Предыдущий очерк кажется мне важным для истории государственного аппарата, ибо это «последняя фотография» древнего приказного строя, который уже в первое десятилетие Северной войны начал разваливаться. После беглого знакомства с основными принципами и формами традиционной системы приказного управления уместно рассмотреть, как возникла ситуация, при которой реформа государственного аппарата стала неизбежной.
Сопоставляя приказную переписку конца XVII – начала XVIII в. с перепиской более раннего периода, нельзя не заметить существенного изменения в официальной терминологии, особенно после возвращения Петра из‑за границы в 1698 г. В 1699 г. была создана «Бурмистерская палата» («Ратуша»), во главе которой был поставлен «президент» с «бурмистерами». Руководители образованных на грани веков приказов называются иначе: «адмиралтеец» в Адмиралтейском приказе (с 1707 г. он именуется «адмирал и президент Адмиралтейства» или «за президента»), «генерал-провиант» в Провиантском, «генерал-комиссар» – в Военном, «генерал-артиллерия» или «генерал-фельдцейхмейстер» в Артиллерийском приказе.
Особенно широко новая терминология внедрялась во внешнеполитическом ведомстве. Начало было положено в 1701 г., когда Ф. А. Головин стал подписывать документы как «ближний боярин и Посольской канцелярии президент» или «Начальный президент Государственной Посольской канцелярии» (ПСЗ, 4, 1824). После смерти его в 1706 г. новый руководитель внешнеполитического ведомства постельничий Г. И. Головкин не унаследовал чина своего предшественника и подписывался иначе: «Верховный комнатный и Святого Андреа кавалер». Так продолжалось до июля 1709 г., когда Петр указал: «Во всех своих Великого государя и в приказных делех во всех приказех постельничаго и кавалера графа Гаврилу Ивановича Головкина писать Государственным канцлером, и кавалером, и графом, а тайного советника Петра Павловича Шафирова подканцлером». Этим указом «новоучрежденные в российском государстве чины» сразу же вошли в употребление (ПБП, 6, 1944; ПБП, 9, 3322; РГАДА, 210, 7б, 60, л. 229).
Появление новых чинов и титулов было обусловлено не только государственной необходимостью, но и амбициями петровских принципалов, желавших иметь титул попышнее. Десять лет Н. М. Зотов удовлетворялся традиционным и весьма почетным чином «думный дворянин и печатник», равнозначным английскому «лорду – хранителю печати», но стоило Ф. М. Апраксину добиться пожалования «графом и чином тайного советника», как Зотов добился для себя такого указа Петра: «По прошению и за службу господину Миките Моисеевичу Зотову дается надание (так!) граф, також ближнего советника чин и Ближней канцелярии генерал-президент». Однако чин «ближнего советника», бывший вариантом уже известного в конце XVII в. чина «думный советник» (его имели – для международных документов – думные дьяки П. Б. Возницын и Е. И. Украинцев), вскоре перестал удовлетворять привередливого «князь-папу». Зотов добился нового указа, в котором говорилось, что «за ево многие верные и усердно показанные службы… велели ему быть в чине тайного советника». В указе особо подчеркивалось: «И повелеваем тако всем государства нашего… людем, дабы вышепомянутого Никиту Моисеевича Зотова нашим тайным советником признавали, почитали, писали и именовали, и по милостивому нашему возвышению председательство в духовных и сенаторских советах по достоинству чина его позволяли» (ПБП, 9, 4465).
Настойчивые хлопоты Зотова о чине тайного советника не случайны. К тому времени этот чин получил распространение в государственной системе и стал одним из важнейших в иерархии старых и новых чинов. Получивший его не позже 1707 г. И. А. Мусин-Пушкин с тех пор уже не писался «боярином», а только «тайным советником», как и Т. Н. Стрешнев и князь Я. Ф. Долгорукий, включенные в Боярский список 1711 г. не как бояре, а как тайные советники (РГАДА, 210, 7б (Боярские списки), 58, л. 1, 2). Окольничий А. А. Матвеев был пожалован указом от 13 ноября 1713 г. не в бояре – следующий по старшинству чин, а в тайные советники (ПСЗ, 4, 2166; ДПС, 3–1, 151). В первое десятилетие XVIII в. утвердился и чин «тайного секретаря» или «секретаря Посольской канцелярии», хотя за пределами внешнеполитического ведомства он поначалу не употреблялся. Этот чин вместо старого чина «дьяк» получили старые подьячие: Михаил Волков (не позже 1703 г.), Василий Степанов (1707), Петр Курбатов (1708) (ПБП, 2, 349; Белокуров (1906), с. 129, 153). С 1704 г. особое место среди «тайных секретарей» занял одаренный Петр Шафиров, ставший тайным секретарем из переводчиков. С этого времени он является вторым человеком в Посольском приказе, превратившись сначала в тайного советника (не позже 1708 г.), а затем в вице-канцлера. Уже в чине тайного секретаря Шафиров имел право сидеть за судейским столом и решать приказные дела, хотя так не могли поступать находившиеся в том же чине Андрей Остерман и Николай Барка. В указе о пожаловании Остермана говорилось: быть секретарем, «кроме сидения в Посольском приказе за судейским столом». В 1716 г. Остерман получил новый чин «канцелярии советника», который ранее не встречался в делопроизводстве (РГАДА, 158, 2 (1711 г.), 2, л. 23; Белокуров (1906), с. 129–130).
