Итак, по шведским образцам (с той или иной степенью отклонения от них) были образованы девять коллегий: Адмиралтейская, Военная, КИД, Юстиц-, Камер-, Штатс-контор-, Ревизион-, Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегия. Но на этом «коллегиальное строительство» не закончилось. Уже начало реформы государственного аппарата показало, что шведская система, взятая за образец, при всех своих преимуществах не может учесть и охватить всей совокупности дел, находившихся – в силу исторического развития России – в ведении государства. В итоге с начала реформ стало ясно, что ограничиться теми коллегиями, которые были взяты из Швеции, будет невозможно. Это и привело к созданию коллегий, не имеющих аналогов в шведской системе.
Северная война болезненно отразилась на благосостоянии народа, как крестьянства, так и горожан. Обеднение городов вследствие роста налогов и повинностей выражалось в постоянных недоимках по сборам, а также в огромной убыли тяглецов – членов посадских общин, за счет бегства из городов и перехода горожан-тяглецов в так называемые «беломестцы» (Заозерская, с. 26–27). Состояние городов беспокоило Петра I. В 1720 г. он предпринял ряд действий, которыми пытался «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». Достигалось это начатой в 1719 г. подушной переписью в городах, свозом на прежние места жительства беглецов, а также организацией Главного магистрата. В указе от 13 сентября 1720 г. задание «собирания рассыпанной храмины» поручалось как раз Главному магистрату во главе с бригадиром князем Ю. Ю. Трубецким, который и должен был реорганизовать всю систему городского управления. Поначалу предполагалось организовать магистраты в городах и подчинить их Коммерц-коллегии, для чего в ее регламент 1719 г. и был внесен соответствующий пункт (Муравьев, с. 64), но потом возникла идея создать Главный магистрат как центральный орган управления всеми городами. Она нашла выражение в указе, который Сенат разослал сразу же после указа от 13 сентября 1720 г., потребовав, «чтоб корпус купечества, где был доныне судим, нигде ево, кроме бригадира и над магистраты обер-президента князя Юрья Трубецкова, никто не ведал» (РГАДА, 291, 1, 16, л. 10).
Главный магистрат был создан на базе Петербургской ратуши (магистрата), по образцу которой предполагалось создать в других городах России магистраты, подчиненные Главному магистрату. Временно, до образования новой системы управления, горожане находились в подчинении старых ратуш, функции которых с начала XVIII в. сводились преимущественно к сбору налогов в городах. Однако так резво начатое дело вдруг замедлилось. Знал ли о причинах замедления Петр, нам неизвестно, но в указе от 19 февраля 1722 г. царь пригрозил Трубецкому и его коллегам каторжной работой, если они не организуют в Петербурге «магистрат правильной и цехов» (АСПбФИРИ, 270, 1, 100, л. 225). 23 февраля состав Главного магистрата был усилен опытными русскими и иностранными купцами (РГАДА, 248, 16, 907, л. 149). В 1723 г. президентом Главного магистрата становится купец И. Исаев, а вице-президентом – Д. Соловьев. В Москве была образована Контора Главного магистрата – филиал центрального ведомства.
Детализация компетенций Главного магистрата была осуществлена в его Регламенте, подписанном 16 января 1721 г. (ПСЗ, 6, 3708). Этот документ свидетельствовал, что Главный магистрат – центральное государственное учреждение коллегиального типа – подчиняется, как и подобные ему коллегии, Сенату. Впрочем, ни название нового учреждения, ни активное привлечение в его штат купцов не должно вводить нас в заблуждение – в науке является доказанным тот факт, что ни по существу, ни даже по ряду формальных признаков Главный магистрат не имел ничего общего с магистратами западноевропейских городов и являлся типично бюрократической организацией, как организация в городах гильдий и цехов (Дитятин (1875), с. 199–326; Водарский (1962), с. 193–203; Пажитнов, с. 48).
