Одной из отличительных черт внутренней политики Юстиниана была его упорная борьба с крупными землевладельцами. Эта борьба отражена в новеллах и папирусах; говорится о ней и в «Тайной истории» Прокопия, который, несмотря на обилие абсурдных обвинений в адрес Юстиниана — выскочки, в его глазах, на троне, — все же дает весьма интересную картину социальной борьбы в VI веке. Правительство видело в крупных землевладельцах опасных соперников, поскольку те вели дела своих больших владений, совершенно не принимая в расчет центральную власть, то есть как бы посягая на ее прерогативы. Одна из новелл Юстиниана, адресованная проконсулу Каппадокии, осуждая отчаянное положение государственного и частного землевладения в провинциях из-за ничем не ограниченного поведения местных магнатов, говорит многозначительно: «Новости дошли до нас о столь значительных злоупотреблениях в провинциях, что их исправление едва ли может быть осуществлено одним человеком с большими полномочиями. И нам даже стыдно говорить, сколь неприлично ведут себя управляющие крупных землевладельцев, прогуливаясь с телохранителями, как за ними следует целая толпа людей, как они беззастенчиво крадут все подряд... Государственная земельная собственность почти полностью перешла в частные руки, ибо она была украдена и разграблена, включая все табуны лошадей, и ни один человек не выступил против, ибо уста всех были остановлены золотом». Каппадокийские магнаты имели полную власть в своей провинции, у них даже были собственные вооруженные отряды, при помощи которых они не стеснялись захватывать частную и государственную землю. Интересно отметить, что эта новелла появилась на следующий год после восстания «Ника». Подобная же информация встречается в египетских папирусах времени Юстиниана. Член известной египетской семьи землевладельцев Анионов владел в VI веке собственностью в разных местах Египта, причем в состав его владений входили целые деревни. Его домашнее хозяйство было сравнимо с царским. Он имел своих сборщиков налогов, полицию и почту, собственную тюрьму и даже свое войско. Крупные владения концентрировались также в руках церкви и монастырей.

Юстиниан вел против такого рода собственников беспощадную войну. Вторгаясь в дела наследования, производя конфискации на основе ложных свидетельств и разжигая религиозные споры, дабы иметь повод вмешаться в дела церковные и урезать владения церкви, Юстиниан упорно стремился к разрушению крупного землевладения. Многочисленные конфискации были проведены им после мятежа 532 года. Однако окончательной победы одержать ему суждено не было, и крупное землевладение оставалось одной из неизменных черт уклада империи в более поздние периоды.

Юстиниан видел недостатки управления государством, выражавшиеся в продажности, воровстве, вымогательстве и влекшие за собой бедность, разорение, а за ними неизбежную смуту; он понимал, что все это вредно отзывается на финансах, — а денег для задуманных им предприятий требовалось очень много. При этом, как убежденный представитель идеи абсолютной императорской власти, Юстиниан видел единственное средство для устранения всех бед в централизации управления.

В его представлении роль реформатора являлась обязанностью императорского служения и актом благодарности Богу, который осыпал его своими благодеяниями и вознес на престол. Для характеристики деятельности Юстиниана имеют крупное значение две больших новеллы 535 года. В них изложены главные основания административной реформы и точно определены обязанности чиновников. Император повелевает правителям провинций «отечески относиться к благомыслящим, повсюду охранять подданных от притеснений, не брать от них никаких приношений, быть справедливыми в приговорах и в административных решениях, преследуя за преступления, охраняя невинных и налагая законную кару на виновных, и вообще относиться к подданным, как отец относился бы к детям». Но в то же время правители, «имея везде чистые руки», то есть не беря взяток, должны неусыпно заботиться о государственных доходах, «увеличивая государственную казну и прилагая всяческое усердие на ее пользу». Ввиду покорения Африки и вандалов и других предполагаемых обширных предприятий, говорится в новелле, «необходимо вносить государственные налоги сполна, охотно и в определенные сроки». Чиновники должны были давать торжественную клятву в честном исполнении своих обязанностей и вместе с тем становились ответственными за полный взнос податей во вверенной им области. Епископы должны были наблюдать за поведением правителей. Провинившимся чиновникам грозило строгое наказание, честно же исполнявшим обязанности были обещаны повышения. Таким образом, обязанность как правительственных чиновников, так и плательщиков, по новеллам Юстиниана, чрезвычайно проста: первые должны быть честными людьми, вторым следует вовремя и в полной мере платить налоги.

