История коллежской реформы 1718–1724 гг. существенно отличалась от государственных преобразований предшествующего периода. Петр I на этот раз не шел вслепую. Во-первых, он довольно много знал о коллегиях, и, во-вторых, в реформах он исходил из ряда важнейших положений, которые придали всему, что он делал, стройность, логичность и определенность. И когда он умер, здание российской государственности хотя еще оставалось в лесах, но было почти готово, его внутренняя идеологическая конструкция, скелет обеспечили этому зданию весьма долгую жизнь. Идеи, которыми руководствовался Петр I, относились к числу популярных, нашедших отражение не только в трудах теоретиков государства, философов, но и в тогдашней европейской государственной практике.

Пожалуй, одним из самых популярных выражений того времени было «salus publica» – «общее благо». Это ставилось конечной целью господствовавшей, и не только в праве, концепции рационализма. К этому времени произошел окончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве как неподвижной, неразвитой системе. Новые представления о государстве основывались на развитии, эволюции и общества, и государства. Главным рычагом движения к общему благу являлось государство, его регулирующая функция, которая понималась как деятельность по составлению необходимых «разумных» законов, которые реализовывались с помощью четкой, «правильно» организованной административно-судебной машины. Об особой роли государя, главы, отца народа будет сказано ниже, в главе, посвященной самодержцу в системе государства.

Законодательство имело особое значение в процессе движения общества к «общему благу». Петр I исходил из распространенных в Западной Европе представлений о всемогуществе детально разработанного и последовательно претворенного в жизнь закона, с помощью которого можно сделать почти все – от обеспечения людей всем необходимым для жизни и до исправления общественных нравов. Именно поэтому у Петра I было такое, по словам Екатерины II, «законобесие». В литературе уже отмечалось, что для законодательства Петра характерна тенденция к всеобъемлющей регламентации, сопряженной порой с бесцеремонным вмешательством государства в сферу частной жизни, с демонстративно-педагогическим уклоном (Богословский (1902), с. 21). Законодатель стремился не только издать закон, но и детально объяснить необходимость его для общества, мотивировать его целесообразность, необходимость людям (Павленко (1973), с. 88–89). Действительно, идея научить, пояснить, достичь «сознательного повиновения» (Филиппов (1891), с. 1) была важным аспектом законотворчества Петра. В отсутствии такого объяснения Петр видел одну из причин неудач законодательства. 29 апреля 1723 г. царь на заседании Сената отмечал причину неэффективности законов о сохранении лесов так: «Указы пишут, а всего в них не выталкуют, от чего непорядки происходят» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 164).

Действенность закона, по мысли Петра I и его современников, зависела в немалой степени не только от доступности, понятности закона, но и от его строжайшего исполнения, «понеже, – писал царь в указе от 17 апреля 1722 г., – ничего так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских». От этого зависело «правое и незазорное управление всех дел» (ЗА, 132, 323). Именно на управление наряду с законодательством обращал особое внимание Петр, ибо реализация самых благих законов невозможна без продуманной системы управления. В указах и заметках Петра довольно последовательно выражено его отношение к плохому, несостоятельному управлению, которое ассоциировалось для царя прежде всего с пренебрежением к законам, «когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было и отчасти и еще есть» (ЗА, 132). Вместе с другими пороками старой администрации это может привести к самому плачевному результату: «бедству… и конечному падению» государства, разорению народа. Итак, в издании «правильных» законов и строжайшей реализации их через продуманную систему государственных институтов Петр видел единственную панацею от трудностей и неудач на пути к процветанию и общему благу. Образцом его мышления может служить история с попыткой образования в 1712 г. Коммерц-коллегии. Это было необходимо, по мнению царя, для того, чтобы торговлю «в лучшее состояние привесть, к чему надобно адин или два человека иноземцов, которых надобно удовольствовать… чтоб лучший порядок устроить, ибо бес прекословия есть, что их торги несравнительно лучше есть наших» (РГАДА, 370, 165, л. 1). Из этого высказывания Петра, как и из многих других, ему подобных, следует, что основная причина плохого состояния торговли – ее плохая организация, плохой «порядок», т. е. управление этой сферой хозяйства, которая считалась «одним из главных источников счастья народов» (ЗА, 76).