Новые чины не получили широкого распространения в государственном обиходе начала XVIII в. и имели ярко выраженный характер титулов, пожалованных царем наиболее доверенным лицам. Так, близкий тогда к царю Александр Кикин получил в 1712 г. редкий и почетный (ввиду особых пристрастий Петра к морю) чин «адмиралтейского советника» (ДПС, 2–2, 649; АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 105 об.). Для этого периода истории характерно существование старых и новых чинов, их причудливое сочетание. Пожалования в тайные советники происходили одновременно с пожалованиями в бояре (стольник П. И. Бутурлин стал боярином в 1712 г.), а также в думные дворяне. Одни старые подьячие при повышении становились секретарями, другие, как и в старину, дьяками. Если тайные советники в Боярских списках фигурировали среди бояр, то «обер-комисар от ковалерии» Василий Ершов был записан в Боярском списке 1709 г. сразу же после думных дьяков, но перед ближними стольниками (РГАДА, 210, 7б (Боярские списки), 56, л. 8 об.).
Последний Боярский список 1713 г. особенно интересен для нашего сюжета. Вот как он фиксирует чиновную верхушку России того времени – «Правительствующий Сенат: тайный советник, генерал-плепотенцыар-кригс-комисар князь Я. Ф. Долгорукий (в цитате даю везде только инициалы. – Е.А.), тайный советник Т. Н. Стрешнев, Московский обер-комендант князь П. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий (все названные лица писались раньше «боярами». – Е. А.), Г. А. Племянников, князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин; при том Сенате обор-секретарь А. Я. Щукин; бояре: князь П. И. Прозоровский, князь Ю. С. Урусов, князь Б. И. Прозоровский, Б. П. Шереметев». После списка бояр, расположенных в строгом соответствии с родовым старшинством, следуют кравчие, а затем окольничие. Интересно, что Г. И. Головкин внесен в список после окольничих в качестве «постельничего», но рядом стоит помета: «Государственный канцлер, тайный советник, ковалер, граф». Позже, как известно, канцлер стал первым чином государства. Гагарин не был тайным советником, но он записан выше Головкина, причем упомянут между думскими чинами – «кравчими» и «окольничими» как «губернатор князь Матвей Петрович Гагарин» (РГАДА, 210, 7б (Боярские списки), 60, л. 5). При этом важно отметить, что Гагарин впервые появляется в Боярском списке 1709 г. с весьма причудливым чином «Генеральный президент и Сибирской провинцей судия» (РГАДА, 210, 7б (Боярские списки), 56, л. 4). С этим чином он первые стал известен в 1707 г., в Боярский же список попал два года спустя (ПСЗ, 4, 2136, 2169; Викторов, 2, с. 395, 458). А. Д. Меншиков, к этому времени удостоенный высших воинских и гражданских чинов и званий, в Боярских книгах вообще блистательно отсутствует, хотя высшую правительственную иерархию без его яркой личности представить невозможно. Эта лакуна в Боярских списках говорит, с одной стороны, о его «низкой породе», которую, по критериям старины, нельзя было исправить титулами «герцога Ижорского», «светлейшего графа» или даже «светлейшего князя» (не вносить же его в «думные дьяки», среди которых, как правило, и оказывалось большинство думцев – выходцев из «подлых»!). С другой стороны, в системе деспотической власти Петра I, который мог заставить переписать любые документы и поместить имя любимца туда, куда было угодно государю, это означало, что произошло падение, деградация старых чинов. Это и отразилось на столь важной для служилых людей системе их учета в Боярских списках и книгах. Записаны ли Меншиков, Лефорт, Брюс или другие ближайшие сподвижники Петра в Боярские книги или нет, Петру I было глубоко безразлично – для него и его окружения уже действовали новые критерии годности человека. Впоследствии они отлились в нормы Табели о рангах. Долго сохранялся и старинный формуляр пожалования в чин: «1717‑го апреля в 3 день… (следует титул царя. – Е.А.) пожаловал по именному своему Великого государя указу секретаря Василья Степанова за его службы и работу, велел ему переменить чином из секретарей в канцелярии советники и сей его Великого государя именной указ записать в Посольской канцелярии в книгу» (РГАДА, 158, 2 (1717 г.), 4, л. 2).
