Важнейшим нормативным актом реформы, определившим, в сущности, на весь XVIII в. устройство и работу государственного аппарата, стал Генеральный регламент (полное название: «Его Царскаго величества Генеральный Регламент или Устав, по которому государственные Коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярией и кантор служители не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют»). Работа над текстом Генерального регламента (ГР) была принципиально важна для реформы – не случайно, что эта работа продолжалась больше года, а число редакций достигало двенадцати.
Первая редакция датирована декабрем 1718 г. и является переводом на русский, сделанным с не дошедшего до наших времен немецкого подлинника рукописи Генриха Фика. Публикуя известные редакции ГР, Н. А. Воскресенский писал в предисловии: «Первоначальный проект Генерального регламента был составлен Генрихом Фиком, использовавшим шведский источник – Cantselie Ordingh от 22 сентября 1661 года – и заимствовавшим из него нормы для установления бюрократических канцелярских порядков в русских учреждениях» (ЗА, 400). К. Петерсон не согласился с точкой зрения Воскресенского, обратив внимание на то, что указанный им источник не является документом обобщающего характера и слишком тесно связан с реалиями шведской административной и судебной практики середины XVII в. Текстуальный анализ, проведенный им, убедительно свидетельствует, что между ГР и шведским регламентом нет точек соприкосновения, а поэтому утверждение Воскресенского остается недоказанным (Peterson, р. 118–119).
Убедительными представляются наблюдения шведского ученого о том, что при составлении проекта ГР Фик не мог вообще пользоваться только каким-нибудь одним шведским документом. Единого сводного нормативного акта, в котором бы обобщалась шведская административная практика, ко времени петровской государственной реформы в Швеции еще не было. На этом основании К. Петерсон делает интересный вывод о том, что Фик, выполняя задание Петра по созданию на основе шведских образцов ГР, провел значительную кодификационную работу, обобщив и систематизировав то, что ему было известно о шведских коллегиях. Так получилось, что не в Швеции, а в России был создан кодекс, дававший «описание шведских административных порядков, какими они были во время Северной войны. Подобный кодекс в Швеции возник полстолетия спустя» (Peterson, р. 119–120).
Петр I – опытный государственный практик – предвидел ситуацию, при которой получить информацию только из письменных материалов будет невозможно. В 1715 г., задумав реформу, он писал в Стокгольм находившемуся там в плену князю Трубецкому, чтобы тот позаботился о присылке в Россию не только книг и документов о Шведском государстве, но и того, что «у определения не по книгам, а уже по обычьям» (ЗА, 34). Колоссальный опыт и знания Г. Фика позволили ему восполнить и систематизировать привезенный материал.
Идея же создания ГР всецело принадлежит Петру. Общее стремление царя добиться максимальной эффективности работы государственного аппарата посредством регламентации работы всех учреждений и каждого чиновника благоприятствовало созданию такого грандиозного документа, каким стал ГР. Появление ГР обусловлено также и потребностями самой реформы. Разработка регламентов каждой из коллегий требовала значительного времени и усилий, поэтому введение ГР уже в самом начале реформы, весной 1719 г., позволяло быстрее наладить работу аппарата на новых основаниях. Несмотря на то что ГР впоследствии не раз перерабатывался, уточнялся, основные положения документа оставались неизменными, а включенная в него присяга служащих была признана указом Сената общей и обязательной для чиновников всех государственных учреждений (ЗА, 72).