Между тем исследования показывают, что первое десятилетие XVIII в. оказалось необычайно трудным, если не сказать разорительным, для русского купечества, на плечи которого Петр I взвалил тяготы служб и налогов в невиданных ранее размерах. Он ввел разнообразные монополии, жестко регламентировал все стороны торговой деятельности, произвольно менял направления грузопотоков, насильно переселял купечество на новые, непригодные для жизни места. Все это, в сочетании с естественными трудностями долговременной войны, привело к резкому ухудшению положения купечества и всей торговли в целом, к разорению и исчезновению огромного количества некогда богатых, процветающих купеческих домов так называемой «гостиной сотни». Это стало возможно почти исключительно благодаря грубому вмешательству государства в сферу торговли, разрушению неустойчивого финансового и организационного равновесия частной торговли, что и привело к упадку купечества России (Павленко (1978), с. 59–65; Аксенов, с. 34–45). Петр впоследствии пошел на ослабление давления государственного пресса на торговлю, но в 1712 г., да и позже главную причину слабости торговли он видел в плохом ее управлении, недостаточной опеке власти над такой важной сферой жизни общества, какой считалась и была коммерция. Для этих целей и предлагалось создать Коммерц-коллегию.

История с торговлей и Коммерц-коллегией типична для Петра-реформатора, для многих тогдашних мыслителей и государственных деятелей, видевших истоки процветания в сильном, «регулярном» государстве, во всепроникающем этатизме. Ни одна сфера общества не могла остаться без управления, без тщательного контроля со стороны государственных органов, будь то торговля, церковь, ремесло, частная жизнь. Поэтому все усилия реформатора были направлены на создание такого всеобъемлющего, универсального аппарата управления, деятельность которого смогла бы обеспечить людям беспрепятственное движение к счастью, общему благу. Движение включало существенный элемент насилия, принуждения, без которого, по убеждению Петра, невозможны ни исполнение законов, несущих благо, ни работа самого государственного аппарата. Идея «разумного», организованного насилия ради благих целей всего общества, принудительного воспитания подданных для их же блага тоже родилась не в России, но прижилась здесь и пустила корни. Из всех этих принципиальных идей и родилась в сознании Петра I государственная реформа.

Приведенная выше цитата по поводу образования Коммерц-коллегии в 1712 г. примечательна для нашей темы еще и потому, что она показывает отношение Петра к западноевропейскому опыту. Приглашение иностранцев необходимо потому, что у них «торги несравнительно лучше наших», а следовательно, нужно использовать их опыт организации торгового дела, их систему управления торговлей, которая, как знал Петр, построена на основе коллегиальности. В преамбуле главного закона государственной реформы 1718–1724 гг., Генерального регламента, отмечалось, что введение коллегий осуществляется «по примерам других христианских областей… ради порядочного управления государственных своих дел» (ЗА, 400).

Здесь мы выходим на болезненную для некоторых проблему оценки влияния иностранного опыта, проблему, которую неоднократно ставили и решали в литературе альтернативно: «оригинальность» или «плагиат». Одни историки отказывали созданному Петром государству в оригинальности, считая его лишь приспособленным, адаптированным к условиям России вариантом шведской государственной системы, другие же вообще не оставляли места для западноевропейского и шведского опыта при организации нового государственного управления и относили заимствования лишь к некоторым внешним и второстепенным деталям (Берендтс (1898), с. 9–10; Некрасов, с. 343).

Историографический спор на эту тему продолжается многие годы, приобретая порой пафос борьбы за независимость (Епифанов, с. 167–213; ср.: Бобровский (1881), Бобровский (1887)). Думаю, что эти проблемы не следует рассматривать в полемическом ключе, когда одним сам факт заимствования представляется унизительным для достоинства нации, а другим – свидетельством полной нашей несамостоятельности и беспомощности. Такая постановка проблемы далека от научной. Гораздо важнее выяснить, как и в какой степени было использовано заимствованное для целей, которые ставил перед собой реформатор в стремлении упрочить существующую систему власти и отношений. Забегая вперед, скажем, что заимствования иностранного опыта резко усилили русскую государственность, упрочили Российскую империю, способствовали укреплению самодержавия и общественных отношений на многие десятилетия.

