Режиму работы коллегий Петр I уделял особое внимание. Он полагал, что без строжайшего соблюдения ряда обязательных принципов и правил коллегии ничем не будут отличаться от «варварских» приказов. Регламентации работы коллегий посвящены многие главы Генерального регламента, в том числе: «3. О назначенных к сидению днях и часах», «4. О исполнении указов», «5. О докладах в коллегии», «6. О отсутствии членов», «8. О разделении трудов» и др. (ЗА, 400).
Можно выделить несколько принципов, которые легли в основу режима работы коллегий как бюрократических учреждений. Во-первых, устанавливался четкий временной режим работы служащих в течение дня, недели, года, а также отдыха в течение разрешенных регулярных отпусков, при сохранении непрерывности работы учреждения. Глава 7 ГР устанавливала, что отсутствие президента или кого-либо из членов коллегиального совета не может быть причиной остановки дел коллегии. Чтобы этого избежать, предписывалось знакомить всех членов совета с принятыми решениями, были они или не были в день принятия этих решений. При этом члены, не попавшие на заседание, имели право высказать свое мнение по делу наравне с теми, кто сидел за столом присутствия, и тем самым повлиять на окончательное решение. Непрерывность работы коллегии обеспечивалась и продуманной системой отпусков. Впервые в русских учреждениях, кроме традиционных отпусков на время религиозных праздников, устанавливался месячный отпуск в летнее время. Отпуска предоставлялись служащим с тем расчетом, чтобы в учреждении находилось постоянно не менее двух третей чиновников высшего ранга (глава 9 ГР). Рабочими днями в коллегиальном совете объявлялись понедельник, вторник, среда и пятница. Четверг был днем докладов президентов в Сенате. Глава 3 ГР устанавливала пятичасовой рабочий день для членов совета и шестичасовой – для канцелярских служащих коллегии, причем при необходимости служащих могли задерживать для работы, «несмотря на помянутое время и часы».
Во-вторых, нормативные документы коллегий провозглашали, что единственным местом ведения государственных дел может быть только помещение коллегии. Старая, приказная манера решать казенные дела на дому у судьи или дьяка была признана порочной и категорически запрещалась. На эту тему был издан специальный указ царя от 11 декабря 1717 г.: «Всем, в делах обретающихся, дабы отнюдь никаких дел, выписак и протчего приказного дела в домах не делали, и челобитен не примали ни в домех, ни на улицах, нигде, кроме приказаф своих… Також запрещаетца приказным людем по утрам ездить по дворам для поклона или дел» (ЗА, 262). В коллежском законодательстве этот принцип был развит тем, что устанавливалось своеобразное единство времени и места бюрократического действа, что и снимало проблему поиска чиновников для проведения заседаний. В 18‑й главе ГР отмечалось: «Понеже Е. в. дела в коллегии во определенных (для собрания) каморах и в уроченное время имеют отправлены быть и тако никто, какого б достоинств тои коллегии не был, не должен один другого в доме ево искать и тем время тратить под лишением полумесячного жалования». Запрещалось проводить заседания и составлять протоколы в доме президента. Если он не мог приехать на заседание в коллегию, то через секретаря или нотариуса должен был известить совет о своем мнении по существу рассматриваемого дела.