Непосредственным поводом для введения новых чинов, и прежде всего – во внешнеполитическом ведомстве, было стремление, в контексте сближения России с Западом, привести существовавшие в России чины и должности в соответствие с теми, которые бытовали в других странах Западной Европы и отсутствие которых могло затруднить эти контакты. Особенно важно это было в дипломатии, где роль титулатуры была всегда велика. Стремление к поиску такого соответствия прослеживается уже в XVII в. Так, старый подьячий Посольского приказа К. Нефимонов, отправленный на Запад в 1686 г. с дипломатическим поручением, именован в документах как «Посольской канцелярии секретарь» (Белокуров (1906), с. 128). Следует попутно заметить, что западные дипломаты и путешественники, бывшие в России в XVII в., широко использовали для обозначения русских чинов и учреждений западноевропейские аналоги, что, возможно, уже при Петре I повлияло на появление новых русских чинов и титулов. Так, посетивший в 1674 г. Россию иностранный дипломат встречался с думным дьяком М. Ю. Волошениным – главой Посольского приказа и его помощником дьяком Алмазом Ивановым, которых он называл соответственно «канцлером» и «подканцлером». И. Г. Корб в своем дневнике писал: «К боярам ближе всего подходят докладчики (referendarii), которые именуются у них думными дьяками… то есть в точном переводе тайными канцеляристами (intimi cancellirii)». Далее он пишет, что дьяков, «если глубже вникнуть в дело… надо приравнять к секретарям Посольской канцелярии» (Курц, с. 6–7; Корб, с. 54, 219).
Для нашей темы важно появление в русской приказной терминологии понятия «канцелярия». Оно было известно еще в XVII в. как перевод на своеобразный европейский канцелярский язык термина «приказ». Корб писал о «канцеляриях, которые московиты называют приказами», он же сообщал, что «в Кремле также находятся разные канцелярии, из которых выдается преимущественно одна, именуемая Посольский приказ (Posolski prikas), то есть Посольская канцелярия (Cancellaria Legatoria)» (Корб, с. 54, 219). Термин «канцелярия» употреблялся и в русских источниках как идентичный термину «приказ», что видно из упомянутого выше титула К. Нефимонова.
Но все это – исключения. Полноправным термин «канцелярия» стал лишь с начала XVIII в., когда он прочно вошел в ведомственную терминологию. Можно выделить три основных значения термина в это время. Во-первых, канцеляриями называли нередко старые приказы. Из делопроизводства Земского приказа видно, что он назывался не только «Приказ Земского суда», но и «Канцелярия земского суда» или «Канцелярия земских дел», «Земская канцелярия» (Победоносцев, с. 11–118). Точно так же и Разрядный приказ был известен как «Разряд», и как «Разрядный приказ», и как «Разрядная канцелярия». С 1715 г. Рудный приказ стал называться «Канцелярией рудных дел». Подобное можно сказать и о многих других приказах (РГАДА, 9–2, 1, 10, л. 69; ДПС, 4–1, 28; ДПС, 5–1, 564; ДПС, 6–1, 151, 286).