Задачи, которые ставились перед Главным магистратом верховной властью, можно свести в две группы: первоочередные и долговременные (постоянные). К первой относится организация «порядочных магистратов» во всех городах и снабжение их «добрыми уставами», а ко второй – обеспечение правосудия, «доброй полиции», поощрение купечества и промыслов. Особенно важна была вторая задача. Глава 14 Регламента «О власти магистрацкой» объявляет Главный магистрат «главой и начальством… всему гражданству». Отныне главный магистрат стал судебным органом в отношении магистратов всех городов страны. Он руководил в городах полицией, ведал сбором и передачей в финансовые органы собранных денег. Наконец, Главному магистрату предписывалось «учреждать всю экономию (или домостроительство) города, яко купечество, всякое ремесло, художество и прочее, и чинить о всяких нуждах, и что к гражданской пользе принадлежит, потребные предложения». Смысл вышесказанного в том, что Главный магистрат получил всю полноту власти над жителями городов в правовой, экономической и социальной сферах. Окончательно это было утверждено указом от 27 сентября 1723 г., которым предписывалось, чтобы из «купечества… никого никто командиры и управители ни в чем не ведали, и касающиеся до купечества всякие дела из всех команд взять в ратушское ведомство и впредь ни в каких делах никого из купечества, кроме ратушского ведомства… челобитен и доношений не принимали и ни у кого из купечества ни под какой суд в канцелярии, и в приказы, и в прочия все команды не показывали и не волочили, и не допрашивали, и не держали, и суда не давали» (ПСЗ, 7, 4312).
Положение «добрую полицию учреждать» не означало включение в обязанности Главного магистрата создание органов полиции. Этим власти занялись еще до образования Главного магистрата, учредив Полицмейстерскую канцелярию. В контексте того времени учреждение «доброй полиции» означало организацию многосторонней «регулярной» жизни города, начиная с его планировки и кончая наблюдением за нравственностью горожан. Именно создание режима контроля и постоянного, назойливого наблюдения за горожанами является сутью работы Главного магистрата. Глава 10 «О полицейских делах» Регламента выходит за рамки конкретных задач Главного магистрата по управлению городским хозяйством и демонстрирует огромное значение государства как единственного регулятора общественной жизни, универсального и совершенного инструмента улучшения бытия подданных (см.: Анисимов (1989), с. 324–329).
В совокупности все положения Регламента Главного магистрата говорят, что целью создания этого учреждения и подчиненных ему городских магистратов было не намерение дать русским городам европейскую систему самоуправления, а желание усилить полицейский контроль над жителями городов и обеспечить исправное несение повинностей и выплату податей посадским населением. Это было возможно путем создания централизованного, жесткого механизма управления, в основу которого был положен принцип подчинения всех городов Главному магистрату, который работал как бюрократический орган – коллегия.
Такая однозначная трактовка принципов управления городами возникла не сразу. 20 апреля 1720 г. Г. Фик по заданию Петра представил проект Регламента Главного магистрата. Он исходил из мысли, что в русских городах нужно создать систему самоуправления западноевропейского типа, которое бы и осуществляло власть над горожанами. Главный магистрат только координировал бы деятельность автономных городских магистратов, судебные же функции в городах принадлежали бы Юстиц-коллегии. Предложение Фика, весьма перспективное в смысле развития русских городов, было перечеркнуто Петром. Он считал, что такая система в России не годится, что должен быть единый сильный административный и судебный орган – Главный магистрат, который защитит горожан от «обид, нападков и отягощений». В третьей редакции Регламента в сферу судебной власти Главного магистрата были включены и особо тяжкие преступления, которые ранее были в компетенции Юстиц-коллегии. Так под пером Петра Главный магистрат стал типичным коллегиальным органом государственного, а не сословного управления, что предлагал сделать Фик. Подобное отношение к посаду шло в русле тех традиций, согласно которым гости, купечество, рассматривались как часть служилого класса, обязанного исполнять свои службы государю и управляемого через государственные органы. Разумеется, при этом не следует забывать, что все же, несмотря на довольно жесткую бюрократическую систему управления городами, магистраты, а через них и купечество, обладали (пусть и в ограниченном виде) элементами самоуправления. Без этих элементов ни торговая жизнь городов, ни исполнение посадом государственных повинностей было бы невозможно (Водарский (1962), с. 200; Клокман, с. 334).