Как же было на самом деле? У нас есть возможность рассмотреть работу одной из коллегий, а именно Коммерц-коллегии, за четыре месяца 1726 г., использовав для этого рапорт коллегии в Сенат. Из этого документа следует, что из 122 учтенных в рапорте календарных дней сентября–декабря 1726 г. выходными были 50 дней. Кроме того, служащие не работали еще два дня. В один из них в городе произошло наводнение, почему не работали в другой – неизвестно. Таким образом, рабочими были 69 дней, или 56,55% от общего числа дней четвертого квартала 1726 г., что, по современным меркам, довольно мало. Из этих 69 рабочих дней неприсутственными были 7 дней, так как члены коллегии уезжали на совещания в Камер- и в Мануфактур-коллегии, а также отправлялись с докладами в Сенат. В итоге в коллегии состоялось 62 заседания совета. В это время в коллегии не было президента, поэтому речь пойдет о работе только членов совета. Их было четверо: советники И. П. Бакон, Гювит, Оленин и асессор О. Соловьев. Члены совета по-разному участвовали в работе коллегии: Бакон был почти на всех заседаниях (на 61 из 62), Гювит и Оленин – на большей части их, соответственно – Гювит на 49, а Оленин – на 55. Соловьев же по болезни часто отсутствовал и посетил лишь 17 заседаний (РГАДА, 176, 1, 10, л. 8–12). Таким образом, члены коллегии ходили на службу довольно исправно. Впрочем, возможно, что усердие членов Коммерц-коллегии не показательно для всего тогдашнего аппарата. Также мы не знаем, высиживали ли члены коллегии положенные для работы часы. 16 июля 1726 г. появился указ Екатерины I о том, что «в некоторых штатцких коллегиях члены съезжаютца поздняя указных часов и выезжают рано, а иногда, за поздним первого члена приездом, протчия прежде приехавшия члены бывают без вступления в дело, от чего делам продолжение, а челобитчиком волокиты происходят» (РГАДА, 276, 1, 10, л. 3).
Действительно, согласно рапорту Коммерц-коллегии, наиболее аккуратный советник Бакон просиживал в коллегии в среднем 3,5 часа, Оленин задерживался в присутствии 3 с четвертью, а Гювит – 3 часа в день, причем Бакон и Оленин просидели положенный по Генеральному регламенту 5-часовой рабочий день лишь четыре раза, а Гювит – только раз. Всего же из 310 рабочих часов в течение 62 присутственных дней Гювит провел на работе меньше половины (150 часов), Оленин – чуть больше половины (181 час) и, наконец, Бакон был в коллегии 218 часов, или 70% времени, т. е. по 3–4 часа в день. Правы были авторы указа от 1726 г., когда отмечали, что члены коллегий съезжаются в учреждение не одновременно и коллеги вынуждены просиживать без дела в ожидании опоздавших. По Коммерц-коллегии лишь на 24 заседаниях (из 62) все члены коллегии появлялись одновременно, а в остальные присутственные дни они «тянулись» с 8 до 11 утра и дружно ехали по домам сразу после залпа полуденной пушки (РГАДА, 276, 1, 10, л. 8–12).
Рассмотрим теперь порядок работы коллегиального совета. В назначенный для присутствия день и час члены коллегии собирались в аудиенц-каморе и председательствовавший в совете президент (в его отсутствие – вице-президент или старший по сроку службы в этой должности советник) открывал заседание. Строгого кворума установлено не было. В главе 5‑й ГР говорилось об этом неопределенно: съезжаться должны «хотя не все, но бо́льшая часть членов». Из служащих канцелярии на заседании совета присутствовали двое: секретарь и нотариус, который вел протокол. Затем секретарь зачитывал список дел, которые предстояло рассмотреть на заседании в этот день. ГР предписывал такую последовательность рассмотрения дел: вначале «публичные государственные, касающиеся Е. ц. в. интересу, а потом приватные», т. е. по челобитным частных лиц.
В обязанности секретаря входило «представление» – изложение дел в порядке поступления их в коллегию, что на входящих бумагах отражалось в виде даты поступления дела. Исключение допускалось только для дел, которые «остановки иметь не могут, но вскоре отправлены быть имеют». В той же последовательности, согласно 5‑й главе ГР, надлежало рассматривать и дела челобитчиков, «а не выбором, дабы оных (челобитчиков. – Е.А.) долго не волочить».
