Естественно, о коллегиях Петр I знал задолго до начала проведения коллежской реформы. Мы видели применение этого принципа уже при образовании Сената. Об устройстве их он знал лично, бывая в Голландии, Англии, Пруссии, Дании, Польше, Франции и других государствах. В частности, прусский король Фридрих Вильгельм I после образования Прусского королевства провел важные изменения в управлении государством, которое было построено на принципах камерализма и «регулярности» (Dorwart). В манифесте 1718 г. о винах царевича Алексея говорилось, что тот без пользы провел время за границей, не оправдал надежд отца, который полагал, «что он, видя так регулярныя государства, поревнуется и склонится к добру и трудолюбию» (ПСЗ, 5, 3151). Сам же царь, и об этом есть много свидетельств, не упускал возможности расширить свои знания об устройстве иностранных государств. Известно, что в 1716 г., когда он особенно упорно думал над выбором коллежской системы, Петр, находясь в Копенгагене, внимательно ознакомился с работой датских коллегий (Берендтс (1896), с. 17). Царь получал разнообразные сведения о государственном устройстве других стран из самых разных источников: бесед и переписки с опытными людьми (в том числе с Лейбницем – см.: Герье; Чучмарев), из книг, записок, прожектов, которые стали приходить к царю из‑за границы. Здесь и проект Ф. Ли, переданный Петру в Англии в 1696 г., и статейный список А. А. Матвеева 1706 г. с подробным изложением основ французской государственности (Матвеев, с. 21). Нужно упомянуть и проект 1713 г. барона Г. фон Гюйссена о создании «Фискал-коллегии» и другие его проекты (Пескарский (1862), с. 90–107; Павлов-Сильванский (1897); Милюков (1905), с. 421; Полиевктов, с. 7, 33). В 1714 г. некий Павел Арколео писал канцлеру Головкину, что у него есть «Книга об управлении Речи Посполитой Веницейской», которую он написал и хотел бы поднести Петру (РГАДА, 38, 1 (1714 г.), 9, л. 96 об. Благодарю В. А. Артамонова за сведения об этом письме). Не исключено, что о шведских порядках он узнавал от пленных шведов, от бежавшего из шведского плена князя Я. Ф. Долгорукого, а также генерала А. А. Вейде. Разумеется, степень знания царя о всех тонкостях государственного механизма других стран преувеличивать не стоит, а тем более представлять (как это делают некоторые авторы), что он, разложив на столе описания нескольких государственных систем, тщательно сравнил их и выбрал наиболее удовлетворявшую его и подходящую для России. Но нет оснований и преуменьшать личный опыт царя, который в середине 1710‑х гг. был истинным руководителем государства. Суть, основные принципы распространенной в европейских странах камеральной системы не были для него секретом, а интерес его к институтам коллегиального типа никогда не оставался чисто теоретическим.
Сам термин «коллегия», переводимый на русский язык как «совет», «собрание», был известен в России не позже конца XVII в. (см., например: ПБП, 2, 39–50, 339). По источникам видно, что за несколько лет до коллежской реформы Петр I пытался организовать управление в некоторых отраслях по коллегиальному принципу. После указа от 5 марта 1711 г., вводившего, хотя и непоследовательно, коллегиальный принцип в работу Сената, 4 апреля 1714 г. появился указ Петра, который предписывал решать различные гражданские и военные дела коллегиально не только в Сенате, но и в армии, губерниях и после подачи каждым членом коллегии своего мнения «диспуту иметь. И с той диспуты, куда более голосов явитца, так и вершить» (ЗА, 250).
Вообще в 1711–1712 гг. заметно усиление интереса Петра I к коллегиальным формам управления. Он ищет знающих иностранцев, которые могли бы начать это многотрудное дело – создание коллегий. Уже в 1711 г. была предпринята попытка организовать на новых (надо полагать – коллегиальных) принципах Берг-коллегию под руководством саксонского горного специалиста Я. Ф. Блиера. По мысли Петра, преобразование в этой сфере – создание «колегиума, который состоит во искусных сему художеству особах» (РГАДА, 248, 1, 2, л. 83 об.). Однако следов нового учреждения мы не заметили – проект создания Берг-коллегии остался на бумаге.