Нелишним будет заметить, что у Петра I и его сподвижников, весьма патриотичных, было вполне адекватное представление о заимствовании. Примечательно, что на победных знаменах своих полков Петр использовал символы шведской знаменной системы (Вилинбахов). Обращение к образцам западноевропейского (английского, голландского, французского, венецианского, австрийского, датского и особенно шведского) законодательства и государственного устройства было обычно для Петра. Примеров этому, кроме тех, что приведены выше, великое множество.

И все же, если коснуться сферы государственного строительства, Петр I имел особое пристрастие к шведскому государственному опыту. В литературе высказывалось мнение, что решающим оказалось сходство экономического и социального развития этих двух стран в рассматриваемое время (Маньков (1970), с. 118–119; Троицкий (1977), с. 70–71). Не исключая полностью известных черт сходства, нельзя в то же время не обратить внимания на существование колоссальных различий в развитии России и Швеции. Если в России шло непрерывное усиление крепостничества и самодержавия деспотического типа, то в Швеции абсолютизм уживался с парламентаризмом, привилегиями сословий, на пике своего могущества абсолютизм покончил с помощью редукции с крепостным правом. Над этими проблемами сходства и различий можно задуматься, хотя мне кажется, что здесь вряд ли можно добиться плодотворного результата.

Но, объясняя особое пристрастие Петра I к Швеции, нельзя не отметить его личных мотивов. Петр, высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, позволившую этой небольшой стране с населением 2 миллиона человек быть грозой Северной и Центральной Европы, стремился использовать достижения Швеции для победы над ней же самой. Памятна речь Петра после Полтавского сражения 1709 г. в честь шведов – его учителей, побежденных превзошедшим их учеником. Как в дни войны, так и в дни мира опыт шведов (по словам Петра – «такого славного и регулярного народа» (ЗА, 37)) был для царя главным.

Использование иностранного законодательного материала было весьма разнообразным. Многое из уставов и законов других государств бралось буквально, многое адаптировалось к условиям России. «Источниковедческие» приемы работы Петра с иностранным законодательным материалом формулировались им не раз: «Надлежит шведской регламент во всех колегиях с руским сводить и определять, а что переменить и каким образом оному быть, оное, поставя, приносить в Сенат» (ЗА, 51). Другие примеры: «Сию должность взять из иностранных уставоф и к тому прибавить и предложить» (ЗА, 189); «Земское управление… шведское, с русским сложа и на мере свои мненьи поставя, изготовить в доклад» (ЗА, 269). 9 декабря 1719 г., приказав начать работу Комиссии по сочинению Уложения, Петр наставлял ее членов: «Слушаючи оное (шведские уставы. – Е.А.), которыя пункты покажутца несходны к нашему народу, то протиф оных и старого Уложенья (1649 г. – Е.А.) или новые пункты делать. Також, ежели которыя в старом Уложенье важнее, нежели в шведском, те також написать и все то нам к слушанью изготовить» (ЗА, 74). О методике работы самого Петра сразу с несколькими иностранными кодексами подробно говорится во многих исследованиях (Маньков (1970), с. 115–117; Peterson, p. 369–398). Какие же «пункты» казались Петру «несходны к нашему народу»? В литературе уже отмечалось, что меньше всего на законы повлияли те разделы иностранных кодексов, в которых речь шла, во-первых, об актуальных для России социальных отношениях, и прежде всего о статусе и правах крестьянства, и, во-вторых, о системе и статусе верховной власти. Задумывая реформу в поместной системе, Петр предлагал «взять права эс<т>ландские и лифлянские, ибо оные сходнее и почитай одним маниром владение имеют, как у нас» (ЗА, 74). Действительно, и в России, и в Лифляндии «манир» был схожий, отличный от собственно Швеции, а именно – господствовало крепостное право.

Говоря о русском «манире», о проблеме заимствования, нужно отчетливо представлять себе весь комплекс фундаментальных экономических, социальных и иных отношений, сложившихся в стране, и тенденций, составлявших ее внутренний строй. Именно эти отношения и составляли те «рамки», в которых мог действовать реформатор. Внутренний строй России того времени характеризовался несколькими важнейшими тенденциями и факторами, которые и определили направление нового этапа реформ в конце Северной войны. Во-первых, это усиление самодержавной власти, которая, оставаясь неизменной по своей деспотической сути, на этом этапе требовала нового юридического и идеологического обоснования. Во-вторых, это незыблемость режима крепостного права, которое находилось в развитии в направлении рабства. В-третьих, это разрушение старой служилой системы и формирование новых социальных категорий, находившихся с верховной властью в прежних отношениях полного министериалитета. В-четвертых, это нарастающий процесс бюрократизации власти на основе специализации, унификации и систематизации функций учреждений. В-пятых, это укрепление военно-политического режима на основе «регулярности» и всеобщего контроля. Наконец, в-шестых, это развитие экономики на базе основополагающих идей протекционизма и меркантилизма. Все эти обстоятельства, вольно или невольно, осознанно или бессознательно, Петр I был вынужден учитывать, разрабатывая законодательную основу нового порядка управления.