После зачтения всех материалов дела совместно вырабатывался проект решения совета, который и заносился нотариусом в протокол. Потом наступал важный момент коллежского действа: каждый член совета «снизу», т. е. начиная с младшего по времени службы асессора, высказывался «свободно и явственно… по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как пред Е. в. и пред самим Богом ответ дать должен». Такая очередность должна была гарантировать независимость суждений младших коллег, которые не могли еще знать, что думают о деле их старшие товарищи. При разработке ГР Петр I дополнял этот текст оборотом «не впадая один другому в речь», чем, в смягченной форме, повторил знаменитое выражение указа от 1718 г. о сенаторах, которые перебивают друг друга, как бабы-торговки. Никто из участников обсуждения не должен был «при мнении своем с умыслу, упрямства, гордости или другова какова вида остатися», т. е. промолчать. Закон не требовал единодушия мнений. Наоборот, исходя из интересов дела, каждый имел право не согласиться с общим решением и приказать нотариусу записать в протокол свое особое мнение.
После того как все члены совета выступили, начиналось голосование, решавшее дело простым большинством голосов («множайшему числу»). Если голоса разделялись поровну, то решающим становился голос президента. Согласные с общим решением подписывали протокол, в него включалось и особое мнение несогласных с принятым решением. При рассмотрении особо важных дел протоколы отвозились канцеляристами для подписи на дом отсутствующим по болезни членам совета. Несмотря на все процедурные тонкости, единственной гарантией быстроты, справедливости, правильности решения по делу, а следовательно – и эффективности работы коллегий оставались в конечном счете моральные понятия: долг, совесть, боязнь согрешить перед Богом, обмануть доверие царя. И хотя было немало чиновников, для которых эти понятия были пустым звуком, все же для многих они оставались благими, неисполнимыми никогда пожеланиями. Жизнь чиновников была такова, что давала возможность постоянно нарушать установления, требовавшие от них честности, инициативы, принципиальности, и при этом не бояться ни начальника, ни царя, ни Бога, не вступать в противоречие со своей совестью, христианской моралью и даже не изменять долгу подданного.
Среди рассмотренных мною протоколов различных коллегий фактически нет таких, в которых фиксировались бы серьезные споры, разногласия, мало и записей особых мнений. Объясняется всеобщее единодушие коллежских советов довольно просто. Во-первых, большинство дел, проходивших через совет коллегии, решалось согласно действующему законодательству, выписки из которого заранее к заседанию готовили в канцелярии. Рассмотрение таких «бесспорных» дел и составляло суть работы коллегий – исполнительных органов власти. Решения таких дел шли по принятым издавна бюрократическим шаблонам и не вызывали споров и разногласий, если, конечно, при этом не были замешаны чьи-то особые интересы. Но, как правило, такие интересы проявлялись и влияли на решение дела на менее открытых этапах его прохождения через коллегию.
Во-вторых, необходимо представлять себе, что равенство членов коллегии было формальным. Известно, как надеялся Петр, что статус коллегиального совета сделает президента первым среди равных. «Президент подлежати имать суду своея братии, сие есть той же Коллегии, аще бы в чем знатно погрешил, того ради определяем и голос оному иметь един с прочими равный» – так писал в Духовном регламенте о пользе коллегиальности Феофан Прокопович (ПСЗ, 6, 3718). Но в жизни все выглядело не так гладко, как на бумаге. Например, в совет Военной коллегии входил асессор, полковник Караулов. Он мог, конечно, возразить на совете самому президенту генерал-фельдмаршалу и светлейшему князю Меншикову – формально они были равны перед законом. Но это было вряд ли возможно: Караулов не мог не помнить, чем кончилась борьба против злоупотреблений светлейшего для полковника А. А. Мякинина, который был назначен государем генерал-фискалом. Узнав об обвинениях Мякинина, Меншиков организовал авторитетную комиссию из генералов и добился «объективного» рассмотрения его дела. Комиссия не только полностью оправдала своего начальника, но и приговорила Мякинина к расстрелу, замененному впоследствии бессрочной ссылкой бывшего генерал-фискала в Сибирь (Анисимов (1982), с. 92–93). После такого случая член коллегии должен был долго думать, прежде чем возразить президенту. В подобном же положении находились советники и асессоры других коллегий, во главе которых стояли канцлер Головкин, генерал-фельдцейхмейстер Брюс, генерал-адмирал Апраксин, князь Я. Ф. Долгорукий и другие петровские принципалы. Не приходится сомневаться, что они решали дела, как старые судьи, по собственной воле, при единогласном одобрении членов совета. По этому поводу Ф. В. Берхгольц в своем дневнике 1722 г. сделал любопытную запись, объяснявшую, почему, по его мнению, президентов коллегий Петр вывел из состава Сената: «Так как сенаторы – вельможи, то сидящие с ними в коллегиях не осмеливаются противоречить им и пляшут под их дудку, а отсюда рождается много интриг и несправедливостей» (Берхгольц, 2, с. 48; Платонов, с. 518).