Как уже отмечалось выше, весной 1722 г. была разукрупнена Берг- и Мануфактур-коллегия посредством образования отдельно Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии. При создании последней незаметно использование каких-либо иностранных образцов. Правда, мысль о создании отдельной коллегии по делам мануфактур встречается в проектах фон Любераса, писавшего «как о коммерции, так и о мануфактурах коллегии», но все это осталось на бумаге. Мануфактур-коллегия была, скорее всего, создана по общему шаблону начавших работать коллегий, обязанности же ее вытекали из осознания Петром новых задач управления экономикой.
Проект Регламента Мануфактур-коллегии, датированный 3 декабря 1722 г., довольно четко определял пределы власти нового учреждения: «Имеет верхнюю дирекцию над всеми мануфактурами и фабриками и протчими делами, которые касаются ко оному правлению, какого б звания ни были во всей Российской империи» (РО РНБ, 1003, 1, 8, л. 349–350; ПСЗ, 7, 4378). Согласно проекту Регламента 1723 г., власть коллегии над предпринимателями и работниками мануфактур была полной и безраздельной, коллегия являлась «единым судиею над всеми ими» (Бабурин, с. 381). Таким образом, властные полномочия новой коллегии не уступали власти Берг-коллегии. Регламент Мануфактур-коллегии является яркой иллюстрацией того, как Петр I, проводя государственную реформу, тесно увязывал реализацию выработанных им принципов политики с реорганизацией органов ее проведения. Через Мануфактур-коллегию проводились в жизнь принципы протекционизма: активное поощрение производства на отечественном сырье; материальная помощь государства мануфактуристам, организация (преимущественно – принудительная) компаний и предоставление им привилегий. Все это сочеталось с жесткой регламентацией и администрированием в сфере производства и сбыта. Чиновники Мануфактур-коллегии могли предпринимателей «принуждать к порядочному содержанию», были обязаны «смотреть накрепко, чтоб каждой при своих фабриках добрых и искусных мастеров имел». В любой момент при неисполнении предпринимателем условий содержания фабрики предприятие могло быть отписано в казну или передано другому человеку. В этом случае, как и во многих других, действовал весьма распространенный при Петре принцип: промышленность «размножать охотниками и с понуждением» (ЗА, 152).
Появление этой коллегии не предусматривалось ни в одном из проектов реформы государственного аппарата. Это была первая и единственная попытка распространить коллегиальное управление в сфере имперской политики. Не исключено, что поводом для ее создания стали «Пункты» гетмана И. Скоропадского с жалобами на самоуправство царских чиновников на Украине. 2 мая 1722 г. Скоропадский получил ответ-резолюцию Петра I, в которой отмечалось, что «указ о сочинении для суда коллегии при вас, вместо того… чтоб опелации быть у воевод великоросских, она учреждена» (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 34 об.). Думаю, что здесь Петр, как и вообще при создании коллегий, увидел в коллегиальном принципе управления Украиной панацею от всех административных бед и пытался с помощью коллегии водворить в Малороссии справедливость и порядок. При этом царь действовал по-военному четко: президентом Малороссийской коллегии был назначен бригадир С. Вельяминов, шесть штаб-офицеров направлялись в его распоряжение как члены коллегии. Функции коллегии определялись кратко: «Чинить все… чему быть под великоросиским судом и управлением» (ЗА, 302). Уезжая в Персидский поход 11 мая 1722 г., царь распорядился сочинить Инструкцию-регламент новой коллегии, но потом, решив не дожидаться составления проекта, 16 мая, в Коломне, сам сочинил Инструкцию Вельяминову. Она не была похожа на регламент коллегии и состояла всего из трех пунктов, касающихся «доброй осторожности и экономии». Под «осторожностью» понималось тщательное наблюдение за украинцами («Смотреть, нет ли кого подозрительных людей и корреспонденций с татары и поляки»), а под «экономией» – налоги «без тягости народной» (АСПбФИРИ, 270, 1, 101, л. 84).