Совсем иначе подходил Петр I к «технической» стороне власти, к конкретным институтам, нормам, процедурам – всему механизму, с помощью которых работала система властвования самодержавного типа. В этой сфере предел копирования иностранных образцов не устанавливался. Так было и с преобразованием центрального аппарата: нормы законов, построенные на основах камерализма, использовались Петром в его законотворчестве без ограничений и даже не всегда в меру.

Впрочем, понять пристрастия Петра I к камерализму можно. Это учение, теория государственного строительства, получило широкое распространение в Европе XVI–XVII вв. В камерализме были заложены близкие Петру идеи достижения «общего блага» с помощью государства, которое играло, согласно учению, ведущую роль в человеческом обществе. Но особенно важно для царя было то, что камерализм не был отвлеченным учением (подобного царь-прагматик вообще не жаловал и требовал, чтобы при переводе иностранных книг на русский выбрасывались теоретические, философские суждения и отступления), а конкретной теорией, некоей программой, принципы которой были уже многократно и с успехом реализованы на практике во многих странах. Появившийся в Германии XVI в., преимущественно в системе управления финансами, камерализм знаменовал собой наступление эпохи «правильной», «регулярной» организации управления, действовавшей по четким, разработанным инструкциям. Для системы управления камералистского типа характерны две важнейшие черты, отличавшие ее от «варварской, смеху подобной» средневековой системы управления. С одной стороны, это строго функциональный принцип управления, который предполагал существование специализированных центральных учреждений, занимавшихся какой-то одной сферой государственного хозяйства (будь то финансы, военное управление, юстиция или коммерция), не подчиненных друг другу и распространявших свои действия на территорию всей страны.

С другой стороны, камералистские учреждения отличались от старых внутренним устройством: они были организованы на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, устойчивого штатного расписания и фиксированных размеров жалованья (Small, р. 18–34).

Эти основополагающие принципы камерализма были усвоены и развиты Петром I применительно к условиям России. При этом не нужно преувеличивать теоретические разыскания Петра, он был прежде всего практиком, открытым для новых политических идей, а эти идеи, как справедливо писал М. М. Богословский, были популярны и имели свойство «носиться в воздухе, как бациллы» (Богословский (1902), с. 19–20). Из всего комплекса идей камерализма лучше всего царь усвоил принцип коллегиальности, который, по его мнению, мог кардинально изменить ситуацию в управлении и правосудии. В указе от 1718 г. он писал, что коллегии вводятся вместо приказов для того, чтобы обуздать всесилие и недобросовестность единоличных начальников-судей. В коллегиях же «президент не может без соизволения товарыщеф своих ничего учинить, также и протчие обязательствы великие есть, что от<н>имают старые поползновения делат<ь>, как о том вскоре регламенты (или об<ъ>явительныя указы) будут публикованы и всех Колегей должности для ведения сего полезного дела народу» (ЗА, 60, 381). В преамбуле Генерального регламента перечисляются «пользы» от введения коллегий: улучшение государственного управления и финансов, «поправление полезной юстиции и полиции», поддержание армии и флота «в добром состоянии», развитие торговли, «художеств и мануфактур», «умножение и приращение рудокопных заводов», «доброе учреждение» различных пошлин и налогов (ЗА, 482).