Петр I хорошо знал все это. Не случайно в записной книжке 1719 г. он написал для памяти: «Чтоб президентом однем не потписывать, но всей Колегии» (ЗА, 64). Не исключено, что следствием этой пометки стал указ Сената от 9 мая 1719 г. В нем подтверждалась норма Генерального регламента о пунктуальном следовании принципу коллегиальности при решении дел и о том, чтобы «президенты никаких дел, ни указов одни не делали и не подписывали, но все в Колегии будучи, разве кого за болезнью не будет, то делат<ь> и без того, кто болен. А в важных делах для подписки посылат<ь> к ним на дворы» (ЗА, 276). Такие указы Петра обычно были результатом его анализа административной практики.
Разумеется, мы не можем полностью отрицать и возможность осуществления в административной практике коллегиального принципа. Не всегда и везде президенты коллегий были столь могущественны, как Меншиков или Апраксин. Борьба за власть и влияние была многогранна, и коллегиальность могла быть весьма действенным способом такой борьбы и тем самым реальным фактом. Наконец, Петр I не был фантазером, оторванным от жизни прожектером. Он-то прекрасно представлял, что такое, по его словам, «московский тотчас», равно как и приказная волокита, мздоимство, злоупотребление властью. Поэтому требования морального порядка он сочетал с суровыми нормами репрессивного законодательства. Выше показано, как он скрупулезно перерабатывал шведские регламенты, чтобы не дать русским чиновникам никакой лазейки для злоупотреблений и нарушений указов. Царь верил, что чиновник будет работать хорошо, если над ним будет постоянно висеть дамоклов меч сурового наказания: «низвержение из чина», огромный штраф, галерное весло, а то и казнь.
Действенность коллегиального принципа подкреплялась и поощрением доносов членов коллегии друг на друга, и работой контрольных органов: прокуроров и фискалов, приписанных к каждой коллегии. Не раз по доношению генерал-прокурора Сенат выносил такие решения: «В доношениях Юстиц-коллегии прокурора А. Ржевского… он доносит о неприезде в колегию президента и колежских членов и в слабом в делех отправлении… послать в ту колегию при указе копию, против которой президенту и членом… ответствовать о всем письменно» (РГАДА, 248, 31, 1924, л. 117; РГАДА, 248, 31, 1928, л. 35). «Преступление Е. в. указов» в исполнении должности позволяло прокурору или фискалу сместить чиновника, о чем есть свидетельства документов (РГАДА, 248, 31, 1923, л. 113). В разумном сочетании четкой организации, поощрения, контроля, угроз и доносов Петр I видел воплощение своих идей о реальном введении коллегиального принципа в России.
