Коллегия состояла из собственно «коллегии» – впоследствии «присутствия» – и канцелярии. Заседали члены коллегии в «камор-аудиенции», которую по приказной традиции называли иногда «судейской камерой». Она была отделена перегородкой от канцелярии, имела круглый, покрытый красным или зеленым сукном стол и была украшена «добрыми коврами и стульями». Хотя Генеральный регламент не предполагал участия царя в работе коллегий, на практике это стало нормой. Формула указа «Великий государь, будучи в Военной коллегии, указал…» или «Великий государь, будучи в Адмиралтейской коллегии, слушав выписок, приговорил…» часто повторяется в документах 1720‑х гг. Эта практика вынудила Сенат 11 мая 1719 г. издать особый указ, обязавший центральные учреждения присылать копии царских указов, если они касаются компетенции Сената. Указ был подтвержден 14 мая 1723 г. и имел в виду и компетенции коллегий (ЗА, 69; ПСЗ, 7, 4224). Чаще всего царь присутствовал на заседании трех первых коллегий – Военной, Адмиралтейской и Коллегии иностранных дел. Как проходили заседания в присутствии царя, мы не знаем. Скорее всего, он сам, как и в Сенате, вел такие заседания.
Канцелярия – делопроизводственный отдел коллегии – в своей деятельности руководствовалась положением главы 28 ГР: «Надлежит все то отправлять, что от коллегии определено». Как и приказ XVII в., канцелярия была разделена перегородками, «дабы друг другу во отправлении его (дела) никакова помешательства не чинили» (глава 40). В отдельных комнатах сидели секретари, нотариусы, регистраторы и переводчики – канцелярская «аристократия». Рядовые делопроизводители, как и в приказах, сидели вместе, часто по несколько человек за одним длинным столом.
Вопрос о внутреннем устройстве канцелярии остается не выясненным до конца. ГР об этом умалчивает, другие источники противоречат друг другу. С. Кохнус в 1723 г., критикуя делопроизводство в Камер-коллегии, предложил разделить его на несколько департаментов, во главе которых следовало поставить специальных «референдариев», выполнявших роль докладчиков по делам своего департамента. Иначе, считал иностранный специалист, дела, как и в старину, сосредоточиваются в монополии подьячих («Все каморные дела в руках подьяческих и, не в донос, в дирекции их состоят» – РГАДА, 248, 2, 58, л. 73). «Подьяческая» организация ведения дел была прямо перенесена в коллегии из приказов вместе с приказными людьми, которые иначе и не могли работать. Как известно, такая организация строилась на делении всех дел по функциональному и территориальному принципу посредством «столов» и «повытий», во главе которых стояли старые подьячие. В коллегиальных документах повытье упоминается часто и не подразумевает ничего принципиально нового в сравнении с приказами и канцеляриями. В указе от 19 февраля 1719 г. об организации Сената по образцу коллегий сказано, что назначенные из дьяков секретари должны ведать делами, «развытя» их по коллегиям и губерниям, т. е. по смешанному функционально-территориальному принципу (четыре повытья, а в каждом – по две коллегии и две губернии) (ЗА, 273). Итак, в коллегиях была восстановлена типично приказная организация делопроизводства, которая вводилась в Канцелярию Сената.
Конторами назывались отделения коллегий. Термин «контора» появился в бюрократическом языке раньше возникновения коллегий. В военно-морском и военном ведомствах он применялся для обозначения одного из подразделений Адмиралтейской канцелярии или приказа. Так же понимались конторы и в системе коллегий, с тем лишь различием, что они имели утвержденный штат и оговоренные законодательством функции. Было два основных вида коллежских контор. Во-первых, это учреждения, ведавшие каким-либо одним видом дел и находившиеся при самой коллегии. Во-вторых, это конторы-филиалы коллегий в других городах, чаще в Москве. Образование контор-филиалов было связано с указом Петра I от 1722 г.: «На Москве быть для суда и управления ис каждой Колегии по одному советнику и иметь контору для управления дел по указом своей Колегии» (ЗА, 299, 119).