Особенно привлекала Петра коллегиальная система тем, что все системы государства регламентировались специальными документами – регламентами, определявшими функции учреждения, обязанности чиновников, режим работы, штаты и оплату труда. Соблюдение регламентов рассматривалось как соблюдение законов, воинских уставов. В литературе о Петре давно замечено особое пристрастие царя к военному порядку и военному законодательству, его стремление видеть государственное учреждение как военное подразделение, а чиновников – как солдат и офицеров (Павленко (1973), с. 86). Военные уставы, регламенты, расписания были особенно дороги Петру потому, что, проверенные на поле боя, они приносили реальную пользу в виде победы и поэтому казались царю универсальными и образцовыми. Влияние военного законодательства объяснялось еще и тем, что в это время сам Петр много и интенсивно занимался разработкой основных военных законов. В 1716 г. он закончил Устав Воинский и сразу же приступил к работе над Морским уставом. Именно там была опробована и усовершенствована методика анализа и отбора из кодексов сразу нескольких стран нужных для России норм, которые сопоставлялись тем, что уже существовало в русском праве (Бобровский (1881); Бобровский (1887); Peterson (1976), р. 345–354).

Многие основополагающие военные законы были разработаны раньше, чем гражданские, и поэтому там, где не было создано «правильных» гражданских законов, царь предписывал применять нормы военного права, отлившиеся в Устав Воинский. Посылая весной 1716 г. из Данцига в Петербург подготовленный документ, он сопроводил его словами: «И понеже оной хотя основанием воинских людей, аднакож касаетца и до всех правителей земских» (ЗА, 38). В тех случаях, когда применить такой кодекс было затруднительно, царь считал, что нужно сделать из него выборки (ЗА, 116, 86). Разработав Регламент Адмиралтейской коллегии в 1722 г., он распорядился создавать регламенты других коллегий по этому образцу, только оставляя «в тех коллегиях те дела», которые относятся к компетенции тех коллегий, где таковых нет (ЗА, 135). Когда 25 октября 1723 г. Сенат пришел к выводу, что нет закона, который бы позволил наказывать членов коллегий за «неправое вершенье» ими дел челобитчиков и самих челобитчиков «за неправое битье челом», то Петр не колеблясь написал в резолюции: «Надлежит чинить, как в Воинском артикуле предложено о том, которые бьют на Военный суд в неправом вершении и для того о том указы выписать и рассмотрить» (РГАДА, 248, 31, 1922, л. 286 об.; Ромашкин, с. 5). В 1724 г. царь предписал во всех государственных учреждениях вслух читать Генеральный регламент «как то чинитца для всегдашняго выразумления в должность солдатской чтением и ведением их воинских артикулов» (РГАДА, 248, 31, 1923, л. 128). Соответственно, всякое нарушение регламентов рассматривалось как страшное преступление, хуже измены воина, ибо измену солдата можно увидеть и пресечь, а преступление чиновника «может зело глатко под кровлею долгое течение свое иметь», нанося государству непоправимый ущерб, грозя ему «не точию бедство<м>, но и конечн<ым> падение<м>» (ЗА, 175). Поэтому многократно Петр предупреждал чиновников, что «за преступления государственных вин» они понесут страшные наказания «без изъятия протиф воинских». В Должности генерал-прокурора нарушитель должности назывался емко: «Преступник указа и явный разоритель государства» (ЗА, 116, 335).

Военное начало в мировоззрении Петра не объясняется его особой кровожадностью. Это было веяние времени. Государь обязан быть солдатом, полководцем, разбираться в военном деле и любить его. Исполнение воинского долга – одна из его «служб». Укоряя непослушного и ленивого сына, царевича Алексея, Петр писал: «Я не научаю, чтоб охоч был воевать без законныя причины, но любить сие дело и всею возможностию снабдевать и учить, ибо сия едина из двух необходимых дел к правлению, еже распорядок и оборона» (Устрялов, с. 47). Поэтому связь «распорядка», т. е. управления и обороны, военного дела, была самая прямая, не говоря уже о том, что различия в исполнении служилым человеком (особенно на высоких должностях) военных и гражданских обязанностей с давних времен были весьма условны: сегодня он воевода на поле боя, а завтра воевода в уездной канцелярии.

Наконец, коллегиальная система, введенная во всем ее объеме, была привлекательна для Петра тем, что, разумно устроенная, хорошо отрегулированная, она напоминала точную машину наподобие сложных механизмов и часов – истинного чуда тогдашней техники. С помощью этой машины можно было многого достичь на государственном поприще, на пути достижения «общего блага». Этот популярный образ часового механизма выразил в 1716 г. в своем письме Петру I немецкий философ Г.‑В. Лейбниц: «Государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо как в часах одно колесо приводится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы» (см.: Герье, с. 195). К созданию именно такого механизма и приступил в конце 1717 г. Петр I.