Входящие документы коллегий были четырех типов-формуляров: 1. «Указ» от вышестоящих учреждений или царя; 2. «Промемория» от равнозначного данной коллегии учреждения; 3. «Доношение» от нижестоящего органа и, наконец, 4. «Челобитная» от частного лица. Генеральный регламент устанавливал, что входящий документ принимает секретарь коллегии, который делает на нем помету – «запись». От начального периода истории коллегий сохранилось несколько видов помет, но основными были такие: «Августа 3 день 1724 году, записав в книгу, снесть с промемориями и росписать», или: «Подана 23‑го января. Записано в книгу. Выписать» (РГАДА, 279, 1, 62, л. 313–314, 68). Смысл помет раскрывается просто: входящий документ получен такого-то числа, внесен в книгу учета поступлений входящих бумаг определенного типа и, согласно проставленному на нем номеру, «запущен» в делопроизводство. Помета «Выписать» означала приказ секретаря одному из подьячих начать составлять выписку из необходимых документов для подготовки дела к докладу в совете. Она часто представляла собой копию (или, как тогда говорили, «список слово в слово») входящего документа, к которой прилагались копии или краткие выжимки собранных по данному делу документов (ответы на запросы из других учреждений, справки по материалам архива коллегии, копии или выписки из законодательства). Готовую выписку на заседании совета зачитывал вместе с входящим документом секретарь в соответствии с описанной выше процедурой.
В ходе обсуждения дела на заседании коллегии составлялся протокол – важный, если не сказать – самый важный, документ коллежского делопроизводства. Генеральный регламент подробно оговаривал содержание протокола. Он должен был начинаться с даты обсуждения, иметь список присутствующих и включать в себя следующие обязательные разделы: 1. Список рассматриваемых на заседании дел; 2. Запись-протокол высказанных мнений («разговоров о важных делех») с пометкой в тех случаях, когда «о каком деле большаго изъяснения требует и оное до другова времени отстрочить»; 3. Запись результатов голосования с отметкой «когда члены в голосах не согласны». Если же решение принимается единогласно, то окончательное мнение каждого в протокол не записывать (ГР, глава 30). Протокол заканчивался подписями членов коллегии и секретаря.
Начало формуляра приговора практически во всех коллегиях было одинаково: «По указу Е. и. в. Штатс-контор-коллегиум, слушав вышеописанной… промемории и выписки, приговорили…» (РГАДА, 279, 1, 36, л. 1724). Сходны были и резолютивные части такого же «бесспорного» протокола: «1725‑го генваря в 7 день. По указу Е. и. в. Государственная Военная коллегия показали: по доношению генерала и кавалера князя Голицына сего генваря 5 дня, по присланным к нему от бригадира Штока рапортам, о умерших в транжементе (далее излагается суть дела по рапортам Штока. – Е.А.) в Правительствующий Сенат для известия подать рапорт же». Ниже – подписи членов коллегии и секретаря (РГВИА, 20, 2, 26, л. 1). Во многих случаях, при единстве мнений по делу, в протокол вносилась и такая запись: «По указу Е. и.в. … коллегия, слушав сего доношения, согласно приказала записать в книгу» (РГАДА, 278, 1, 4, л. 58).
Протокол, несмотря на попытки его введения в 1714 г., оставался новым видом бюрократической бумаги для центральных учреждений, и составление его считалось делом ответственным. 29 января 1723 г. Петр I потребовал от обер-прокурора Сената И. И. Бибикова, чтобы «протокол на всякой день потписывать всем в Сенате, колегиях, судах и во всех судебных местах тех дел, которые вершены или что определено». Кроме того, Петр считал необходимым иметь два протокола: один – «что вошло дело или какие приказы, другой – которые вершены, и чинить сие в тот жде день, хотя и дела отставлять слушаньем, ежели времени для слушанья и потписания протоколоф не будет» (АСПбФИРИ, 270, 1, 103, л. 119; см. также: ПСЗ, 7, 4142, 4424). Так Петр стремился добиться оперативности работы учреждения, в котором должны были составлять протокол не только при рассмотрении дел (вне зависимости от характера решения), но и при получении дела в учреждении. По материалам Сената и коллегий можно сделать заключение, что все-таки прижилась только одна форма протокола, а именно – протокол решения совета.