Дюжина редакций ГР показывает главное направление мысли Петра-реформатора. Первые редакции свидетельствуют, что проект Фика стал предметом тщательного рассмотрения, причем на первой редакции сохранилась резолюция Петра: «Просмотреть каждому президенту и, ежели и что переправить надлежит, о том написаф свое мнение, предложить в доклад» (ЗА, 400). Особенностью второй редакции являются пометы, которые требовали от чиновников выписок из Уложения 1649 г. Сам Петр детально ознакомился с проектом ГР лишь в его пятой редакции, которую он прослушал на заседании Сената 8 января 1719 г. Тогда же он продиктовал сенатским обер-секретарям А. Я. Щукину и И. Д. Позднякову несколько помет, требовавших уточнений и изменений в тексте. 30 апреля царь одобрил 6‑ю, исправленную, редакцию ГР как временный закон, и в тот же день копии ГР были разосланы по всем коллегиям (РГАДА, 248, 30, 1882, л. 103). Следующие шесть редакций (последняя, 12‑я, датирована 15 февраля 1720 г.) несут на себе следы значительной переработки текста, причем, судя по пометам и вставкам, проект РГ долго находился в Кабинете Петра I.
Можно выделить несколько видов примечаний и исправлений текста, сделанных Петром почти на всех шести последних редакциях. Среди них есть следующие: 1. Уточнения, пометы, требовавшие дальнейшей работы с текстом; 2. Дополнения и переработка текста проекта; 3. Написание заново отдельных пунктов, «толкований» и даже целых глав. Важной для истории создания ГР является дата 20 января 1720 г., когда Петр не только заслушал 11‑ю редакцию, но и распорядился внести в нее «Приполнение», специально написанное Г. Фиком. Петр совершенствовал текст ГР до конца – даже 15 февраля 1720 г. в текст уже готового для печатного станка ГР царь внес еще несколько последних поправок. Подписав 28 февраля 1720 г. окончательный печатный текст, т. е. собственно закон, и распорядившись разослать его во все учреждения, царь и на этом не успокоился: в январе 1724 г. он вновь пересмотрел некоторые положения ГР и заново переписал его 50‑ю главу (РГАДА, 248, 31, 1931, л. 128).
Что же было изменено Петром I в ходе такого тщательного редактирования и чем его не устроила обобщенная в труде Фика шведская административная практика? Из 57 глав проекта Фика примерно треть (22 главы) была внесена в следующие редакции без изменений (главы 8, 16–19, 22, 23, 32, 41–47, 50–53, 56, 57). К этим главам следует отнести еще четыре (главы 10, 12, 28, 48), включенные в ГР с незначительными поправками. В совокупности это составляет 41% от общего количества глав проекта Фика. 18 глав (1, 5–7, 9, 11, 13, 15, 20, 21, 30, 33–38, 49) сохранили свое первоначальное содержание, но были дополнены несколькими новыми пунктами. Шесть глав (2, 14, 24, 31, 40, 54) подверглись существенной переработке – их содержание дополнялось, сокращалось, уточнялось. Столько же глав (3, 4, 25–27, 29) было исключено Петром при редактировании и в окончательный вариант ГР не вошло.
Наше внимание привлекает та группа из 18 глав, которую Петр особенно тщательно переработал, точнее – дополнил несколькими собственноручными пунктами. В большинстве своем дополнения касаются различных мер наказания чиновников за нарушение положений тех глав, которые этими пунктами и дополняются. Приведу характерный пример. Глава 29 «О секретарском управлении» ГР дословно повторяет девять пунктов главы 33 «О секретарской должности» проекта Г. Фика, но включает еще два новых, сочиненных Петром, пункта: «10. А буде секретарь в должности чина ево что-нибудь презрит и погрешит, отчего убыток учиница, и ежели сие лености ради или несмотрения, то ево штрафовать…»; 11. «А буде секретарь чина своего и присягу свою позабудет…» и т. д. По этому же принципу строится дополнение и в большинстве из восемнадцати упомянутых глав. Особенно много уделил внимания царь дополнениям о наказаниях нарушителей «присяжной должности и чина» во время работы над 11‑й и 12‑й редакциями ГР в начале 1720 г. Не случайно, что к этому времени Фик приготовил свое «Приполнение», написанное по заданию Петра. Оно нацелено на усиление репрессивной стороны законодательства в отношении нерадивых и вороватых чиновников.