При создании первого вида контор был использован опыт шведского государственного устройства. Особенно заметно это при образовании Военной коллегии. Королевская Крикс-коллегия имела три конторы: Военную («Милитерную канцелярию»), Счетную («Милитерная отчетная контора») и Артиллерийскую (РГАДА, 248, 2, 42, л. 287). Поначалу образованная Петром Военная коллегия такой структуры не имела, а в общем повторяла устройство бывшей Военной канцелярии, чьи дела и служащие составили основу Военной коллегии. Последней, как и Военной канцелярии, подчинялись Главный военный комиссариат и Мундирная канцелярия в Москве (РГАДА, 248, 11, 606, л. 208–211). Нововведения начинаются год-два спустя после образования коллегии, когда она начинает работать по новым правилам. В 1723 г. среди так называемых «присутствовавших к той коллегии» контор мы встречаем Контору крикс-комиссариата, Щетную и Артиллерийскую конторы. Если к первой мы можем, с известной натяжкой, приравнять Военную контору шведской Крикс-коллегии, то происхождение других контор непосредственно связано со шведским образцом. Выше уже говорилось о борьбе генерал-фельдцейхмейстера Я. Брюса за независимость своего ведомства от Военной коллегии. Брюс писал по этому поводу в Сенат, что в России «Артиллерия не принадлежит до Военной коллегии, ибо оная, яко особливый корпус есть, и надлежит токмо командовать ею единому генерал-фельдцейхмейстеру, которой он и глава вышняя нарицается». Кроме того, «Артиллерия приписана к Берг-коллегии», которой Брюс и руководил. Решение Сената на «протестацию» Брюса содержало в качестве главного аргумента такую мысль: подчинение артиллерийского ведомства Берг-коллегии «весьма противно порядку, ибо по всем регламентам и по правому рассуждению, паче же по порядку швецкому, откуды ныне большей части ради основания колегей экземпель (пример. – Е.А.) беретца; Артилерия, яко и вся милицыя (вооруженные силы. – Е.А.), стоит под Военною, а не под Берг-коллегиею». Кроме того, «и сам генерал-фельдцейхмейстер член есть Военной коллегии» (РО РНБ, 1003, 1, 8, л. 255). Определение Сената вытекало из шведского образца – в Крикс-коллегии начальник артиллерии с окладом в 3000 крон стоял в табели сразу после президента Военной коллегии (РГАДА, 248, 2, 58, л. 188). Брюсу удалось отстоять независимость своего ведомства от Меншикова. Тем не менее в Военной коллегии была создана своя Артиллерийская контора, которая дублировала Канцелярию Главной Артиллерии Брюса. Согласно регламенту, Артиллерийская контора имела «смотрение и приготовление полевой, и гарнизонной артиллерии, и припасов, и строение крепостей, и инженерный штат» (Белокуров 1905, с. 6). Кроме того, Артиллерийская контора ведала оружейными заводами в Москве и в Туле, а также селитряными заводами в южных уездах (РГАДА, 286, 3, 2, л. 403).
Артиллерийская контора имела сложную организацию. Ей подчинялось пять контор, повторявших в миниатюре, на «артиллерийском уровне», саму Военную коллегию: 1. Обер-крикс-комиссариатская контора (покупка и подряд провианта и фуража для артиллерии); 2. Казначейская (финансы артиллерии); 3. Обер-контролерская, «в которой свидетельствуются щоты приходом и расходом как денег, так и материалов, и пробы подряжаемым и покупаемым вещам»; 4. Обер-цейхвартерская, «где бывают всякие отпуски в полки артиллерии, ружья и амуниции»; 5. Инженерская, «в которой ведомы инженерные и минные служители, и строение и починка крепостей» (Белокуров (1905), с. 6). Такая ведомственная разветвленность артиллерийского управления не была, в общем, характерна для шведской системы и говорила о России как о мощной военной державе, обладавшей одной из самых больших армий в мире.