Протокол важен был потому, что являлся основой для создания исходящих документов коллегии. Сам протокол оставался в совете, но из него делалась выписка по данному делу – «Ведение с протоколу канцеляристу…» примерно такой формы: «Сего августа 3‑го дня 1724‑го году, в бытность в Штатс-контор-коллегии, господа штатс-комиссары Принценстерн и Мякинин по премории ис Камор-коллегии юиля 20‑го числа и по выписке приказали (далее следует решение коллегии. – Е.А.) и о посылке о том в Акцизную камору указа, а для ведома в Камор-коллегию промемории сочинить приговор» (РГАДА, 279, 1, 62, л. 76–77). На основании выписки – «ведения» и появлялся исходящий документ – «приговор», который был снабжен, как и протокол, подписями членов коллегии, но, в отличие от протокола, имел и печать коллегии. Формуляр приговора был установлен Сенатом в 1721 г. (РГАДА, 12, 660, л. 661 об.). По сути, «приговор» – это название исходящего документа коллегии для внутреннего пользования, а для других учреждений он имел уже другое название и измененный, в соответствии с этим, формуляр: 1. «Указ» – в адрес подчиненной инстанции, 2. «Репорт» или «Доношение» – в вышестоящие учреждения и, наконец, 3. «Промемория» (иногда – по-старинному «память») – в адрес равных с ним по статусу учреждений. В делах коллегий сохранилось огромное количество входящих и почти нет «репортов», «указов» и «доношений», которые, естественно, не сохранились потому, что рассылались по адресам. Зато в большом количестве сохранились так называемые «отпуски» исходящих документов – черновики (реже копии), снабженные пометами: «У подлинного (т. е. посланного в другие учреждения документа. – Е.А.) написано так (следует перечень подписавших. – Е.А.). Таковы подлинной указ и промеморию посланы солдатом… сего августа 8 дня 1724 года» (РГВИА, 279, 1, 62, л. 78 об.).
Таким образом, типичное «дело» коллегии состояло из следующих документов: 1. Входящий документ с отметками о получении и отправлении его в делопроизводство коллегии; 2. Ведение из протокола; 3. Приговор (указ, репорт, доношение); 4. Отпуск с пометой об отправлении подлинного приговора. При составлении исходящих наиболее внимательно подходили к доношениям, шедшим царю или в Сенат. Указы требовали, чтобы доношения готовились по всем правилам, т. е. коллегии были обязаны «все основания и обстоятельства написать и мнение свое о том деле напоследи приложить, без чего в Сенате секретарю не принимать и докладывать не дерзать». Запрещалось подавать доношения в Сенат, если на данное дело уже существовали «точные указы», по которым нужно было его решить без обращения в Сенат. И только «на что указу иметь не будут и затем решения учинить не можно, то о том доносить со мнением в Сенат» (ПСЗ, 7, 4577). 23 октября 1723 г. Сенат также сделал и предупреждение о дублировании: «О всяком деле докладывать, прежде объявя прежние указы, чтоб указ на указ не зделать или б означить, затем прежний отменить» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 290 об.).
Движение «дела», проходящего через бюрократическую машину коллегии и обраставшую все новыми и новыми бумагами, было лишь одной из частей делопроизводства как процесса. Кроме этого, были и другие части: разнообразный учет движения бумаг в их хранение. Различные формы учета в Генеральном регламенте назывались общим термином «регистратура», переводимым на старый приказной язык как «записка». Термин «регистратура» применялся и к регистрационной книге («юрналу»), в которой фиксировались различные документы (РГАДА, 248, 12, 660, л. 18).