Исключив шесть глав проекта Фика, Петр I от себя включил пять новых (4, 19, 51–53). Три последние главы говорят сами за себя: глава 51 – «О служителях и фискалах коллежских, дабы ведали, в каких коллегиях какие дела о штрафах подлежат»; глава 52 – «О штрафованных, которым платить будет нечем»; глава 53 – «О шельмованных и на публичном месте наказанных». Новой явилась и глава 19, в которой довольно подробно описывалась процедура подачи в коллегии челобитных «с свидетельством», чего требовала борьба с злоупотреблениями. Близка по смыслу к 19‑й главе и глава 4. Как дополнения старых глав новые главы ужесточали наказания при нарушении чиновниками служебных обязанностей. Наконец, в качестве последней главы появился текст, названный «О исполнении указов».
Петр I читал проект ГР глазами опытного человека, хорошо знавшего, что такое «московская волокита» и «московский тотчас». Поэтому у него не было никаких иллюзий насчет работы государственного аппарата на началах регулярности. Резкое усиление репрессивной стороны законодательства за нарушение должностных обязанностей – вот главный смысл редактуры ГР, сделанной Петром. Это и был основной для него путь приспособления иностранного законодательства к условиям России.
Разумеется, подгонка иностранных образцов к русской действительности состояла не только во введении порки и жестоких штрафов для чиновников. Петр исключил из проекта те главы, где шла речь о рангах и чинах, а также о форме суда – законодательство обо всем этом как раз разрабатывалось в то время. Многие переделки преследовали цель приспособления структуры и принципов работы центральной системы управления иностранного происхождения к структуре и принципам работы системы самодержавия. Этим можно объяснить отказ Петра ввести, согласно проекту Фика, Канцелярию-коллегию.
В итоге утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. окончательный текст ГР имел следующий план: преамбула обосновывала введение коллегий, в главе 1 была сформулирована присяга служащих, главы 2–27 регламентировали общий порядок работы коллегии, а главы 28–40 и 44–49 посвящались работе канцелярии коллегии и регламентации обязанностей служащих. В главах 41–43 шла речь о работе подчиненных коллегиям контор. Последние главы 55–56 можно назвать, пользуясь терминологией XVIII в., «увещевательными и предупредительными», так как в них определялась мера ответственности и градация наказаний служащих за должностные преступления.
Если Генеральный регламент определял общий порядок работы коллегиальных учреждений, то применительно к каждой отрасли управления такой порядок устанавливался регламентами коллегий. Методику составления регламентов коллегий определил указ Петра I от 28 апреля 1718 г.: «Всем Коллегиям надлежит ныне на основании шведского Устава сочинять во всех делах порятках по пунктам, а которые пункты в шведском Регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оныя ставят по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть» (ЗА, 49). 11 июня 1718 г., подтвердив указ от 28 апреля, Петр уточнил: «А в Сенате оныя спорныя дела решать и ставить свое мненье и готовить тогда в доклад, где буду присудствовать и ставить на мере» (ЗА, 51).
Проекты нескольких регламентов были написаны Г. Фиком. Его авторство бесспорно в отношении проектов регламентов Камер-коллегии (подан 2 декабря 1718 г., утвержден 11 декабря 1719 г.), Коммерц-коллегии (утвержден 3 марта 1719 г.), Главного магистрата (подан 20 апреля 1720 г., утвержден 16 января 1721 г.). Фик был, вероятно, и автором регламентов Штатс-контор-коллегии (утвержден 12 февраля 1719 г.) и Берг-коллегии (утвержден 13 февраля 1720 г.). В начале 1721 г. был составлен проект регламента Ревизион-коллегии, но он не сохранился.
