший Сенат от Е. ц. в. высокоповеренный есть и в особах честных и знатных состоит, которым не только челобитчиковы дела, но и правление государства поверено суть» (ЗА, 281). Так отчетливо эти две основные – правительственная и судебная – функции Сената ранее в документах не формулировались. О том же было сказано и в указе 12 февраля 1722 г., которым предписывалось сенаторам, чтобы они «непрестанно трудились о распорядке государства и правом суде и смотрели б над колегиями» (ЗА, 294).