Первый год краткого царствования Екатерины I (1725–1727) не внушал особых опасений за судьбу петровских коллегий. Несколькими указами императрицы были закреплены те принципы финансирования коллегий, которые Петр I разработал в последние месяцы своей жизни. Более того, совершенствуются и сами коллегиальные формы управления. По докладу генерал-прокурора П. И. Ягужинского (Чт. ОИДР, 1897, 2, Смесь, с. 29–52) Екатерина распорядилась Ревизион-контору при Сенате «учинить по-прежнему коллегиею, даюы крепкое смотрение было за приходами и расходами» (ПСЗ, 7, 4753).
С образованием в феврале 1726 г. нового высшего органа исполнительной власти – Верховного тайного совета ситуация резко меняется. Члены Верховного тайного совета, верховники, с весны 1726 г. начали разрабатывать целую программу изменений, которые касались и коллежской системы. Об объективных и субъективных причинах отказа послепетровских деятелей от многих начинаний Петра I уже немало сказано в литературе (Павлов-Сильванский (1910), с. 374–401; Павлов-Сильванский (1909), с. 1–10; Анисимов (1982), с. 259–287). Государственная система, ее организация и недостатки стали одной из целей, в которую начали метать свои критические стрелы верховники. Так, система местного управления, созданная Петром, была признана полностью непригодной и подверглась фактической ликвидации (Богословский (1902), с. 478–506; Готье (1941)). Жестоким был и приговор, вынесенный в одном из коллективных мнений верховников судебной системе Петра: «Единым словом сказать, что его (суда. – Е.А.) нигде нет» (РГАДА, 9–2, 93, л. 629 об.).
Не меньше критики обрушилось на центральную систему управления. Создание многочисленных коллегий, по мнению верховников, не привело к принципиальному улучшению управления, а централизация ряда отраслей управления и хозяйства в рамках единого учреждения лишь усилила волокиту и благоприятствовала злоупотреблениям. Особенно много нареканий вызывала работа Вотчинной коллегии, где столь важные для приезжавших издалека помещиков дела решались очень медленно и плохо (200-летие Кабинета, с. 53).
Верховники осуждали и ту политику Петра, которая в ходе реформы привела к неоправданному росту числа чиновников. «Гражданский штат ни от чего так не отягощен, как от множества служителей, из которых, по разсуждению, великая часть отставлена быть может» – так 1 апреля 1726 г. писал малосведущий в русских делах голштинский герцог Карл-Фридрих – член Верховного тайного совета. Вторя ему, авторы коллективной записки во главе с А. Д. Меншиковым и А. И. Остерманом связывают рост численности центрального аппарата с общим ухудшением положения страны и ее народа: «Умножение правителей и канцелярей во всем государстве не токмо служит к великому отягощению стата, но и к великой тягости народа» (200-летие Кабинета, с. 51).
Подготовленный в Кабинете Ее и. в. императорский указ от 24 февраля 1727 г. включал в себя главные идеи записок верховников. В нем говорилось: «Понеже вместо того, что прежде сего к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к 10, а может быть и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливой свой суд, и каждой по своим делам бедный народ волочат» (ПСЗ, 7, 5017).
По мнению послепетровских деятелей, крайне неудачной оказалась внутренняя организация коллегий, и прежде всего самое существенное в ней – коллегиальный принцип решения дел, та сердцевина, без которой коллегии, по мнению Петра, лишь новое название старых приказов. Критику этой стороны реформы начал в своей записке 1726 г. Ягужинский. Отмечая неэффективность работы коллегиальных советов, генерал-прокурор увидел причину этого в неисполнении членами советов главного предписания закона о разделении обязанностей и дел между ними: «Когда такого разделения между членами не будет, то в делах и впредь никакого успеха быть не может, понеже, хотя в каждой коллегии присутствуют многие персоны, однако не за один глаз и за одно ухо почитаются, а разсуждение разное имеют» (РГАДА, 248, 31, 1956, л. 75, 77). Идеи записки Ягужинского легли в основу указа от 17 июля 1726 г., в котором критиковалась плохая работа Вотчинной коллегии, «где большая часть дел неспорных и легких находитца… и которые, ежели о разделении трудов по регламенту было, то б вершить [можно было] безволокитно, но того не учинено, а дела слушают по рэстру так, что за продолжением одного спорного дела таких малых не слушают и не решают». Указ обязал все коллегии, «дабы в разделении трудов между членами поступали по регламенту неотменно» (РГАДА, 276, 1, 10, л. 1).