Во-вторых, в начале XVIII в. канцеляриями стали называть вновь создаваемые центральные учреждения приказного типа. Первым и важнейшим в ряду их была Ближняя канцелярия, созданная в 1701 г. Как уже говорилось выше, она представляла собой типичный счетный приказ XVII в., который занимался контролем и сбором финансовой информации. Вслед за Ближней канцелярией возникло несколько других канцелярий – приказов по своей сути и организации. В 1704 г. Петр, стремясь максимально использовать систему косвенного обложения для получения новых доходов казны и конкретно – для возрастающих нужд Петербурга, прибег к пересмотру различных статей косвенных налогов, что сопровождалось перестройкой всей системы их сбора и учета. Указ от 21 января 1704 г. предписывал изъять оброчные статьи из всех приказов и «устроить тем делам особые приказы и оброком, и сбором денежной казны, и всякими делами ведать». Так появились первые четыре канцелярии (Мельничная, Банная, Мостовая, Хомутная). Названия их закрепились по типу сборов, которыми они занимались. 25 января 1704 г. была создана еще одна канцелярия – Бортная, т. е. для сбора медовых денег (ПСЗ, 4, 1959, 1961). Все канцелярии размещались в Семеновской приказной палате в селе Семеновском и поэтому назывались совокупно «Семеновскими» или «Ингерманландскими» («Ижорскими») канцеляриями. Их непосредственным начальником был губернатор Ингерманландии и герцог Ижорский А. Д. Меншиков (ПСЗ, 4, 2010). Естественно, эти канцелярии не следует путать с теми канцеляриями – органами местного управления, которые возникли в Петербурге и ведали Ингерманландией, а потом Петербургской губернией. По своей сути канцелярии в Семеновском были финансовыми приказами по сбору конкретного налога, средства от которого поступали на строительство Петербурга.
Весной 1705 г. с теми же целями была создана Ингерманландская канцелярия дворцовых дел, в ведомство которой перешел Конюшенный приказ (ПСЗ, 4, 2039). Она работала по той же схеме, что и Семеновские канцелярии. В 1708 г. было решено «Ингерманландские все канцелярии совокупить в одну и учредить тое канцелярию на Потешном дворе… а Анисиму Щукину в той Ижорской канцелярии велено [быть] президентом». Так в канцелярии появился президент, причем он был подчинен губернатору Петербургской губернии Меншикову (ПБП, 7, 2267). В 1706 г. была образована Канцелярия городовых дел, которую возглавлял сначала У. Я. Сенявин, потом А. М. Черкасский, а затем У. Я. Сенявин. К руководителю Канцелярии городовых дел (с 1723 г. – Канцелярия от строений), занимавшейся строительством Петербурга и его дворцовых пригородов, царь обращался по-новому: «Господин директор» (Общий архив, с. 42).
Практиковалось и создание временных розыскных канцелярий по расследованию крупных дел о хищениях и других должностных преступлениях. Эти канцелярии назывались «майорскими», так как во главе их ставили, как правило, облеченных большой властью майоров гвардии (Смирнов Ю., с. 22–24). Такого же типа была и созданная в связи с делом царевича Алексея Канцелярия тайных розыскных дел (Тайная канцелярия).
Наконец, третьим типом канцелярии были канцелярии – отделения приказов. Одним из первых «раздвоился» Посольский приказ, выделив из своего бюрократического чрева «Посольскую канцелярию», точнее «Посольскую походную канцелярию», которая имела своим аналогом так называемые «походные шатры» XVII в. – отделения приказов, отправлявшихся с царем в поход на войну. Война, которую вел Петр, оказалась необычно продолжительна. К тому же Петр все реже бывал в Москве и все чаще оставался в Петербурге. И хотя пребывание и многолетняя жизнь царя в Петербурге рассматривались чиновниками как «поход» (еще осенью 1710 г. в приказных материалах встречается формула «По именному указу и по письму из похода из Санкт-Петербурга» – РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 25 об.), стало ясно, особенно после Полтавского сражения 1709 г., что из этого «похода» в свою старую столицу царь уже никогда не вернется.
В 1709 г., приглашая Я. Брюса переезжать вместе со служащими Главной Артиллерии из Москвы в Петербург, Петр I писал: «Здесь всем делам заводится начало, где и ваша артиллерия имеет быть» (ПБП, 8, 2416). К этому времени в новом городе были уже походные канцелярии многих приказов. В начале 1710‑х гг. в Петербурге обосновались Ямская, Аптекарская, Оружейная, Провиантская канцелярии, Канцелярия Крепостных дел, Каменных дел канцелярия и другие отделения московских приказов. Происходил заметный рост штатов петербургских канцелярий за счет служащих приказов, которые переводились в Петербург.
Но все же самые существенные изменения относились к сфере деятельности канцелярий. Их компетенция значительно расширилась, и через несколько лет уже было трудно сказать, где находится головное учреждение и кто важнее: московский приказ или петербургская канцелярия. В 1714 г. Головкин в письме, обращенном к служащим Посольского приказа, находившимся в Москве, дал исчерпывающую формулировку сложившихся отношений канцелярии и приказа: «Вы в Москве оставлены только для приему из губерний положенных денег по присланным от нас письмам, а главное правление дел – в Государственной Посольской канцелярии прилучается здесь, в Санкт-Петербурге, и вам никаких новых дел делать и ни из каких канцелярий ведомостей принимать и ответов чинить не приказано» (Очерк истории МИД, с. 36; РГАДА, 158, 2 (1714 г.), 3, л. 6).