Этим же объясняются и другие отличия Военной коллегии от шведской Крикс-коллегии. В 1727 г. была составлена справка о Военной коллегии. В ее подчинении было четыре конторы. Крикс-комиссариатская контора, согласно справке, «производит заплату… жалованья и определение; и щот обор- и полковым комисаров, и смотрение над ними во исполнение по регулам и инструкциям, и взыскание о приходе и росходе рапортов и ведомостей, и приготовление на полки сукон, и мундира, и амуниции, и гошпитали». Казначейская контора мало походила на Щетную контору Крикс-коллегии в Стокгольме, так как вела учет приема и распределения денег, полученных от сбора подушной подати. Как известно, система обеспечения шведской армии средствами была организована иначе (Анисимов (1982), с. 55–57). Контролерская контора имела сходные со шведским аналогом функции и наблюдала за правильностью расчетов и финансовой документации по военным расходам. Четвертой конторой была упомянутая выше Артиллерийская контора (Белокуров (1905), с. 5).
Как и другие центральные коллегии, Военная коллегия имела контору-филиал в Москве. Ее структура дублировала, с небольшими отличиями, структуру Военной коллегии в Петербурге. Московской конторе подчинялись Щетная, Контролерская, Артиллерийская конторы, Мундирная канцелярия (бывшая ранее самостоятельным ведомством и называвшаяся до коллежской реформы Подрядной канцелярией). Наконец, Московской конторе Военной коллегии был подведомствен Нижний воинский суд (Белокуров (1905), с. 7; РГАДА, 286, 3, 2, л. 338). Он возник по указу Петра в 1723 г., чтобы освободить собственно коллегию от «множества в той колегии обыкновенных и чрезвычайных всяких дел, которые невеликой важности, а непрестанного труда требуют» (РГАДА, 248, 13, 698, л. 11–12).
Адмиралтейская коллегия унаследовала дела, но не структуру Адмиралтейской канцелярии предреформенного периода. В ноябре 1717 г. Петру I было подано доношение Корнелия Крюйса с пометами и дополнениями Ф. М. Апраксина – руководителя Адмиралтейской канцелярии. Доношение было посвящено предстоящей реформе военно-морского ведомства, точнее – вопросу, как превратить канцелярию в полноценную коллегию. Проект Крюйса опирался на шведский, датский и голландский опыт управления военно-морскими делами, причем это были не отвлеченные рассуждения, как и что лучше сделать, а конкретные советы, как приспособить организацию Адмиралтейской канцелярии к новым задачам. К 1717 г. ее структура включала две части: Морской комиссариат и Адмиралтейскую контору. Морской комиссариат также назывался Морской военной канцелярией, был организован в 1715 г. под началом обер-штер-крикс-комиссара генерал-майора Г. П. Чернышова, занимался преимущественно распределением денег на нужды флота, приемом провианта и обладал сезонными судебными функциями – осуществлял суд над моряками во время зимней стоянки флота (МИРФ, 3, 363).
Адмиралтейская контора управлялась вице-адмиралом Крюйсом и ведала содержанием материальной части флота, хранением снаряжения, снабжением и вооружением флота к летним компаниям, а также кораблестроением. Адмиралтейской конторе, в свою очередь, подчинялись три канцелярии: Адмиралтейская, Экипажмейстерская и Модель-камора (с 1717 г. называлась Обер-сарваерская контора). В 1717 г. часть функций Адмиралтейской конторы отошла к Адмиралтейской подрядной конторе, которой руководил обер-комиссар Норов. Ей непосредственно подчинялись обер-провиантмейстер и Канцелярия цалмейстера (Веселаго, с. 446–448).
Крюйс, отталкиваясь от существующей организации военно-морского дела и имея в виду шведскую Адмиралтейскую коллегию в Карлскроне, предложил создать русскую Адмиралтейскую коллегию, которой бы подчинялись четыре конторы: Адмиралтейская, Комиссариатская, «Контора экипажских правлений», а также «Контора покупкам и подряду припасов». Крюйс сопоставил функции контор шведской коллегии с теми, которые выполняли русские конторы. Это сопоставление свидетельствовало об известном сходстве основных функций учреждений в Швеции и России, но, как и во многих других случаях, говорило и о существенных различиях их, обусловленных спецификой каждой страны. Так, русские Адмиралтейская и Комиссариатская конторы распоряжались деньгами, отпускаемыми из казны на нужды флота и кораблестроения. В Швеции же конкретные нужды военно-морского ведомства финансировались непосредственно через систему финансовых коллегий, что было результатом строгого проведения принципа специализации финансового управления.