Если замечания Ягужинского можно считать конструктивными, то критика верховников была попросту уничтожающа для наследия Петра. Они ставили под сомнение сам принцип коллегиальности. В докладе 13 июля 1726 г., явно в противовес мнению Ягужинского, верховники писали: «В таком множественном числе (членов коллегий. – Е.А.) во управлении лучшего успеху быть не может, ибо оные все в слушании дел за едино ухо почитаются и не токмо, чтоб лучший способ был, но от многова разногласия в делах остановка и продолжение, а в жалованье напрасной убыток происходит». Наконец, верховники считали, что установившаяся система оплаты труда в коллегиях такова, что «никакой гражданской служитель тем жалованьем себя содержать не может» (РИО, 55, 189, 458–459).
Многие из последующих мероприятий верховников были идеологически обеспечены именно в упомянутых выше записках, предложениях и указах. Первый удар был нанесен разветвленной сети коллегий торгово-промышленного сектора центрального управления. 15 июня 1726 г. верховники «рассудили быть в одном месте» делам трех коллегий: Коммерц-, Мануфактур-коллегии и Главного магистрата. Одновременно ими было решено объединить Штатс-контору с Камер-коллегией (РИО, 55, 363–405; Кирилов, с. 40). Этот указ о слиянии ряда коллегий объяснялся ими необходимостью улучшить управление, сократить штаты и расходы, но на самом деле свидетельствовал о непонимании смысла разделения управления по функциональному принципу.
Иначе было с представлениями верховников об управлении торгово-промышленной сферой. Поскольку все эти учреждения «касаются до одного купечества», считали верховники, их и нужно, для простоты и удобства, объединить под крышей одной Коммерц-коллегии. Важно при этом заметить, что мы сталкиваемся здесь не просто с изменением политики в области управления, а с изменением ряда принципов экономической политики правительства. Существование Мануфактур-коллегии и ей подобных регулирующих органов центральной власти в целом противоречило проявившимся тенденциям ослабления контроля и прямого участия государства в промышленности. Верховники создали специальный, подчиненный Верховному тайному совету орган – «Комиссию о коммерции». Эта комиссия должна была рассмотреть торговую (и в особенности тарифную) политику, а также «рассуждение иметь о здешних фабриках и мануфактурах: которыя из оных к пользе государственной, а которыя к тягости и о расположении оных, которыя государству полезнее и потребнее» (200-летие Кабинета, с. 51). Следствием объявленных намерений стало последовательное сворачивание промышленного строительства, ослабление политики протекционизма, ликвидация ряда учреждений. 22 февраля 1727 г. была упразднена Мануфактур-коллегия, ее дела перешли к Коммерц-коллегии, а «для неважных дел» было решено созывать раз в год особое совещание промышленников «без жалованья» в Москве (РИО, 63, 140). Правда, через некоторое время было признано, что делам бывшей Мануфактур-коллегии «при Коммерц-коллегии быть неприлично», и тогда при Сенате под ведением сенатора В. Новосильцева была создана Мануфактур-контора. Накануне верховники долго колебались и хотели поначалу передать эти дела в Берг-коллегию – ведь раньше была единая Берг-Мануфактур-коллегия. Но сторонники сенатского варианта победили, и не случайно – само знаменитое ведомство Я. Брюса, казалось, доживало последние недели. 12 июня 1727 г. верховники решили: «Вместо Берг-коллегии учинить контору по примеру тому, как о мануфактурах учинено, и определить одного члена с несколькими подьячими» (РИО, 63, 299, 362, 695). Позже было высказано предложение попросту соединить Берг-коллегию с Артиллерийской канцелярией и «быть оной одной конторою» (РИО, 84, 353). Но что-то все же помешало окончательно распустить важную для экономики Берг-коллегию.
Зато ничто не помешало ликвидировать Главный магистрат, дела которого передавались в Коммерц-коллегию. В протоколе Верховного тайного совета от 9 августа 1727 г. говорилось, что так как городские магистраты теперь, после отмены областной реформы Петра, подчиняются губернаторам и воеводам, то такое общегосударственное учреждение, как Главный магистрат, ведавший ими, теперь не нужно. Только в Петербурге следует сохранить «для суда здешнего купечества в Ратуше одного бургомистра» с двумя товарищами (РИО, 69, 229; ПСЗ, 7, 5142). В том же 1727 г. была упразднена и Малороссийская коллегия, а ее дела передавались в Коллегию иностранных дел – наследницу Посольского приказа, который некогда ведал малороссийскими делами через свой присуд – Малороссийский приказ (РГАДА, 248, 13, 707, л. 139). Наконец, летом 1727 г. верховники приняли решение о ликвидации коллежских контор-отделений в Москве, подчинив все их дела московскому губернатору (РИО, 63, 793–794).