Не все провинции империи при Юстиниане управлялись одинаково. Были провинции, особенно пограничные, с беспокойным туземным населением, которые требовали более сильной власти. Реформы Диоклетиана и Константина привели к увеличению числа провинций, разделению военных и гражданских властей и соответственно к росту чиновничьего аппарата, но Юстиниан в отдельных случаях возвратился к прежней, додиоклетиановской системе. Несколько мелких провинций, преимущественно восточных, были объединены в более крупные единицы; в некоторых провинциях Малой Азии, дабы прекратить распри между военными и гражданской администрацией, все руководящие функции были сосредоточены в руках одного должностного лица, называвшегося претором. Особенное внимание Юстиниан обратил на Египет с Александрией, откуда Константинополь снабжался хлебом. Как следует из его новеллы, организация доставки хлеба в столицу пришла в полное расстройство, и это грозило серьезными беспорядками. Юстиниан решил проблему, дав доверенному гражданскому лицу — августалу — чрезвычайные полномочия и подчинив ему военное командование как в самой Александрии, так и в обеих египетских провинциях.

Император некоторое время верил, что своими указами исправил внутренние недомогания страны и, по его словам, «дал своему государству, благодаря блестящим мероприятиям, новый расцвет». Но действительность оказалась иной. Последующие новеллы показывают, что почти ничего не изменилось.

Нуждаясь в средствах, Юстиниан иногда сам делал то, что строго запрещал указами: за большие деньги продавал должности и вводил, вопреки своему обещанию, новые налоги, хотя и понимал, что население не в силах нести такое бремя. Под влиянием финансовых затруднений он даже начал выпуск монет пониженного качества, но возмущение людей оказалось столь велико, что от этого пришлось отказаться. Зато была усилена строгость во взимании налогов. По словам одного современника^{62}, «иностранное вторжение казалось менее страшным налогоплательщикам, чем прибытие должностных лиц фиска». Деревни нищали и пустели, производительность сельского хозяйства снижалась.

Сознавая необходимость экономии, Юстиниан уменьшил численность войска и стал задерживать ему жалованье; а так как войска главным образом состояли из наемников, то последние, не получая условленного содержания, поднимали восстания и мстили беззащитному населению. Из-за этого недостаточно зорко охранялась граница, и варвары безнаказанно проникали на византийскую территорию, подвергая се грабежу и разорению. Сооруженные Юстинианом крепости ветшали. Не имея возможности противостоять варварам силой, он вынужден был от них откупаться, но на это опять же нужны были средства. Образовался, по словам Диля, заколдованный круг.

Если ко всему этому добавить частые неурожаи, эпидемии и землетрясения, которые увеличивали разорение населения, то становится ясным, что к концу правления Юстиниана положение империй было по-настоящему прискорбным. Среди обрушившихся на Византию бедствий особого упоминания заслуживает чума 542 года. Она, занесенная, как считалось, из Эфиопии, началась около Пелузия, на берегах Египта. Далее инфекция пошла на север, в Палестину и Сирию, на следующий год достигла Константинополя, а затем, распространившись по Малой Азии и Месопотамии, достигла Персии. Эпидемией были также охвачены Италия и Сицилия. В Константинополе она длилась четыре месяца. Сам император, по утверждению Прокопия, подвергся заражению, однако ему удалось выжить. В империи воцарился хаос. Прервались все придворные мероприятия. Смертность в стране была огромной. Деревни и города вымирали до последнего человека, сельское хозяйство замерло, паника и бегство большого количества людей прочь из зараженных мест, казалось, никогда не закончатся.

И это был только один из факторов, вызвавших ту безотрадную картину, которая нашла свое отражение в первой новелле Юстина II, где говорится о «государственной казне, отягощенной многими долгами и доведенной до крайней нищеты», и о «войске, настолько уже пропитанном недостатком во всем необходимом, что государство страдало от бесчисленных нападений и набегов варваров».

Попытка административной реформы Юстиниана окончилась полной неудачей. Империя стояла на краю гибели. Тут, конечно, нельзя упускать из виду тесной связи, которая существовала между внутренней и внешней политикой императора. Его обширные военные предприятия на западе, требовавшие громадных средств, разорили восток и оставили преемникам тяжелое, запутанное наследство. Добрые намерения Юстиниана упорядочить жизнь империи и поднять нравственный уровень правительственных органов, о чем торжественно объявляли его новеллы раннего времени, столкнулись с его военными планами и не могли быть проведены в жизнь.