Первым президентом, получившим регламент для своей коллегии, был И. А. Мусин-Пушкин, руководивший Штатс-контор-коллегией. 10 декабря 1718 г. ему был послан указ Петра, «чтоб з будущаго 1719 году прием и отдачу денег везде зачать по шведскому маниру и репорты», а еще через два месяца, 12 февраля 1719 г., коллегия уже имела регламент. Он считался временным, так как не был утвержден Петром (ЗА, 66). Регламент Камер-коллегии сохранился в четырех редакциях 1718–1719 гг., что позволяет проследить работу Петра над его текстом. П. Н. Милюков, сопоставив Регламент Камер-коллегии с королевским указом от 1694 г. о работе шведской Камер-коллегии, пришел к выводу, что «самое содержание русского регламента показывает… что в данном случае заимствование было не особенно близким» (Милюков (1905), с. 443). Отталкиваясь от этого весьма осторожного вывода, М. М. Богословский писал уже более определенно: «Регламент Камер-коллегии был составлен довольно самостоятельно от шведских источников» (Богословский (1902), с. 33). Наконец, С. М. Троицкий, дав ссылку на книгу Богословского, заключил: «Отечественный опыт играл решающую роль и при разработке регламентов Камер- и Коммерц-коллегии» (Троицкий, с. 72). К сожалению, так утверждалась патриотическая точка зрения на проблему заимствования иностранных образцов для Петровских реформ. К. Петерсон убедительно доказал, что Милюков сравнивал Регламент русской Камер-коллегии совсем не с тем документом, который нужно было привлечь. К королевскому указу от 1694 г. никакого отношения русский Регламент не имеет, и поэтому в Регламенте «заимствование было не особенно близким», или, проще говоря, его не было вообще. Иначе обстоит дело, если посмотреть Регламент шведской Камер-коллегии 1653 г. или неопубликованную Инструкцию о ее управлении 1712 г. Именно с этими регламентационными документами проект Фика имеет множество текстуальных совпадений (Peterson, р. 160–161, 166, 171–172).
Вместе с тем исследование К. Петерсона показало, что проект Регламента Камер-коллегии Фика не является просто копией одного или нескольких источников (ошибка Милюкова и состояла в поисках именно одного источника), а сложной компиляцией, выполненной на высоком уровне. Ряд важнейших положений шведской Инструкции представляется в проекте в переработанном и сокращенном виде. Проект Фика редактировал сам Петр и его неизвестные помощники. Смысл редакционной правки состоял, во-первых, в приспособлении Инструкции к условиям деятельности русской Камер-коллегии и, во-вторых, в уточнении и усилении наказаний за должностные преступления. Из проекта Фика были изъяты положения, которые отражали традиционно высокое значение Камер-коллегии в системе королевской власти и, следовательно, шли вразрез с русскими условиями и традициями. Согласно проекту Фика, Камер-коллегия имела связь непосредственно с самодержцем и могла подавать ему особые мнения. Петр выбросил из проекта этот параграф и написал новый, согласно которому коллегия подчинялась Сенату. Царь исключил из проекта и главу о ведении земель, попавших в редукцию. Под этой главой Петр приписал: «Отставить для того, что у нас таких обычаеф и маетностей нет» (ЗА, 415). Иначе говоря, осуществлять редукцию, т. е. ликвидировать крепостное право в России, Петр не намеревался. Однако в целом Регламент Камер-коллегии определил все основы коллегии (функции, структуру, обязанности чиновников) по шведскому образцу.
По сходной схеме создавались регламенты других коллегий. В основу Регламента Коммерц-коллегии, проект которой составил Фик, была положена неопубликованная, но действовавшая в Швеции Инструкция Коммерц-коллегии 1712 г., которую Фик скопировал в Стокгольме. Она была существенно переделана во время редактирования Петром в 1721 и 1724 гг. Изменения касались не устройства или принципов функционирования коллегии – все это осталось таким, как предписывали шведские бюрократические порядки, а круга деятельности коллегии, о чем уже шла речь выше, а также соотношения власти Коммерц-коллегии с властью других коллегий торгово-промышленного блока.