Эта история упадка приказа и возвышения канцелярии в Петербурге повторилась и в других отраслях управления. Перенос де-факто столицы на берега Невы породил «раздвоение» приказов. Так, Военный приказ – центр обеспечения армии всем необходимым – в самом начале Северной войны стал, как и Посольский приказ, также терять свою власть. В 1705 г. от него отделилось Комиссариатство («Шатер комиссарских дел») во главе с обер-комиссаром и комиссарами в армии, через которых осуществлялось обеспечение войск всем необходимым. С этого времени деньги в Комиссариатство стали поступать не через Военный приказ, а непосредственно из приказов дохода. По мере развития регулярной армии возникли канцелярии по снабжению войск амуницией и обмундированием (Мундирная канцелярия) и другие подобные ей учреждения, которые были мало связаны с Военным приказом. Окончательное отделение Комиссариатства произошло в 1711 г., когда оно стало называться Главной Военной канцелярией. Указа о закрытии Военного приказа не было, и он как бы растворился в своем филиале (Автократов (1961), с. 187).
Основание флота на Балтике привело к разделению военно-морского ведомства, образованию на берегах Невы Адмиралтейской канцелярии во главе с адмиралтейским советником А. В. Кикиным (ДПС, 2–2, 649; Веселаго, 1, с. 444). В 1707 г. руководство московского Адмиралтейского приказа вместе с частью служащих переместилось в Петербург и перенесло центр тяжести ведомственной власти в Адмиралтейскую канцелярию. В 1712 г. создается Военно-морская канцелярия, занимавшаяся вопросами довольствия, обмундирования, а также судопроизводства. Эта канцелярия отняла у московского Военного морского приказа значительную часть его дел. Еще больше в ведомство приказа вторгся основанный в 1715 г. Морской комиссариат, состоявший из трех канцелярий – Военной морской, Провиантской и Адмиралтейской. В 1716 г. в Петербурге была создана особая Мундирная контора в главе с цальмейстером. В итоге Адмиралтейский приказ в Москве только собирал налоги на флот и ведал математической школой (Веселаго, 1, с. 444–447; МИРФ, 3, 355–370).
Подобным же образом в Петербурге образовалась Походная Артиллерийская канцелярия – потом ее стали называть просто Артиллерийской канцелярией, у Артиллерийского приказа были отняты все полномочия, и он стал называться тоже Артиллерийской канцелярией (Бранденбург, с. 54–64, 401–403; ДПС, 2–1, 161; ПСЗ, 4, 2486). В «Реестре штату» 1720 г. все данные о численности приказных учитывают раздвоение приказов. Поэтому в «Реестре» упомянуто: «Штат Дворцовых канцелярий 1719 года. Санкт-Петербургской… Московской…»; «Штат Артиллерийских канцелярий. Санктпетербургской… Московской…»; «Штат печатных приказов. Санкт-Петербургского… Московского» и т. д. (РГАДА, 248, 11, 606, л. 219–234).
В историографии существует точка зрения, согласно которой канцелярии – это временные учреждения переходного типа от приказов к коллегиям. В. Огородников писал, что канцелярии «по своему устройству и порядку решения дел приближаются к коллегии и даже превращаются в нее». При этом автор ссылается на ряд исследований по истории конкретных учреждений (Огородников, с. 46; Сыромятников (1903), с. 61). Однако упомянутые им историки ведомств не утверждают, что канцелярии превращались в коллегии. Н. Е. Бранденбург, говоря об Артиллерийской канцелярии, подчеркивает полное совпадение ее устройства и режима работы с Артиллерийским приказом. О введении коллегиальных порядков в военно-морском ведомстве лишь в октябре 1717 г., т. е. накануне коллежской реформы, пишет Ф. Ф. Веселаго. Авторы «Очерка истории Министерства иностранных дел», на который ссылается Огородников, сообщают, что коллегиальный порядок ведения дел устанавливается лишь с 1716 г. (Бранденбург, с. 59; Веселаго, с. 455; Очерк истории МИД, с. 39).