В упомянутой выше резолюции Петра I на доклад А. А. Матвеева от 9 мая 1719 г. Поместный приказ был отнесен к ведомству Юстиц-коллегии («Поместному приказу быть особливо (для умножения дел), однакож под управлением Юстиц-коллегии. А спорные дела для решения приносить в Юстиц-коллегию» (ЗА, 378)). Преобразования этой сферы управления начались еще раньше. Судья приказа Кирилл Чичерин в начале 1719 г. был отстранен от должности, с 1720 г. приказ стал называться «Вотчинной канцелярией» или «Канцелярией вотчинных дел», во главе ее поставили одного из советников Юстиц-коллегии. Позже канцелярия стала называться «Вотчинной конторой» Юстиц-коллегии и управлялась дьяками (РГАДА, 248, 31, 1881, л. 88; Ардашев (1890), с. 392–393). Но эксперимент с подчинением бывшего Поместного приказа Юстиц-коллегии оказался неудачен, и в начале 1722 г. было решено на основе старого приказа создать полноценную коллегию, которая, естественно, не имела аналогов в европейской коллежской системе.
Инициатором был сам Петр I, пославший в Сенат указ: «Понеже Вотчинная контора, хотя к Юстиции-коллегии и подчинена, однакож рассуждается, что и опричь той конторы, за умножением в той коллегии судных розыскных фискальских и других дел, в решении оных не без остановки, а челобитчикам не без волокиты, и дабы оного впредь избыть, того ради определяем быть Вотчинной колегии особой» (ЗА, 297). Указами от 17 июля и 8 ноября 1722 г. поместные дела, как решенные, так и нерешенные, а также писцовые и переписные книги «изо всех мест, где обретались» было приказано прислать в Вотчинную коллегию (РГАДА, 248, 31, 1887, л. 434–434 об., 736 об.). 28 ноября Сенат распорядился, что устройство Вотчинной коллегии будет «против других колегий»: 4 советника, 4 асессора, 1 секретарь из дьяков и другие канцелярские служители (РГАДА, 248, 31, 1889, л. 776 об.).
Компетенции Вотчинной коллегии определялись не сразу. В этом и не было настоятельной необходимости, потому что коллегия унаследовала дела и обязанности одного из старейших приказов – Поместного, с весьма четкими полномочиями по ведению поместно-вотчинных дел и разработанным делопроизводственным процессом. В одном из указов от 1724 г. так и было сказано: «…в Поместном приказе, что ныне Вотчинная коллегия» (ПСЗ, 7, 4405). Но все же различия между коллегией и приказом были. Коллегия сосредоточила теперь все поместно-вотчинные дела, изъяв их из бывших областных приказов – Казанского приказа, Приказа Княжества Смоленского. Это положение было зафиксировано в проекте Регламента коллегии 1723 г.: «Вотчинная коллегия имеет верховную дирекцию или управление над… поместными и вотчинными, и межевыми делами во всем Российском государстве» (подробнее о ведомстве коллегии см.: Ардашев (1890), с. 25; Ардашев (1888), с. 156, 185–211). По числу служащих Вотчинная коллегия стала самой большой – 149 человек (в 1723 г.). Этому удивляться не приходится – и раньше в Поместном приказе сидели сотни приказных – ведь земельные дела были самые сложные, но и самые доходные для подьячих.
Учреждением Главного магистрата, Мануфактур-, Малороссийской и Вотчинной коллегий не кончились оригинальные дополнения шведской коллежской системы, сделанные Петром I. Царь-реформатор был, конечно, в плену новой идеи коллегиальности, свято верил, что с ее помощью можно обустроить всю жизнь русских людей. Эта мечта отразилась в записке Петра, относящейся к началу государственной реформы: «О Калегии такой, которая б смотрела, что исправить, переменить, отставить, вноф зделать, наченше от порядкоф прибыли, даже до чистоты и украшения во всем государстве» (ЗА, 61).
