В киевский период город был составной частью управления землей. Одной из форм управления было вече, причем в Новгороде и Пскове народное собрание пользовалось большим влиянием, чем князь и бояре.
В монгольский период политическое значение города в Восточной Руси было подорвано стараниями как монгольских ханов, так и русских князей, а вече было отменено. Только Новгород и Псков не были затронуты этой переменой. Но, как мы знаем, позже оба этих города, соответственно в конце XV и начале XVI века, были присоединены к Москве.
В Западной Руси упадок городов также начался в монгольский период. Многие из них, например Киев, были разрушены монголами, а позднее разграблены крымскими татарами. Некоторые старые русские города, такие, как Смоленск, Полоцк и Витебск, избежали разрушения и смогли сохранить на некоторое время свое старое устройство. Постепенно, однако, вече в этих городах утратило характер демократического института. Делами от имени всего населения заправляли бояре и купцы.
Политический климат в Великом княжестве Литовском не способствовал сохранению конституционных прав городов. Большие города в Великом княжестве Литовском располагались на государственных землях. Малые города относились либо к владениям короны, либо к землям знати. Горожане не допускались на совет вельмож, и в сейме не было представителей городского населения. Город был лишен всякого участия в политической жизни, хотя и сохранял муниципальное самоуправление. Постепенно старые русские институты были упразднены, и в большинстве городов, в соответствии с германским правом, стало действовать муниципальное правительство.
Население городов в Польше и Литве было этнически разнородным, хотя в большинстве старых русских городов русские все еще составляли большинство населения. В средневековой Польше короли поддерживали образование немецких колоний в городах и сельских районах, что способствовало развитию коммерции, ремесел и сельского хозяйства. По тем же причинам русские князья в Галиции и Волыни приглашали немецких поселенцев в свои города в ХIII и начале XIV века. Великие князья Литовские продолжали ту политику. Немало было в русских городах Галиции (которая в то время относилась к Польше) и Великого княжества Литовского армян и евреев, которые обосновывались в Киеве и Львове начиная с XI века. Переселенцы из Армении продолжали приезжать в Великое княжество Литовское и Польшу даже в XVI веке. Большинство из них прибывали не из Закавказья, а из Крыма. Их общее число в Великом княжестве Литовском было невелико, но они, торгуя главным образом восточным товаром, играли важную роль в коммерции благодаря деловым способностям и солидарности.
Поселившиеся в Польше немцы следовали германскому праву. Таким образом, первая инфильтрация германского права в Польше была связана с немецкой колонизацией. Позднее в польских и русских городах Польши стали действовать германские муниципальные законы, положения которых по причинам финансового характера вполне устраивали королей. Существовало несколько вариантов германских муниципальных уложений, которые применялись в Польше в несколько видоизмененной форме. Из Польши германское право проникло в Великое княжество Литовское, где обычно оно называлось Магдебургеким правом.
В Литве Магдебургское право впервые было даровано Вильно (1387 год). На протяжении XV века оно распространилось на Тракай, Брест, Луцк, Кременец, Владимир-Волынский, Полоцк, Смоленск, Киев, Минск и Новогрудок. В XVI веке его получили многие другие города, а последним из русских городов — Витебск (1593 год).
По мнению Грушевского, польское правительство сознательно применяло Магдебургское право, чтобы ослабить русское влияние в Галиции и подготовить почву для денационализации русского населения. Позиции русских в Великом княжестве Литовском были намного сильнее, чем в Польше, и литовскому правительству не удалось вывести русских из муниципальных администраций за исключением некоторых городов. Однако оно пыталось хотя бы сократить представительство русских в муниципалитетах.
Магдебургское право предназначалось только для горожан христианского вероисповедания. Единственное исключение из этого правила было сделано для караимов. Евреи были исключены из муниципального самоуправления. Что касается христиан, то предпочтение отдавалось католикам. Во Львове, например, православным запрещено было занимать должности в муниципальном правительстве и разрешалось жить только в особой части города, называвшейся Русской улицей.
Когда в начале XV века великий князь Витовт даровал Магдебургское право ряду городов в западной части русских земель Великого княжества (район Берестья и Подляшья), он специально исключил православных русских из муниципалитетов.