Несомненно, что за короткое существование канцелярии претерпели определенные изменения. От походных канцелярий, состоявших из нескольких подьячих, возивших дела в обозной фуре, они превратились в постоянные учреждения в мазанковом здании на Троицкой площади Петербурга. На основе этих канцелярий и началась коллежская реформа. Но почему канцелярии так и не вытеснили приказы, а были ликвидированы вместе с ними? Дело в том, что канцелярии, идет ли речь о любом из названных выше типов, оставались учреждениями, созданными и действовавшими на основах приказного устройства, что в конечном счете и послужило причиной их ликвидации вместе с приказами. Сохранившееся делопроизводство свидетельствует о том, что канцелярии ничем не отличались от приказов, от которых они отпочковались. Это особенно хорошо видно в случаях, когда возникали канцелярии второго типа, т. е. не имевшие «своего» приказа. В указе от 21 января о создании одной из Ингерманландских канцелярий – Мельничной – было сказано: «У того дела быть Степану Коровину и учинить ему особый приказ и тот приказ писать Семеновскою канцеляриею мельничного сбора» (ПСЗ, 4, 1961, 1959; ДПС, 1, 36, 99, 125). Термины «приказ» и «канцелярия» в этом и в других документах употребляются безразлично, что важно для оценки сущности канцелярии. Как и при создании обычного приказа, руководитель получал право набирать приказных из других приказов, число их не оговаривалось, жалованье велено было положить «против окладу Семеновской палаты» из денег, которые должен был собирать новый приказ.
Не менее характерна для «канцелярского этапа» и история созданных в 1710‑х гг. «майорских канцелярий», которых В. И. Веретенников насчитывает не меньше 13. Все они были образованы для расследования преимущественно должностных преступлений, хотя сфера их деятельности этим не ограничивалась. В основе организации «майорских канцелярий» лежало старое приказное начало: «Прямые указы Петра определяли задачи канцелярий в каждом конкретном случае, словом, действовало в чистом виде поручение» (Веретенников (1910), с. 34, 91). Получив указ Петра, гвардейский майор определял себе в помощники несколько младших офицеров, набирал в разных приказах подьячих, получал помещения, деньги, стопы бумаги, ведра чернил, пуды речного песка и приступал к работе. Вот как, например, была образована знаменитая впоследствии Канцелярия тайных розыскных дел, известная более как Тайная канцелярия. По указу Петра I весной 1718 г. было «велено… Толстому по розыскному делу (царевича Алексея. – Е.А.) исследовать немедленно и донести Е. в., для которого исследовании велено быть дьяку Ивану Сибилеву, да подьячим старым 2, молодым 6 человеком. И по тому Е. ц. в. указу во оную канцелярию к помянутым делам взяты…», и далее следовал перечень подьячих различных учреждений. В указе об их жалованье говорится, что деньги они будут получать в тех же учреждениях, откуда их забрал к себе Толстой, «для того, что оные подьячие взяты в помянутную канцелярию на время» (Веретенников (1910), с. 209). Лишь впоследствии, когда стало ясно, что канцелярии предстоит большая и многолетняя работа, подьячие стали получать жалованье из средств Тайной канцелярии, точнее – из доходов от продажи конфискованного у государственных преступников имущества. Подобным же образом возникла и Канцелярия А. И. Ушакова по расследованию рекрутской недоимки и других похищений «государственного интереса», Подрядная канцелярия Г. Кошелева, Розыскные канцелярии князя В. Вл. Долгорукого, И. И. Дмитриева-Мамонова и др. (РГАДА, 158, 2 (1715 г.), 4, л. 14; ДПС, 5–1, 80, 157, 315).
Канцелярии, как отпочковавшиеся от приказов, так и вновь созданные, имели приказную структуру и делопроизводство. Как и приказы, они ведали «судом и расправою», собирали налоги с различных групп населения и территорий. Особенно отчетливо старые, приказные принципы видны в истории образования в 1703 г. Ингерманландской Дворцовой канцелярии. В указе от 1705 г. предписывалось «все чины, которые ведает губернатор и ковалер Александр Данилович Меншиков в Конюшенном приказе и в Ингерманландской Дворцовых дел канцелярии всякого чина с людми всякими делами, ведать в тех означенных дву приказех» (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 76; ПСЗ, 4, 2165). Но уже за 1708 г. сохранилась жалоба посадских Каргополя, просивших определить их «судом и расправой» только в Ингерманландской канцелярии, что и было сделано указом от 7 марта 1708 г. (РГАДА, 158, 1 (1708 г.), 1, л. 1).