Государственную мечту царя реализовать не удалось, но он все-таки внедрил коллежские принципы в сферу, которая ранее оставалась вне внимания европейских камералистов. Речь идет о церкви. С 1720 г. Петр начал подготовку к созданию Духовной коллегии, которая с 1721 г. превратилась в Святейший Синод, а услужливый архиепископ Псковский Феофан Прокопович в «Духовном регламенте» обосновал бесспорную пользу коллегиальности в духовных делах в противовес зловредному единоначалию патриарха: «В единой персоне не без страсти бывает… известнее взыскуется истина соборным правлением, нежели единым лицом» (ПСЗ, 6, 3718). Перестройка церковного управления на коллегиальных началах производилась так же последовательно и решительно, как и в светских учреждениях. 23 февраля 1720 г. Петр I приказал послать проект организации Духовной коллегии в Сенат и обсудить его в присутствии церковных иерархов, а уже на следующий день царь выражал удовлетворение, что архиереи все документы одобрили и готовы их подписать. Так, в административной спешке, среди многих других дел было окончательно ликвидировано патриаршество и начался так называемый синодальный период в истории Русской православной церкви (ЗА, 81, 113, 161, 164; АСПбФИРИ, 270, 1, 97, л. 109, 111, 114 и др.). Монастырский приказ перешел в ведение Синода, а с середины января 1725 г. его было приказано именовать «Синодального правления камер-конторою», в которой «президентом быть того же приказу судье Кирилу Чичерину» (ПСЗ, 7, 4632). В начале 1721 г. в Синод были высланы «всякие указные книги и дела» патриарших Духовного и Казенного приказов (РГАДА, 248, 1887, л. 15–15 об.). Возникли и другие подчиненные Синоду учреждения. Однако история образования и функционирования Святейшего Синода несколько выходит за рамки данной работы и нуждается в самостоятельном исследовании, о чем свидетельствует историография (см.: Востоков; Образцов; Верховской; Cracraft (1971) и др.).
Впрочем, с внедрением коллегиальности в русскую жизнь все шло не так гладко. За первые годы существования коллегий сохранились документы, позволявшие утверждать, что некоторые из них испытывали большие затруднения. Не хватало квалифицированных служащих, не была налажена канцелярская работа, неясны были и компетенции некоторых новых учреждений. Такие трудности испытывала Ревизион-коллегия. Она страдала от «малолюдства» подьячих, не получала необходимых ей для работы сведений о приходе-расходе государственных учреждений, хотя в апреле 1721 г. сообщала в Сенат, что дважды рассылала памяти в коллегии и канцелярии (РГАДА, 248, 2, 17, л. 281–287). Обстановка не изменилась и через год. И тут вдруг выяснилось, что с созданием этой коллегии по шведскому образцу поспешили – те же контрольные функции входили в сферу деятельности самого Сената. Поэтому, как бы с некоторым удивлением и упреком самому себе, Петр I 12 февраля 1722 г., т. е. три года спустя после создания Ревизион-коллегии, констатировал: «Ревизион-Колегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, и, не рассмотря, тогда учинено было» (ЗА, 294). Следствием этой сентенции стал указ от 5 марта 1722 г.: «Ревизион-коллегии быть особою конторою при Сенате и во оной при делах той конторы до указу быть обер-секретарю Маслову» – первому человеку в Канцелярии Сената (РГАДА, 248, 3, 95, л. 98). Наконец, 14 ноября 1723 г. последовал краткий указ: «Государь император указал Штатс-контору коллегией не писать» (ПСЗ, 7, 4363). Но и на этом «злоключения» контрольного органа не кончились: после смерти Петра I Штатс-контора была переподчинена Камер-коллегии (ПСЗ, 7, 4928).