Строй древнерусского управления носит двойственный характер. С одной стороны, мы видим управление (или самоуправление) общественных союзов: семейно-родового, сельско-сябренного, городского. С другой стороны, подымается и со временем все более крепнет управление вотчинное — княжое и боярское. Княжой двор постепенно приобретает роль важнейшего административного центра почти во всех русских землях — княжениях.
На первоначальные формы русского административного устройства в XIII веке наложило свою тяжелую печать управление монгольского хана, представлявшее собою смешение обычаев права турко-монгольских племен с навыками стран восточных административных культур — китайской, иранской, арабской.
Строй управления (или самоуправления) древнерусских общественных союзов был тесно связан с примитивной военной организацией этих союзов. Например, ополчение и народное управление между собой сливались — так же, как позже было в казачьих общинах — на Дону и в Запорожье. Народное ополчение — «тысяча» — делилось на сотни и десятки. Отсюда должность тысяцкого, сотских, десятских{153}.
Начальник племенного ополчения или городской рати («тысячи») — тысяцкий — был вместе с тем и главой племенной (или городской) администрации. С установлением княжеской власти должность тысяцкого некоторое время сохраняла свой общественный характер, но тысяцкий сделался помощником князя, посредником между князем и племенной (или городской) общиной. Этим объясняется, что в летописи встречаем иногда имя тысяцкого наряду с именем князя при датировке событий. «В лето 6597 священа бысть церкви Печерьская... при благородьнем князи Всеволоде, державному Русскыя земля... воедводство держащю Киевьскыя тысяща Яневи (воеводство киевской тысячи держал Янь)» (Лавр., 1089 год).
Впоследствии тысяцкий в большинстве русских земель стал назначаться князем, обычно из местных бояр. Впрочем, в Новгороде должность тысяцкого оставалась выборной до самого падения новгородской независимости. Однако и в древнерусских землях тысяцкий имел близкие связи с народным вечем, являясь выразителем или попечителем интересов всего народа. В этом смысле должность тысяцкого могла быть неудобна и князю и боярам. В XIV веке в Московском княжестве видим попытки тысяцкого усилить свое значение, что привело к столкновениям и в конце концов к отмене должности.
В 1357 году московский тысяцкий Алексей Петрович был найден убитым. Народ заволновался, обвиняя бояр в этом убийстве. Поднялся мятеж, и «больший бояре» должны были со своими семействами спасаться в Рязань. Лишь с большим трудом московскому правительству удалось замять конфликт. В 1374 году после смерти тысяцкого В. В. Вельяминова великий князь решил упразднить самую должность тысяцкого. Сын Вельяминова пытался поднять восстание, но был схвачен и казнен.
Что касается должности сотских и десятских, то эти должности рано утратили свой военный характер, сделавшись агентами главным образом полицейского и финансового управления.
Сеть общественной администрации, как было уже упоминаемо, сохранилась в более чистом виде лишь в некоторых городских державах Древней Руси, в особенности в Новгороде и Пскове. Наряду с должностью тысяцкого получила особое значение должность посадника. В Новгороде посадник был высшим должностным лицом, и власть его была значительно полнее власти княжеской.
Обращаемся теперь к княжому управлению, в значительной степени носившему, как уже было сказано выше, вотчинный характер. В широком смысле слова вся Русская земля считалась вотчиной княжеского рода, а отдельная земля — княжение — вотчиной каждой отдельной ветви княжеского рода или даже вотчиной правящего князя. Но князь был вотчинником и в более узком смысле — крупным землевладельцем в пределах своего княжения (кроме Новгорода) или и вне этих пределов. Самая природа княжой власти, как мы уже видели{154}, значительно шире круга вотчинных понятий. Освящение княжеской власти Церковью подводило под понятие княжеской власти широкий идеологический фундамент{155}. Практически строй княжого управления был, однако, гораздо глубже проникнут вотчинными понятиями. Княжескими чиновниками в Древней Руси были преимущественно служащие дворцового управления князя. Эти служащие первоначально были холопами князя. В киевский период они носили общее название тиунов (приказчиков). Тиуны являлись княжими агентами и управления, и суда. Постепенно тиуны стали различаться по специальности своей службы. Видное значение получил тиун огнищный или дворский{156} — заведующий дворцовым распорядком князя. Важным сановником был также тиун конюший, заведовавший княжими конюшнями и табунами. Ввиду значения конного строя при борьбе с кочевниками должность конюшего тиуна имела большую важность в военном хозяйстве князя.
Более мелкими чиновниками были ключники, мечники (пристава), даньщики, мытники (последние две должности относились к финансовому управлению). Представителем князя в пригородах или вновь присоединенных городах и землях был посадник{157}. Каждый посадник правил с помощью таких же тиунов и ключников, как и князь.
Управление боярской вотчины складывалось по тому же типу, что управление княжое. Управление крупной боярской вотчиной распространялось в некоторых случаях и на окрестное население, в особенности на людей, полузависимых от боярина в социальном или экономическом отношении. В отношении территориальном управление Древней Руси носило довольно пестрый характер. Вотчины княжие и боярские перемежались со свободными общинами городскими или сельскими. Единой схемы административного деления территории не было. Земли делились на волости, погосты, губы. И городское, и сельское население делилось на сотни, но деление это не было повсеместным.
Монгольское завоевание внесло глубокие изменения в строй русского управления. Как выше уже упоминалось, часть Южной Руси (Киевщина, Северщина, Переяславщина, Подолье) была взята монголами в непосредственное управление. Система княжой администрации в этих землях была сломлена и заменена управлением татарских баскаков. Баскаки следили преимущественно за правильным поступлением податей{158} и сбором «числа» (рекрутов в монгольскую армию). Для обеспечения этих целей страна была организована в общины, связанные круговой порукой. Выборные люди каждой общины служили прежде всего целям монгольской администрации. Общины объединялись в округа. Такие округа назывались «тьмы»{159}.
Во главе округов стояли выборные «атаманы», передававшие баскакам собранную с общин дань.
В большинстве русских земель монголы не разрушали, однако, княжеской администрации, но лишь подвергли ее бдительному надсмотру своих агентов — «даруг» (или «дорог») и тех же «баскаков». Князья сделались подручниками хана — исполнителями его воли.
Однако благодаря изменению монголами податной системы{160}, а также благодаря влиянию примера непосредственного монгольского управления в тех землях, где оно было введено, администрация всех вообще русских земель в монгольский период претерпела значительные изменения. Наиболее глубоки были эти изменения в Московском великом княжестве. Сказывались они, однако, лишь постепенно. Под влиянием монгольских образцов перестраивалось как центральное, так и местное управление.
Великий князь стремится слить различные типы своих советников и приказчиков в единый служилый класс. Центральное управление разделяется на «пути» — конюший, ловчий, сокольничий, стольничий, чашничий. Возрастает значение дьяков в суде и управлении, складываются постоянные канцелярии отдельных «путей», позже развившиеся в так называемые «приказы». Особенно разительны были перемены в местном управлении и суде, хотя и тут они сказались не сразу. С конца XIV века московский великий князь начинает поручать управление и суд общинам на местах. В полном виде земское самоуправление развилось в XVI веке при Грозном. Это земское самоуправление основано было на тех же принципах, что и монгольское правление в Южной Руси в XIII–XIV веках.