Пожалуй, только работа органов контроля получила полное одобрение верховников. «Крепкое смотрение за приходами и расходами» стало одной из целей Верховного тайного совета, испытывавшего недостаток в деньгах. Придание бывшей Ревизион-конторе статуса полноценной коллегии должно было повысить ее значение и эффективность работы, ибо, по мнению верховников, «ревизия не менше, как экономия, а у нас толко она именем: а в самом деле щоту никогда не бывало и оттого происходит, что по се время нет совершенного известия о приходе и о расходе, и о остатках». Действительно, это была недосягаемая для финансистов тех времен мечта – узнать точную цифру доходов и хотя бы приблизительно спланировать расходы. Забегая вперед, отметим, что и верховникам не удалось осуществить эту мечту, хотя они взяли Ревизион-коллегию под свой особый контроль, подчинив ее непосредственно Верховному тайному совету (РИО, 63, 143, 123).
В июле 1727 г. была образована Доимочная канцелярия – еще один репрессивно-контрольный орган для сбора недоимок, накопившихся по подрядам и откупам. Общая величина этих недоимок достигала астрономической по тем временам цифры – миллион рублей. И. Плещеев, которому была поручена Доимочная канцелярия, должен был взыскать эти средства в казну. Общее наблюдение за работой канцелярии поручалось члену Верховного тайного совета графу П. А. Толстому – крупному специалисту сыска (РИО, 63, 123; ПСЗ, 7, 6028; 200-летие Кабинета, с. 53).
Характерной чертой многих суждений верховников о необходимости отмены тех или иных мероприятий Петра была своеобразная тоска по прошлому, сожаление об ушедшем «добром, старом» приказном порядке, к которому нужно отчасти вернуться. При обсуждении образования Доимочной канцелярии верховники, как свидетельствует журнал Верховного тайного совета 11 января 1727 г., предлагали: «О доимке взять из прежних примеров, каким образом приказы и канцелярии бывали, и на каком основании и, учиняя тому ведомость, доложить» (РИО, 63, 38). Решая проблему местного управления, верховники «рассуждение имели», что «ныне перед прежним во всех местах секретарей весьма много, в которых городех преж сего бывали подьячие с приписью, ныне тут секретари. Для того взять ведомость из Сената: прежде сего в которых городех бывали дьяки и в которых подьячие с приписью, а надобно определить так, как прежде было: где были дьяки, тут ныне быть дьяком, а где не были, тут [подьячие] с приписью, а питаться им так, как прежде сего свое пропитание имели» (РИО, 63, 240).
Особенно теплые воспоминания (естественно, с укоризною современному им порядку) у послепетровских деятелей вызывал дореформенный суд. В материалах Сената сохранилась записка И. К. Кирилова – автора статистической книги «Цветущее состояние Российской империи». Записка датирована 1730 г. и называется «О бывшей Росправной палате и о нынешней Юстиц-коллегии». Кирилов писал, что «до состояния губерней и Сената была в Москве Росправная палата», в которой сидели бояре, окольничие и думные дьяки и «слушали и решали спорныя всякие дела». По мнению Кирилова, у Расправной палаты были свои большие преимущества: «Взятье и разсмотрение таким делам было скорое и безволокитное», так как не было никаких запросов, выписок, а было все просто: «Что приговорят, то думной дьяк вершение подпишет, и по-прежнему все дело отдадут и в приказ; ни пошлин, ни записки не было и того для Расправная палата никаких приказных служителей не имела, да и ненадобны были». Если же кто-нибудь был недоволен «вершением Росправной палаты или явитца сумление, – такие дела слушали сам государь с собранием всех полатных людей». Переломным, по мнению Кирилова, стал 1713 год, когда при Сенате была образована Расправная палата, решение спорных дел в которой было обставлено массой бюрократических рогаток: «Велено по челобитным дела брать и браны, посылая указ и делали из них, выня, выписки, и как вершат, то паки посылали указ». Это, в свою очередь, порождало переписку, волокиту, требовало «немалое число секретарей и подьячих». Впоследствии громоздкий аппарат Расправной палаты Сената был унаследован Юстиц-коллегией, деятельность которой Кирилов очень не одобрял (РГАДА, 248, 13, 743, л. 247–248).