«Сочиняя» русскую коллегию, Крюйс, в сущности, ничего нового не предлагал. Он лишь несколько изменил функции Адмиралтейской и Экипажмейстерской контор и придал Адмиралтейской канцелярии коллегиальную организацию в виде коллегиального совета, который «имеет… власть советовать и приговоры чинить», а также ввел в совет, в отличие от шведского образца, не только адмиралитет, но руководителей контор, которые в Швеции приглашались на заседания совета только по необходимости. Общие же властные функции российской Адмиралтейской коллегии повторяли те, которые были у ведомства в Карлскроне: у шведов «Адмиралтейская канцелярия имеет все отправлять, что в коллегии заключено бывает, и корешпонденцию ведать и письма, и акты порядочно содержать» и у русских – то же самое: «Под собственным колегиумом Адмиралтейская канцелярия имеет все отправлять, что в колегии заключено бывает и корешпонденцию водить и письма, и акты порядочно содержать» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 416–429).
Однако проект Крюйса реализован не был. На беловом экземпляре рукой А. В. Макарова написано: «Доношения вице-адмирала Крейца, которая рассмотреть тогда, когда будут править Воинский морской устав» (РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 416). Смысл пометы ясен: коллежская реформа еще не началась, единообразные принципы устройства коллегий только разрабатываются, и некоторые из них несколько противоречат тем, которые предлагал Крюйс. Кроме того, регламенты военно-морских ведомств разных стран – основа составления Адмиралтейского регламента – еще не были присланы и спешить с реформой управления делами флота Петру I не было никакого резона. Крюйс поспешил со своим проектом, и ему указали на место.
8 мая 1719 г. Адмиралтейская канцелярия извещала Сенат о получении указа относительно «сочинения» Адмиралтейской коллегии и запрашивала информацию о том, «скольким персонам и в каких званиях и действии во оной коллегии быть». Обер-секретарь Сената Анисим Щукин сообщал, что «с ведомости о державственной форме Шведского государства, в чем каждый чин состоит, в Адмиралтейство посланы копии» (РГАДА, 248, 12, 654, л. 219). Это не означало, что организация структуры Адмиралтейской коллегии была ориентирована на шведский образец. Решающее значение имела огромная работа, которую проделал сам Петр по обобщению опыта управления военно-морскими силами разных стран. В итоге российская коллегия напоминала шведскую (по своей организации подчиненных ведомств) лишь отчасти. Всего был утвержден список таких контор: «Обер-сарваерская, Контролерская, Казначейская, Цалмейстерская, Провиантская, Подрядная, Артилерная, в которых отправляются дела по положенным в регламенте должностям… До сверх регламента по имянным… Е. и. в. указом учинены конторы, а именно: Академическая, Партикулярной верфи, Мундирная, Вальдмейстерская. Да кроме тех имеется Канальная контора» (Белокуров (1905), с. 8). При организации подразделений новой коллегии был реализован принцип расширительного толкования ее компетенций, включавший (в отличие от шведских начал военно-морского управления) не только собственно военно-морское управление и строительство кораблей, но и образование, заведование судостроением для частных лиц, а также охрану лесов. Тогда же была создана и Адмиралтейская контора в Москве, опиравшаяся в своей деятельности на дела и служащих бывшего Адмиралтейского приказа.
Иной была история образования контор Камер-коллегии. Г. Фик 29 февраля 1718 г. предложил проект организации структурных подразделений коллегии по шведскому образцу, что видно из сопоставления его проекта и штата Камер-коллегии в Стокгольме (РГАДА, 248, 2, 42, л. 16–17; РГАДА, 248, 2, 58, л. 186; Peterson, р. 153–155). И хотя Клас Петерсон показал, что устройство шведской Камер-коллегии несколько отличается от того, каким его изобразил Фик, все же основные его черты воспроизведены им достаточно точно. Как бы то ни было, организовать Камер-коллегию по плану Фика не удалось. Дело в том, что шведская коллегия включала в себя территориальные конторы, которые сосредоточивали в себе всю информацию о состоянии различных частей государства и групп населения, вели учет изменений благосостояния плательщиков, ведали распределением налогов на началах равномерности и податной справедливости. Фик предлагал создать по шведскому образцу три «икономственные» конторы, «ис которых каждая третию долю губерней и провинцей государства с приходящими оттуда книгами и с щетами, також и все, в которые места отправления ведает».