Сходная судьба ожидала и написанный Фиком проект Регламента Главного магистрата 1720 г. Уже на ранней стадии обсуждения Петр I и его сенаторы исключили из проекта все главы и разделы, в которых шла речь об особенностях самоуправления в городах, статусе собственности, доходах и привилегиях городов, схожих с теми, которые были в западноевропейских городах (главы 6, 14, 15, 19). Были внесены принципиальные изменения и в текст Регламента, которым определялась компетенция Главного магистрата как центрального учреждения. Текст проекта был переработан таким образом, что из органа городского самоуправления Главный магистрат был превращен в коллегию, возглавлявшую бюрократическую систему управления городами всей страны (Водарский, с. 196–197).
В 1720 г. началось составление Регламента Адмиралтейской коллегии. Подготовительная работа в этом направлении началась еще в 1715 г., когда Петр распорядился прислать ему сведения по устройству датских коллегий и одновременно направил во Францию К. Н. Зотова, которому поручил «сыскать книги» о том, «что ко флоту надлежит на море и в портах», перевести их и дополнить это собственными наблюдениями и мыслями. Зотову поручалось собрать материал как о флоте, так и об Адмиралтействе, т. е. о системе управления делами флота (ЗА, 22). 7 октября 1715 г. Зотов сообщал Петру из Франции, что «в Париже есть Адмиралтейский приказ, и я потщусь правление его описать сполна, потом поеду в Брест и Рошфор и, присмотрясь довольно к порядкам на берегу, не пропущу случая, чтоб взять вояж на воинских кораблях, чтоб видеть порядок в командах офицерских» (РГАДА, 9–2, 3, 33, л. 384). Из указа царя послу в Голландии князю Б. И. Куракину от 19 октября 1715 г. видно, что Петр собирал информацию об устройстве военно-морского управления Голландии. В том же указе он предписывал Куракину: «Требуем англинского (регламента. – Е.А.), что потрудитесь прислать немедленно» (ЗА, 24). Запрашивая из‑за границы материалы, Петр пытался решить сразу две задачи: изменить военно-морское законодательство и реформировать систему управления флотом и всеми его службами. В этой части решение задачи идеально совпадало с целями государственной реформы.
С 1718 г. началась работа по составлению «Устава Морского». В апреле 1718 г. Петр распорядился: «Зделать две книги: …первую – когда флот приготовить и что на оной людей, артиллерии, амуниции и протчего принадлежит по рангам… Вторую – как содержать флот в гаване и верфи». Далее он указал принцип работы над новым сводом: «Сие выписать из аглинских, французских, дацких, шведских и голанских уставоф и привесть попунктно о каждой материи, то к нему (английскому уставу. – Е.А.) из всех вышеписанных уставов подводить пункты, которыя о той материи гласат, потом другой аглинский пункт и к нему из прочих и тако все следовать. А где протиф аглинских в прочих нет, тут порожжния места оставливать, а где в протчих есть, а в аглинских нет, то в аглинском порожжее оставливать» (ЗА, 45). Морской устав был написан в полном соответствии с указанной царем методикой, о чем есть несомненные свидетельства (РГАДА, 9–1, 2, 45; Peterson, р. 345–354).