При создании коллегий процедуре регистрации было уделено особое внимание, так как в этом видели надежное средство борьбы против главной бюрократической болезни – волокиты. В январе 1720 г. Петр I добавил в Генеральный регламент главу 4 «О исполнении указов», которую написал целиком собственноручно. В ней предписывалось иметь в коллегиях два вида регистрационных документов: книгу, в которую следовало записывать о делах, «которые вершены и действом исполнены», т. е. прошли весь круг делопроизводства, а также специальную роспись, которую нужно было «держать на столе» или прибитой к стене, «дабы непрестанно в памяти было – те дела, которые не вершены или и вершены, а действом не исполнены» (ЗА, 400).
Детально оговаривалось и ведение «юрнала» – повседневной записки, дневника, который учитывал все производимые в коллегии дела. Надлежало «по алфавиту, числу и месяцу вкратце выписать» содержание каждого дела «и имя к тому принадлежащих особ и место, к кому и куда дело послано», чтобы «по юрналу легко мочно найти в регистратуре» нужную информацию (глава 32 ГР). Записи в «юрнале» были однотипны – дата, порядковый номер, краткое содержание дела: «В 24 день. 112. Ноября в 8 день 723‑го году промемория из Юстиц-коллегии о даче вахмистру Андеряну Игнатьеву жалованья. Выписка и приговор за закрепою секретаря Андрея Торопова на 14 листах» (Юрнал Штатс-конторы – РГАДА, 279, 1, 69, л. 84). «Юрналы» состояли из нескольких частей-разделов. «Юрнал генваря месяца 1724 года» Военной коллегии имел такие разделы: «Полученные в коллегию указы, промемории, доношении и челобитные», «Учиненные в коллегии приговоры», «Отпущенные ис коллегии доношении, репорты, промемории, указы», «Присланные репорты о получении указов» (РГВИА, 2, 11, 1, л. 1). Регистрационные книги имели пагинацию и «реестры» – оглавления.
Генеральный регламент не очень четко говорит об особенностях регистратуры и типах регистрационных документов. Бюрократическая практика выработала как минимум 8 типов книг, общих для всех коллегий: 1. Регистрация рапортов и доношений в вышестоящие учреждения; 2. Регистрация указов в нижестоящие учреждения; 3. Учет присланных промеморий; 4. Учет присланных от царя, Сената и Вышнего суда указов; 5. Регистрация входящих промеморий; 6. Запись присланных челобитен; 7. «Предложения прокурорские»; 8. Протокольные записи (РГАДА, 248, 13, 687, л. 73 об. – 74 об.). Во многих коллегиях существовали регистрационные книги учета документов по отраслям ведомства данной коллегии, раздельно велась и регистрация секретной и несекретной корреспонденции.
Кроме регистрационных книг разного типа, существовали сборные книги, которые сшивались из бумаг, поступивших в коллегию или возникших в ходе бюрократической работы. Их было чрезвычайно много, и их типы закон не регламентировал, хотя из Генерального регламента следует, что обязательно требовалось иметь в коллегиях книги-сборники, состоящие из подлинных указов царя, Сената, других учреждений, действующего законодательства, завершенных дел, к которым приплетались отпуски и приложенные дополнительные документы по данному делу.
Рассмотрим некоторые сводные данные о делопроизводстве коллегий. Согласно указу от 2 октября 1724 г., «коллежская корреспонденция большею частию состоит из доношений Е. и. в. и в Сенат, також и пересылки между собою, и с губернаторами, и воеводами» (ПСЗ, 7, 4577). Данные конкретной коллегии (Коммерц-коллегии) позволяют уточнить эту информацию и представить себе масштабы делопроизводства. В нашем распоряжении находятся данные о делопроизводстве Коммерц-коллегии за год – с мая 1722 по май 1723 г. (РГАДА, 276, 1, 7, л. 15–77). Входящими были: именные указы, указы из Кабинета, указы Сената и Синода, «именные Е. и. в. записи», промемории из коллегий и других учреждений, доношения и отписки из местных учреждений, письма и рапорты из Московской конторы коллегии, а также присяги, сказки, челобитные, поручные записи, «обязательные» и «партикулярные» письма и т. д., общим числом 1684 документа. Кроме того, в канцелярию коллегии – тоже на правах входящих – поступило 1041 приговоров и выписок, «состоявшихся в Коммерц-коллегии», т. е. пришедших из коллегиального совета, что составляло 38,5% от общего числа входящих бумаг (2725). Кроме приговоров и выписок, 1079 документов (39,6%) составили доношения и отписки местных учреждений и Московской конторы коллегии. Указов Сената и других вышестоящих учреждений было 4,8% от общего числа входящих (130 документов).