Было несколько факторов, которые обусловили неизбежность реформы центрального управления. Самым важным из них было то, что приказы и «приказоподобные» канцелярии являлись частью (причем весьма важной) всей той системы управления и власти, которая к началу XVIII в. оказалась в состоянии кризиса. Выше уже шла речь об общем кризисе конца XVII – начала XVIII в. Его проявления в сфере управления сказывались как непосредственно, так и опосредованно. Кризис военной организации, шире – служилой поместной системы – вызвал к жизни, в числе прочего, реформу армии. Этой новой армии, создаваемой на иной, чем прежде, регулярной основе, уже не были нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием стало падение роли одного из ключевых приказов – Разрядного, а также всех приказов, которые ведали служилыми людьми. В том же разрушительном для приказов направлении действовали и другие перемены в самой организации служилого класса, который начал распадаться на царедворцев-шляхетство и однодворцев. Логическое продолжение секуляризационных процессов, фактическая отмена патриаршества и образование Монастырского приказа – все это привело к крушению системы патриарших приказов.
Неудачное начало Северной войны, ее затяжной характер, необходимость перевооружения армии и создания флота – все это привело, с одной стороны, к резкому увеличению объемов работы различных ведомств, а с другой стороны, к расширению и без того значительной сферы деятельности государства. По-видимому, первоначально у Петра не было цели реформировать систему центрального управления. Он стремился достичь победы в войне с помощью тех учреждений, которые у него были под рукой, образуя, подобно своим предкам, с помощью поручений конкретным лицам новые приказы (которые стало модно называть «канцеляриями») или перераспределяя функции старых. Но первые годы войны показали, что унаследованная от предшественников система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки и стала давать сбои. Вначале на первый план выступили проблемы общей координации управления на его высших этажах. Ответом на них явилось образование Боярской комиссии, заседавшей в Ближней канцелярии и взявшей на себя роль руководства и координации действий центрального управления. Из комиссии бояр, оставляемых на время отъезда государя, комиссия довольно быстро превратилась в бюрократическое учреждение – высшую правительственную инстанцию.
Не менее серьезны были управленческие проблемы на низших этажах. Система уездной воеводской власти, как и ратушное управление – результат реформы 1699 г., не смогли обеспечить быстро и в необходимых объемах армию деньгами, рекрутами, припасами. Эта проблема была решена путем создания губерний в ходе Первой губернской реформы 1708–1710 гг. Организация губерний, во главе которых были поставлены влиятельные, приближенные к Петру сановники, привела к резкому изменению соотношения власти, нанесла приказному строю сильнейший удар (Анпилогов (1948), с. 33). В ходе губернской реформы был разрушен один из основополагающих принципов приказной системы – территориальное ведение дел. Это означало ликвидацию чисто территориальных приказов и лишение экстерриториальности тех отраслевых приказов, которые имели в своем ведении территории. Создание Казанской, Сибирской, Смоленской, Архангелогородской, Киевской губерний тотчас привело к ликвидации соответственно Казанского, Сибирского приказов, Приказа Княжества Смоленского, Новгородского приказа и четей, а также к лишению Разряда статуса территориального приказа и передаче их дел в губернские канцелярии, которые во многом строились на базе ликвидированных приказов. В губернии (особенно в Московскую) были переведены многие приказные люди из названных столичных приказов (РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 1, л. 17, 23 об., 26). Эта модель была уже испытана при образовании в 1702–1703 гг. двух новых территориальных образований – Азовской и Ингерманландской губерний, которые приняли на себя функции приказов, ведавших этими и окрестными территориями (Разряда и Новгородского приказа) (Северная война, с. 9–10; Милюков (1905), с. 255–265).
Отчетливая экстерриториальность губерний и неподсудность их населения территориальным и многим отраслевым приказам стала основой статуса новых административных образований. В 1709 г. судьи всех приказов получили указ подготовить всю финансовую документацию о сборах налогов для передачи ее губернаторам, которые теперь ведали сборами со своих губерний (РГАДА, 9–2, 1, 10, л. 96, 98–99 об.; ПБП, 9, 3517, 3066; ПСЗ, 4, 2227; указ подтвержден в 1710 г. – РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 1, л. 1). Настоящей катастрофой для приказной системы стало образование Московской губернии, которая в силу ее расположения на «поле действия» значительного числа старых приказов втянула в круг своей власти компетенцию большого числа важнейших приказов. Речь идет о Ратуше, Провиантском, Ямском приказах, Приказе Большого Дворца, Мастерской палате и других приказах. Земский приказ стал основой Московской губернской канцелярии (РГАДА, 248, 1, 4, л. 231–234 об.; ПСЗ, 4, 2348, 2370, 2421, 2476, 2922).