13 апреля 1720 г. первая часть Устава «о всем, что касается доброму управлению в бытность флота на море» была опубликована, вторая же часть, касавшаяся того, «как содержать флот в гаване и верфи», еще не была закончена, как и Регламент Адмиралтейской коллегии. И здесь методика работы была прежняя. 13 декабря 1720 г. Петр дал указание: «Подвесть из всех регламентоф пункты х каждому чину должные как следует…» (ЗА, 79; РГАДА, 9–1, 2, 38, л. 873). Сопоставление Регламента Адмиралтейской коллегии с его прототипами позволяет прийти к выводу, что значительное число артикулов и глав Регламента являются в разной степени стилистически отредактированным переводом соответствующих разделов какого-нибудь иностранного кодекса. Только в некоторых случаях внесены дополнения и исправления, причем крайне незначительные. Например, в 81‑м артикуле 1‑й главы без изменений был воспроизведен соответствующий параграф военно-морского Ордонанса Людовика XIV 1689 г. с той лишь разницей, что вместо прилагательного «французский» всюду было проставлено: «российский». В 82‑м артикуле о штрафе за оставление матроса в иностранном порту сумма штрафа в 500 ливров была заменена русским эквивалентом – 150 рублями (РГАДА, 9–1, 2, 42, л. 565–566). На полях многих артикулов и даже глав отмечены их источники («ар<тикул> дац<кий>» или «ар<тикул> фр<анцузский>»), причем со ссылкой на подготовленный усилиями Зотова и других переводчиков рукописный сборник переводов иностранных военно-морских регламентов. При создании российского военно-морского законодательства наиболее полно был учтен французский опыт, в меньшей степени – датский, английский и шведский. Трудно определить, какой фактор сыграл здесь решающую роль. Несомненно, необходимо учитывать неполноту исходных материалов, о чем свидетельствуют краткие и довольно маловразумительные описания голландского и шведского военно-морских ведомств, а также задержка в присылке из Голландии И. Тамесом перевода книги об английском Адмиралтействе (ЗА, 92). Думаю, что французский образец использовался чаще благодаря К. Зотову, который прекрасно выполнил поручение Петра и проникся глубокой симпатией к французской организации военно-морского дела, как известно, неплохой, но и не лучшей в мире. Зотов еще в 1714 г. тщательно перевел обширный военно-морской Ордонанс Людовика XIV, который и фигурировал чаще других в проектах российского Устава (ЗА, 19, 20).
На содержание Регламента Адмиралтейской коллегии повлиял и личный опыт Петра Михайлова – флотоводца и организатора военно-морского дела. Работа Петра была так значительна, что в «Гистории Свейской войны» она отмечена как одно из видных деяний царя: «В 720 году начат, а совершен 722 году… Морской регламент и Адмиралтейской, еже учинено… все чрез прилежный труд Ц. в., в котором не повелением токмо, но самим трудом его учинен, где не токмо утрами, но вечерами по дважды в день делано в разные времена» (ЗА, 148).
Естественно, что Регламент Адмиралтейской коллегии был посвящен весьма специфической сфере государственного хозяйства – управлению и обеспечению различных отраслей военно-морского флота. Из 52 глав Регламента 46 посвящены подготовке флота и его личного состава, определению обязанностей различных специалистов военно-морского ведомства. Проблемам управления собственно учреждения – коллегии – отводится, в сущности, лишь одна глава – «О должности Адмиралтейской коллегии». Глава состоит из 112 артикулов, и лишь несколько из них можно считать оригинальными, все остальные использовали и обобщали опыт иностранных военно-морских ведомств (см.: Зейдель, с. 510–529).
Возможно, не стоило бы так подробно останавливаться на истории создания и особенностях Регламента Адмиралтейской коллегии, если бы не одно важное обстоятельство: Петр придавал огромное значение этому документу и считал его исходным образцом при разработке регламентов других коллегий. 11 мая 1722 г. Сенат, по указу Петра, распорядился: «Во всех коллегиях сделать регламенты против Адмиралтейской коллегии, только потребно имена переменить, а анштальт чтоб был весьма сходен во всех порядках, только оставлять в тех коллегиях те дела, где таковых нет» (ЗА, 135). По другому указу все коллегии были обязаны на основе адмиралтейского Регламента составить проекты своих регламентов и представить их в Сенат (ПСЗ, 6, 4008).