Исходящих учтено 1702 документа. Львиная доля пришлась на указы коллегии в подчиненные ведомства (1132, или 66,5%), промемории в другие коллегии составляли 21%, или 355 единиц, доношений в вышестоящие учреждения было 131, или 7,3%, причем большая часть из них ушла в Сенат (123 документа). Таким образом, основную массу делопроизводственных документов Коммерц-коллегии составляла переписка с подчиненными инстанциями. Из общей массы прошедших через канцелярию входящих и исходящих бумаг (4427) на долю этой переписки приходилось 2111 (1079 входящих и 1132 исходящих), или 47,7%. Если же иметь в виду, что 1041 документ из входящих относится к приговорам и выпискам, перенесенным из присутствия в канцелярию и за пределы коллегии не выходившим, то окажется, что переписка с местными учреждениями составляет 62,3% из тех 3386 документов, которые были получены по почте и через курьеров.
Документы сношений с высшими инстанциями составляют 261 единицу, важнейшей была переписка с Сенатом, который отправил в коллегию 115 указов, а получил 123 доношения, итого 238 единиц. Промеморий в другие учреждения и таких же полученных в Коммерц-коллегии из равных ей учреждений учтено 625 единиц, или 18,5% от общего числа документов.
Итак, перед нами – типичное центральное учреждение, которое поддерживало обширную переписку с местными и другими подчиненными учреждениями, рапортовало в Сенат и получало из него основную массу указов, приводящих в действие весь механизм центрального управления. Обращает на себя внимание то колоссальное количество бумаг, которое прошло через канцелярию коллегии. За год их было почти 4,5 тысячи единиц. Численность служащих Коммерц-коллегии в 1723 г. была относительно невелика – 131 человек. В Военной коллегии числилось 353 человека, в Адмиралтейской – 233, а в Камер-коллегии – 228 человек. Если предположим, что между численностью служащих и объемом канцелярской работы существовала прямая связь, а соотношение бумаг и служащих Коммерц-коллегии признаем репрезентативным, то окажется, что 1,5 тысячи служащих всех коллегий обрабатывали как минимум 207 тысяч бумаг. Соответственно, за первые пять лет работы коллегий число входящих и исходящих должно было перевалить за 1 миллион! Если учесть, что в стране было около 10 миллионов жителей, то цифра эта кажется впечатляющей.
Довольно скоро в коллегиях встала проблема хранения многочисленных бумаг и книг. В Генеральном регламенте архиву уделена целая глава (44‑я). Было сделано не менее шести редакций главы – такой важной она казалась Петру I. Устанавливалось, что все документы, кроме законодательных и справочных, имеют трехлетний срок хранения, после чего они переносятся в архив, где передаются под расписку архивариусу. Г. Фик предлагал, по шведскому обучаю, создать два архива: Государственный, который, являясь частью Канцелярии-коллегии, хранил бы все материалы по государственному управлению, и Камер-архив – хранилище финансовой документации. В пятой редакции главы, над которой 8 января 1719 г. много работал Петр I, идея двух архивов сохранилась, но царь решил, что Госархиву следует «быть под надсмотрением Иностранных дел коллегии», а финансовые бумаги хранить Ревизион-коллегии. В таком виде и появилась в Генеральном регламенте глава об архивах как структурном элементе управления.