В тех случаях, когда власть приказов выходила за границы образованной Московской губернии, их компетенцию перенимали соседние с Московской губернии. Так, относительно ликвидированного в 1711 г. Рудного приказа в указе от 10 июня 1711 г. было сказано, чтобы его дела разослали по губерниям «и то дело каждый губернатор в своей губернии усматривал». Новая губернская администрация добивалась полного подчинения приказов, они становились столами Московской губернской канцелярии («Ямскому приказу не быть, а быть вместо приказа одному Ямских дел столу под ведением в Московской губернии управителя» – ПСЗ, 4, 2348, 2353; ДПС, 1, 63, 71). В 1711 г. управитель Московской губернии В. С. Ершов требовал, чтобы во всех приказах, действовавших на территории его губернии, «ниотколь никаких указов, памятей без ведома губернской канцелярии не принимали для того, что о многих делех, о которых надлежит к отправлению общему ведать, в той канцелярии не ведомо» (Ардашев (1891), с. 388–389). В том же направлении действовал и Сенат, сделавший ненужным существование Разряда, вместо которого было предписано «быть Столу розрядному при вышеписанном Сенате» (указ от 22 февраля 1711 г. – ПСЗ, 4, 2321; ПБП, 11, 4262).
Как часто бывало в России, при реорганизации управления многое делалось поспешно и непродуманно. Поместный приказ, ставший столом Московской губернской канцелярии, указом от 5 ноября 1714 г. был вновь объявлен самостоятельным центральным учреждением, ибо губернские канцелярии оказались не в состоянии решать запутанные поместные дела, организовать сборы податей с помещичьих владений так, как это делал Поместный приказ. Не могли они контролировать и разбросанные по многим губерниям владения служилых людей (ДПС, 4–2, 1303; ДПС, 3–2, 1316; ПСЗ, 4, 2570; Ардашев (1891), с. 389). И хотя Поместный приказ вернул себе власть, сама приказная система дала сильную трещину.
Следующим фактором, обусловившим распад приказной системы, стало образование Сената, который не только занял высшее правительствующее место Боярской комиссии, но и стал главным элементом управления страной через губернии. После губернской и сенатской реформ вся система центральных учреждений оказалась не включенной в новую властную вертикаль. Губернии подчинялись Сенату, как и приказы, но одновременно губернии не подчинялись центральным учреждениям – приказам и канцеляриям. Поэтому оставшиеся приказы и канцелярии выступали в роли отделений, контор огромного приказа – Сената. К факторам, ослаблявшим приказную систему, нужно отнести «раздвоение» приказов на две столицы, образование в Петербурге канцелярий, которые дублировали работу приказов в Москве. Из рук вон плохо работала судебная система, совмещенная с управлением.
Помимо структурных проблем управления, которые с неизбежностью вели к реформе центрального управления, существовали проблемы, проистекающие из особенностей традиционной организации и функционирования приказов. Ведомственная чересполосица, недостаточная унификация и специализация центральных учреждений, полная неразбериха с финансами, штатами приказов и канцелярий, архаичное делопроизводство – все это побуждало к реформам. И хотя, как было показано выше, государственное устройство России в конце XVII – начале XVIII в. претерпевало почти непрерывные изменения, эти изменения не были следствием какого-то определенного плана государственной перестройки, составленного на основе целостной системы взглядов на развитие государственного аппарата, а являлись ответом на текущие, срочные проблемы управления в условиях напряженной войны. Однако решались эти проблемы зачастую старыми методами, базировались на обширном, но устаревшем приказном опыте. Те новинки, которые были привнесены в годы Северной войны, имели своими источниками европейский государственный опыт, но не смогли оказать влияния на кардинальную перестройку управления по новым принципам. Поэтому Петру I, сочинявшему свою программную речь на праздновании Ништадтского мира, современная ему система управления казалась архаичной, непригодной, старой, точно так же как и система правосудия, законодательства, местного управления, церкви, налогообложения и других сфер жизни государства. «Правление сего государства, – писал 8 января 1722 г. Петр I, – яко нераспоряженнаго пред сим, непрестанных трудов… требует» (ЗА, 293). Сделать государственную систему управления «распоряженной», организованной на новых принципах, и стало главной задачей Петра в ходе реформы центрального и высшего управления в 1718–1724 гг. И царь знал, с чего нужно начать «распоряжение» государства.