Такая работа была проведена. 16 ноября 1722 г. в свой Регламент внесла поправки, с учетом положений Регламента Адмиралтейской коллегии, Штатс-контор-коллегия, к концу февраля 1723 г. такую же работу закончила Вотчинная коллегия (Ардашев (1890), с. 15). В журнале Сената 1 и 5 ноября 1723 г. сохранилась запись о том, что император слушал проект Регламента Коммерц-коллегии и «приправлял собственною Е. в. рукою и дополнял из Морского регламента» (РГАДА, 248, 31, 1885, л. 297–299). Вносились Петром дополнения и в Регламент Мануфактур-коллегии (АСПбФИРИ, 270, 1, 104, л. 335а).
Какие же положения адмиралтейского Регламента использовались чаще всего при редактуре регламентов других коллегий? Основная масса заимствований делалась из главы 1 «О должности Адмиралтейской коллегии», преимущественно из ее первой половины («1. О дирекции над всеми делами, 2. О персонах в коллегии, 3. При собрании большей части членов… 4. О особливой должности президента, 5. О вице-президенте», а также артикулы 8, 9 и другие). Одни из этих артикулов были отредактированы в соответствии с функциями конкретной коллегии, чей регламент ими дополнялся, другие же вошли в регламенты коллегий без изменений, или эти изменения оказались незначительны. Первый вариант хорошо прослеживается на примере артикула 4‑го главы 1 Адмиралтейской коллегии «О особливой должности президента», перенесенного в Регламенты Мануфактур- и Коммерц-коллегий, а также Главного магистрата. В артикуле Регламента Адмиралтейской коллегии мы читаем: «Президент должен [быть] в верфях и в прочих местах, где работы адмиралтейские обретаются по вся недели, ежели время допустит, а по нужде – в две; а школы и гошпитали в две ж недели надсматривать все ли идет по регламенту и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, исправить. Флот при Кронштате на всякий месяц или по нужде в шесть недель надсматривать. А в Ревели и в Рогервике одинаго в год быть».
Как этот весьма специфический текст приспосабливался к нуждам других коллегий? Авторы проекта Регламента Вотчинной коллегии пошли по формальному пути, передав основной смысл артикула, но лишив новый текст конкретного, относящегося к деятельности военно-морского ведомства, содержания, а также сделали ссылки на нормы Генерального регламента: «Президент должен по вся указные по Генеральному регламенту дни быть в коллегии и надсматривать, все ли идет в правлении дел той коллегии по Генеральному регламенту и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, поправить. И в протчем во всем поступать, как в Генеральном регламенте о чине его напечатано» (Ардашев (1890), с. 27).
Иначе поступили создатели третьей редакции Регламента Коммерц-коллегии от 31 января 1724 г., переделавшие артикул Регламента Адмиралтейской коллегии таким образом: «Президент должен в Санкт-Петербурге или в Москве, где будет Коммерц-коллегия обретаться, по вся месяцы, ежели время допустит, надсматривать, все ли идет по регламенту в подчиненных конторах и таможнях и нет ли какой неисправности, которую, ежели найдет, должен, как возможно скоро, поправить, а в прочих портах и в пограничных таможнях смотреть коллегии по рапортам в четверть года в сборах и в прочих к Коммерц-коллегии касающихся делах, и ежели явится какое неисправление, то надлежит подтвердить из Коммерц-коллегии указами, а за прочия важныя неисправления штрафовать по регламенту» (ПСЗ, 7, 4453). Более творчески с адмиралтейским артикулом обращались авторы Регламента Мануфактур-коллегии (декабрь 1723 г.), оставив от него лишь четыре слова: «Президент должен…» и «…время допустит» (ПСЗ, 7, 4378). В целом изучение регламентов, созданных на базе Регламента Адмиралтейской коллегии, показывает, что надежды Петра I на универсальность его норм не оправдались. Компетенции, структура коллегий, сфера обязанностей многих должностных лиц Адмиралтейской коллегии, подробно расписанные Петром на основе французского и иных кодексов, оставались все же столь специфичны, что не могли стать образцом для других, особенно невоенных коллегий. Поэтому сочинить полноценный регламент, держа перед собой только Регламент Адмиралтейской коллегии, оказалось невозможно. Об этом свидетельствует работа над проектом Регламента Вотчинной коллегии. По мнению Н. Ардашева, этот проект в меньшей степени коснулся регламентирования главных функций коллегии – судебных и в большей степени – второстепенных обязанностей коллегий, относящихся к подрядам, хозяйственной, материальной части, к расходованию финансов, выдаче жалованья и т. д. (Ардашев (1890), с. 22; ПСЗ, 7, 4165).