В 1712 г. Петр I, будучи в Германии, встречался с Г.-В. Лейбницем, принял его на русскую службу в чине «тайного юстицрата», чтобы его «науки и искусства в нашем государстве в вящей цвет произошли, употребить» (ПБП, 11, 5658). Царь надеялся, что Лейбниц поможет и в создании в России коллегий. Однако союз этот не состоялся, от него осталось только приведенное ранее письмо Лейбница 1716 г. царю.
К 1712–1715 гг. относится и упомянутая выше история образования так называемого «Коллегиума коммерцыи». Возможно, прав П. Н. Милюков, который связал идею создания нового учреждения с проектом неизвестного автора, писавшего в начале 1712 г. царю: «Учинить Комерц-колегиум и взять на заплате из Амстердама, из Англии, из Гамбурга по два человека меконтальных купцов… к ним же умного мужа придать в презиты и несколко асесоров из своих природных подданных». Одновременно автор предлагал учредить «Ревизион-комисион, то есть пересмотрительный приказ, который бы во всем государстве на вся годы все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно» (РГАДА, 9–2, 1, 93, л. 126–126 об.; Милюков (1905), с. 423).
Поначалу дело с образованием Коммерц-коллегии пошло довольно быстро. Во главе его был поставлен шведский пленный, опытный Гартман Дитмер – нарвский бургомистр. В поданных им «Пунктах» говорится (и это первое в России определение коллегии): «Колегиум о комерцыи состоит в присовокуплении и собрании разумных людей, которые б не токмо гражданские дела, но и здешние и иностранные торги фундаментально разумели, и сие надлежит или можно определить десять или двенадцать персонами, то есть: 1 президент, 1 вице-президент, 8 асессорей или приседателей, 1 секретарь, 1 нотариюс или крепостных дел писарь. И сии вышеупомянутые персоны, сочиняя колегиум, и должны между собою правилы и регулы установить, по которым как здешние, так и иностранные купцы поступать имеют…» (РГАДА, 370, 1, 5, л. 2–3).
Создавать коллегию было решено в Вологде, куда и отвезли Дитмера и других иностранцев. Из отечественных купцов в «Колегиум о комерцыи» были назначены авторитетные московские купцы Алексей Филатьев, Семен Панкратьев, Федор Семенников и еще восемь человек из гостиной сотни и слободских жителей, которым предписывалось вместе с несколькими подьячими отправиться в Вологду, где для коллегии уже выделили помещение и выдали канцелярские принадлежности. Летом 1713 г. туда же поехал еще один пленник – шведский комиссар Э. Голстен «для сочинения Колегиума о комерцыи» (ДПС, 3–1, 431). Указом от 24 января 1714 г. барон фон Дик (или Оудик) получил из рук Петра патент, в котором говорилось: «Ведомо и известно сим чиним, что мы благородного барона фон Оудика ради его нам особливо похвального доброго искуства нашим президентом и директором комерции всемилостивейшее учредили и пожаловали». После этого новый президент отправился в Гамбург подбирать специалистов в новое учреждение. Тогда же племянник покойного Ф. Лефорта И. Лефорт получает патент на чин «комерции советник» (АСПбФИРИ, 270, 1, 76, л. 155). Создается впечатление, что Оудик с царским патентом бесследно исчез и дело в Вологде застопорилось. Известна лишь в записной книжке того времени краткая пометка Петра: «О Комерц-Колеги» (ЗА, с. 23). В начале июня того же года казанский губернатор П. М. Апраксин становится сенатором и ему предписывается «быть и управлять коллегиум комерцыи» в Петербурге. До середины 1716 г. он подбирал подьячих для коллегии, но история создания и этой коллегии не менее темна, чем история вологодского учреждения (см.: Козлова, с. 137–140; РГАДА, 248, 2, 42, л. 2–3 об.; ДПС, 3–1, 88, 201, 398; ДПС, 3–2, 436). Коллегия эта так и не была образована. Возможно, к этому времени мысли Петра пошли уже в другом направлении, они были созвучны идеям Лейбница из упомянутого письма: мало создать одну коллегию, нужно создавать целиком весь механизм, «великую государственную машину», в которой все устроено «с точной соразмерностью и гармонией». Для такого нового, «системного подхода» уже сложились благоприятные обстоятельства, появился человек, который мог бы содействовать царю в его грандиозном замысле.