Конечно, Кирилов – опытный бюрократ тех времен, обер-секретарь Сената, но полностью доверяться ему все же не следует. Его суждения о Расправной палате при Боярской думе отдают столь распространенной в первые послепетровские годы «приказной ностальгией» и не могут отражать его личный опыт: родившись в 1695 г., он мог описывать порядки только со слов тогдашних ветеранов приказного дела, не одобрявших, конечно, петровских преобразований. Подводила Кирилова и память – никаких существенных изменений в системе Сената в 1713 г. не произошло, а Расправная палата была подчиненной Сенату конторой до 1720 г. Но здесь важно другое. Кирилов, верховники, другие послепетровские деятели, с одной стороны, забыли, как их предки всегда стонали в своих челобитных от приказной московской волокиты («И волочат нас, холопей твоих, московскою волокитою… и мы, холопе твои, с московские волокиты вконец погибли»: Смирнов, с. 38–39), а с другой стороны, не без основания констатировали невиданное ранее усиление бюрократии как следствие петровских преобразований. При сопоставлении с новым бюрократическим порядком, в основе которого лежала, как говорят современные государствоведы, «формализованная безличность», старая «московская волокита» казалась простой и нестрашной, а в некотором смысле – даже удобной и человечной. Кирилов и ему подобные были людьми того поколения, на глазах которого выросла новая, огромная, сложная, разветвленная бюрократическая машина.
Однако, сурово осуждая господство бюрократического Молоха, созданного при Петре, его преемники у руля власти не осознавали, что сами они являются частицей, произведением созданной Петром I системы и даже мыслить они могут лишь по тем бюрократическим шаблонам, которые были им с ранних лет привычны и знакомы. Дилемма, которую они могли сформулировать, была такова: либо вернуться к старому, отмененному Петром и уже подзабытому приказному порядку, либо «поправить» то, что есть в данную минуту. В итоге вернуться к прошлому оказалось невозможно, а совершенствовать то, что было у них перед глазами, эти прежде беспрекословные исполнители воли Петра не могли. Следствием таких противоречивых действий верховников стала своеобразная государственная эклектика: ратуя за сокращение государственного аппарата, верховники создавали новые учреждения, в том числе Доимочную канцелярию. Организуя ее, они искали в прошлом «примеров, каким образом доимочные приказы и канцелярии бывали». Когда же дело дошло до организации нового ведомства, то они создали его по канонам типичной коллегии с президентом, членами коллежского совета из советников и асессоров, а также канцелярией в составе 2 секретарей, 4 канцеляристов и 16 копиистов, 2 сторожей и 20 приписанных к новому ведомству солдат (ПСЗ, 7, 5046). Впрочем, иначе поступить они и не могли – время приказов прошло безвозвратно, вернуть приказную организацию было уже невозможно, и о ней стали забывать.
Столкнувшись с плохой работой Вотчинной коллегии, верховники, казалось бы, могли попросту восстановить знаменитый Поместный приказ – предшественник Вотчинной коллегии. 16 января 1727 г. они распорядились «взять ведомость из Вотчинной коллегии, как в прежние годы и на каком основании те дела отправлялись, а именно: какие городы ведомы были в Поместном приказе, в Приказе Казанского Дворца, [Приказе] Княжества Смоленского, также Белгородского, Севского и прочих разрядов, и учинить Сенату с тою Вотчинною коллеги<ею> мнение, ежели по силе ныне состоявшегося указу ту коллегию разделить на двое… или как были прежде по разрядам, и будет ли от того челобитчиком польза» (РИО, 63, 38). Но восстановить систему дореформенных территориальных разрядов, в основе которых лежала уже отмененная система поместной и пограничной службы, как и, соответственно, передать в разряды поместные дела, они не могли. Так, разделением Вотчинной коллегии на две части – Московскую и Петербургскую – верховники и ограничились.
В итоге в первые послепетровские годы коллежская система Петра, в отличие от полностью уничтоженной системы местного управления (Готье (1941)), особых катастрофических изменений не претерпела. И хотя были ликвидированы Главный магистрат, Мануфактур-коллегия и Малороссийская коллегия, была восстановлена в полноценном виде Ревизион-коллегия, на правах коллегии начала работу и Доимочная канцелярия. После же прихода в сентябре 1727 г. к власти Петра II попытки верховников что-то изменить в системе центральных органов ослабевают, все силы тех, кто остался в Верховном тайном совете, который был, кстати, организован по типично коллежской системе, стали уходить на борьбу за собственное выживание.