Как бы то ни было, можно понять и оценить общую идею законодателя взять за основу регламентов других коллегий Регламент Адмиралтейской коллегии. Петр стремился добиться определенной типизации в регулировании работы создаваемого бюрократического государства вне зависимости от конкретной сферы деятельности конкретной части этого аппарата – коллегии. В остальном же законодатель, как следовало из указа от 11 мая 1722 г., исходил из того, что, кроме норм адмиралтейского Регламента, составители регламентов других коллегий сумеют отразить в своем проекте специфику своего конкретного учреждения. Наиболее удачным в этом смысле оказался проект Регламента Вотчинной коллегии (третья редакция), в котором отчетливо видим несколько пластов – статей: статьи-артикулы Адмиралтейской коллегии, переработанные в разной степени подробности; статьи-главы Генерального регламента; статьи-части выданных ранее привилегий на заведение мануфактур; статьи-фрагменты именных указов, касающихся развития промышленности, и, наконец, статьи, заново составленные авторами проекта Регламента. Д. С. Бабурин показал, что оригинальные статьи составляют 66% от общего числа статей Регламента, причем именно в них сформулированы основные принципы протекционизма, которые должна была осуществлять Мануфактур-коллегия (Бабурин, с. 75–80).
Но не все коллегии получили свои регламенты. До 1732 г. регламента не было у Ревизион-коллегии, Юстиц-коллегии. По-видимому, не было регламента и у Военной коллегии, хотя работа над ним велась, о чем свидетельствует записка Петра во время Персидского похода 15 августа 1722 г., начинавшаяся словами: «В должность Военной коллегии написать пункт, дабы…» – и далее шла речь о снабжении войск (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 345). В 1724 г. разрабатывалась инструкция Юстиц-коллегии, временно до ее утверждения всем судам было предписано руководствоваться указами о судопроизводстве (ЗА, 200).
Создание регламентов коллегий шло параллельно с общей систематизацией законодательства. В 1720 г. Петр I распорядился все указы за его подписью «разобрать надвое: которые временные – в особливую книгу, а которые в постановления какого дела – те припечатать, а именно – что надлежит до коллегий – то в регламент коллегий, а что к уставу или артикулам и протчим делам – в регламент, а не на время, то оных припечатывать по вся годы ко оным книгам». Смысл петровского намерения провести систематизацию поясняется в указе Сената от 6 ноября 1723 г.: указы, повторяющие друг друга, необходимо редактировать и «что доведетца переменить, убавить или прибавить, мнение свое приписать и предложить царю на апробацию» (ЗА, 91, 177). Одновременно Петр предполагал совершенствовать коллегиальное законодательство на основе практики. В указе от 17 апреля 1724 г. говорилось: «Буде же в тех регламентах что покажется темно или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такого дела не вершить», а приносить предложения и замечания в Сенат и там «о оном мыслить и толковать», а затем предлагать государю. После же высочайшего утверждения дополнения и исправления публиковались как приложения к действующему регламенту (ЗА, 132). Следует отметить, что вся огромная законодательная работа Петра I в этом направлении пришлась на последние годы его жизни и осуществить многие свои намерения он не успел.