В большинстве других городов Великого княжества, которым Магдебургское право было даровано в течение XV и XVI веков, русским предоставили избирательные права, но было установлено правило, что по крайней мере половина членов городского совета должна исповедовать католицизм. Поскольку во многих городах большинство населения составляли православные русские, это правило давало преимущества польскому и немецкому меньшинству.
При германском праве муниципалитет являлся тесной корпорацией и горожанами признавались лишь те, кто в нее входили. Западнорусское определение горожан — мещане. Статус горожанина приобретался с рождением и был наследственным. Горожанином можно было стать, будучи принятым в корпорацию городским советом или ремесленной гильдией.
Среди горожан можно выделить купцов и ремесленников. Каждый купец должен был принадлежать к одной из гильдий, называемых цехами. Многие горожане владели землей за пределами города и получали доход с сельского хозяйства.
Города, получившие Магдебургское право, были свободны от диктат великокняжеских чиновиков и подчинялись своему собственному правительству. Во главе его первоначально стоял войт[3], назначавшийся великим князем — обычно из числа дворян. Войт мог передать должность по наследству или же продать ее другому лицу. Он же выбирал раду (городской совет), состоявшую из шести или двенадцати человек (в зависимости от величины города), из кандидатов, выдвинутых горожанами. Со временем многие города выкупили должность войта и передали его права раде. Председатель рады назывался бурмистром. Он занимал свой пост в течение одного года и выбирался войтом и радой из членов рады. Если рада владела правами войта, бурмистр избирался ею самостоятельно. В полномочия рады также входила замена выбывших ее членов.
Часто рада сама исполняла функции суда. Но в ряде западнорусских городов она отвечала лишь за управление городом. Для ведения судебных разбирательств существовал особый комитет, известный как лава («скамья»). Лавников (членов лавы) назначала рада. Они рассматривали уголовные дела в качестве присяжных, а войт (или бурмистр) исполнял роль судьи.
Горожане были освобождены от многих обязанностей, которые были на них возложены до получения Магдебургского права. Например, толоки. Однако они обязаны были поставлять свой отряд всадников во время сбора войска. В воинском реестре 1528 года мы обнаруживаем длинный перечень имен полоцких горожан, которые должны были вербовать рекрутов, и более короткий список витебских горожан, составленный с той же целью. Помимо того горожане должны были платить военный налог (серебщину) и поставлять работников для строительства крепостей.
За право пользования Магдебургским правом город должен был вносить в казну великого князя ежегодную плату, размеры которой варьировались от тридцати до ста золотых монет.
В свою очередь, городу предоставлялись некоторые источники собственных доходов. В ратуше устраивались разнообразные лавки, плата за аренду которых шла в городскую казну. Большой доход приносили общественные бани, лавки по продаже ароматического воска для свечей, мельницы и винные лавки. Исключительным правом на торговлю спиртными напитками обладал великий князь, но он мог отдать эту торговлю на откуп городу или отдельным горожанам. Город получал также доход от внешней торговли. Иностранные купцы обязаны были сдавать все ввозимые товары на городской склад. Им была позволена только оптовая торговля; розничную торговлю вели горожане.
Мнения историков по поводу роли Магдебургского права в жизни западнорусских городов расходятся. Но нет сомнений в том, что при Магдебургском праве статус горожан стал более устойчивым и они освободились от многих обременительных обязанностей. Кроме того, был дан сильный толчок развитию в городах ремесел.
С другой стороны, право самоуправления, данное городам, хорошо выглядело на бумаге, но фактически городское правительство контролировалось войтом и его приближенными; а в тех городах, где должность войта была куплена, реально правили нескольких богатых семей, приближенных к раде, которые извлекали значительную прибыль из управления ремесленными и торговыми учреждениями. Таким образом, рада сконцентрировала в своих руках муниципальную власть и богатство. Помимо того во многих городах рада проявила себя как орудие подавления русского населения и православной веры.
Как уже говорилось, Магдебургское право не распространялось на евреев. Со временем, однако, они составили отдельную группу, влиявшую на развитие торговли и ремесел в Великом княжестве Литовском, и в этом качестве проявили себя значительно более активными и удачливыми, чем городские купцы и ремесленники. Это не могло не подрывать экономическую деятельность горожан.