Петр поначалу согласился с такой организацией Камер-коллегии и приписал, что «для величества государства» число территориальных контор можно и увеличить» (ЗА, 416). Но вскоре практика показала, что создание «икономственных» контор – бюрократическая утопия. Шведский опыт было невозможно, при всем желании царя, перенести в Россию. По техническим причинам в России было невозможно не только проводить учет изменений в благосостоянии плательщиков, но и организовать попросту учет плательщиков. Почти 10 лет у властей ушло только на перепись душ мужского пола, а первый опыт сбора подушной подати в 1724–1725 гг. показал, что нет возможности исключить из налоговых списков даже выбывших из оклада, а уж об учете платежных возможностей населения и речи не могло идти. Шведский опыт организации налоговой системы на компактной территории с однородным населением, разветвленным местным сельским и городским самоуправлением, опытными чиновниками был абсолютно неприемлем в России. В этом-то и заключалась причина своеобразия структуры Камер-коллегии, ее непохожести на шведский прототип. Лишь одна контора – «Акцизная камора» – напоминала шведскую «Шестую пошлинную и акцизную контору», во главе которой был поставлен комиссар С. Стрикер «для произведения [дел] по шведскому маниру» (РГАДА, 248, 3, 2, л. 363).
Кроме Акцизной камеры, в составе Камер-коллегии по состоянию на 1723 г. были Подрядная и Доимочная контора, Контора «у отправления морского провианта» (в Кронштадте), Провиантская канцелярия и Соляная контора (РГАДА, 286, 3, 2, л. 363). Позже, после образования должности генерал-провиантмейстера, Провиантская канцелярия вышла из-под ведения Камер-коллегии. В 1727 г. в Камер-коллегии были четыре конторы: Рентрея («Прием и расход по ассигнациям Камор-коллегии денежной казны»); Акцизная камера и «при ней внутренних пошлин таможня», созданная в 1722 г. «для лучшего порядку» в сборе внутренних таможенных пошлин (РГАДА, 248, 14, 768, л. 94); Ингерманландская воеводская канцелярия, которая ведала доходами ряда уездов Петербургской губернии; наконец, в составе учреждений Камер-коллегии упоминается и Соляная контора, ведавшая сборами от соляной торговли (Белокуров (1905), с 4). В Москве у Камер-коллегии также была большая контора-филиал.
Создание московских филиалов всех коллегий (за исключением Малороссийской коллегии, которая сама располагалась в Глухове) объяснялось огромной ролью Москвы как административного и делового центра России, а также традициями управления. Несмотря на перенос столицы в Петербург, в Москве оставалось немало важных учреждений, в которых лежали приказные архивы. Московская контора Вотчинной коллегии ведала архивом бывшего Поместного приказа, без которого работа самой коллегии была бы невозможна. Поэтому в 1723 г. в Московской Вотчинной конторе было довольно много служащих – 50, в том числе 6 дьяков «у межевых дел» (РГАДА, 286, 3, 2, л. 379). Монетная контора и Купецкая палата также остались в Москве, хотя подчинялись Берг-коллегии. Всего в московских конторах-филиалах работало не менее 20% коллежских служащих. По своему устройству конторы в Москве не были копией коллегий. В них не было совета, конторой единолично управлял «оставшийся член», т. е. полноценный член петербургского совета данной коллегии со своими помощниками асессорами.
Существование московских контор делало управленческий аппарат весьма громоздким, чему вообще способствовала сама идея Петра о переносе столицы в Петербург. Он пытался предупредить непроизвольное разрастание управленческого аппарата за счет его московских филиалов и грозно предупреждал президентов: «Окроме тово, никаких канцелярей и контор не иметь, а ежели для чего необходимо понадобитца какая контора или канцелярия, то донести Сенату и, ежели за благо оной быть рассудят, то предложить для подписания мне, а без того отнюдь не делать» (АСПбФИРИ, 270, 1, 100, л. 30). Впрочем, реформатор понимал, что без московских контор – передаточного механизма – центральный аппарат работать не сможет. Поэтому на практике и возникли московские филиалы, над которыми возвышалась Московская контора Сената. Ничего подобного в шведском административном опыте, естественно, быть не могло.