Важным поворотным моментом в процессе принятия Турции в ЕС стало заседание Европейского совета в Хельсинки 10–11 декабря 1999 года, на котором Турции был официально предоставлен статус кандидата, а в 2000 году был создан Генеральный секретариат по делам ЕС при премьер-министре. 8 марта 2001 года Совет министров ЕС принял решение о партнерстве Евросоюза в процессе присоединения к нему Турции. Процесс приведения Турции в соответствие с нормами ЕС ускорился после принятия 19 марта 2001 года «Национальной программы по принятию норм ЕС».
В 2002 году, после прихода к власти Партии справедливости и развития процесс вступления в ЕС продвинулся, а AK Parti в своей предвыборной декларации 2002 года поставила целью членство Турции в ЕС и поддержала процесс модернизации страны. Четыре политических столпа Копенгагенских критериев, такие как «наличие в стране стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, уважение прав человека и прав меньшинств», были в числе условий, которые Турция должна была выполнить, чтобы стать полноправным членом ЕС.
Заявление Эрдогана о том, что он поддерживает вступление Турции в ЕС, не означало изменения политики Анкары в отношении Евросоюза, а скорее укрепляло умеренную позицию, провозглашенную Партией справедливости и развития. В то время идея членства в ЕС пользовалась в Турции широкой общественной поддержкой. В отличие от своей предшественницы, исламистской Партии благоденствия и ее антиевропейски настроенной преемницы Партии добродетели, AK Parti, выделялась как исламистская партия с позитивным отношением к Западу и западным ценностям.
В 2003 году Реджеп Тайип Эрдоган, занявший пост премьер-министра Турецкой Республики, предпринял серьезные усилия для вступления Турции в ЕС. В первые годы нахождения у власти правительство АК Parti рассматривало полное членство в ЕС как стратегическую цель и приняло Копенгагенские критерии – одни из самых важных условий, которые должны быть выполнены на этом пути, и заявило, что они являются также критериями Анкары.
Под руководством Эрдогана Партия справедливости и развития провела различные реформы и предприняла важные шаги для улучшения отношений Турции с ЕС. Почти половина положений Конституции 1982 года была изменена правительствами партии AK Parti, сотни тысяч законов, уставов, положений и других законодательных актов были частично или полностью пересмотрены. С учетом того, что объем нормативных актов ЕС составляет более 120 000 страниц, принятие всех этих актов стало для Турции революционным изменением. В своем выступлении в Берлине на тему «Новые реформы – идет ли Турция по пути ЕС» премьер-министр Реджеп Тайип Эрдоган напомнил слова знаменитого физика Альберта Эйнштейна: «Разрушить предрассудки сложнее, чем расщепить атом» и добавил: «Мы пытаемся расщепить атом, и нам это удастся».
На встрече Турции и Великобритании премьер-министр Эрдоган осветил свой взгляд на вступление Турции в ЕС и на будущее Европы: «История показывает, что цивилизации, ограниченные определенными географическими рамками и определенной догматической логикой мышления, в конечном итоге погибают. В этой связи я считаю, что ссылка на христианские ценности в проекте Конституции ЕС ограничит взаимодействие Евросоюза с другими культурами. Я уверен, что на том уровне зрелости, которого Европа достигла сегодня, невозможно ограничить “европейскость” определенной географией, верой или традицией. Однако сегодня я вижу, что Европа, в том направлении, в котором она движется, предпочитает концепцию гигантского национального государства».
Подчеркнув, что стратегическое измерение и глубина, которые привнесет Турция, важны для ЕС, Эрдоган продолжил: «В этом контексте, если ЕС хочет стать глобальной державой, Турция, которая является энергетическим, транспортным и торговым центром на перекрестке бассейнов Восточного Средиземноморья, Черного моря и Каспия, принесет огромную пользу. Турция способна влиять на безопасность, политическую и экономическую стабильность и интересы ЕС. Если мир и стабильность в Восточном Средиземноморье не будут достигнуты, ЕС не сможет влиять на безопасность и стабильность основных транспортных и энергетических линий, что ослабит претензии Европы на роль глобальной державы».
Эрдоган проводил активную политику по налаживанию отношений с западными странами, чтобы продемонстрировать стремление Турции стать продуктивным и значимым членом ЕС. С 2003 по 2014 год Эрдоган посетил более 100 стран в ходе почти 300 официальных государственных визитов на пяти континентах и в ходе этого процесса принял больше законов, отвечающих требованиям членства в ЕС, чем любой другой турецкий лидер.
В 2003 году среди шагов, предпринятых в направлении демократизации Турция провела реформы в структуре Совета национальной безопасности, направленные на сокращения военной опеки и укрепления гражданской власти. Эти меры были расценены как важные шаги на пути к гармонизации с критериями демократии ЕС.
Обращая внимание на негативное отношение стран ЕС к кандидатуре Турции, Эрдоган сказал: «Мы были везде, где НАТО нуждалось в нас. Мы были в Афганистане и в Косово, когда они звали нас туда. Теперь, когда мы говорим, что собираемся вступить в ЕС, они говорят: “Остановитесь здесь”. Почему они боятся, что Турция войдет в семью ЕС? Участие Турции обогатит Евросоюз»[235].
16 февраля 2004 года, перед запланированной встречей премьер-министра Реджепа Тайипа Эрдогана и Ангелы Меркель, председателя партии Христианско-демократический союз (ХДС) Германии и лидера оппозиции, Эрдоган заявил, что передаст Меркель свои пожелания относительно членства Турции в ЕС. На этой встрече Эрдоган прежде всего рассказал о конкретных шагах, предпринятых Турцией, особенно о реформах, проведенных в соответствии с Копенгагенскими критериями, и заявил, что ожидает поддержки оппозиционных партий Германии в процессе вступления Турции в ЕС.
Критическим моментом встречи стало предложение Меркель о «привилегированном партнерстве» для Турции вместо полного членства в ЕС. Эрдоган очень четко и решительно отверг это предложение: «В повестке дня Турции нет такого понятия, как привилегированное партнерство. Об этом не может быть и речи. Мы – страна, которая выполнила Копенгагенские критерии ЕС, особенно политические, к концу 2003 года». Кроме того, премьер-министр заявил, что Турция по сравнению с другими десятью странами, вступающими в ЕС, наиболее тщательно следовала Копенгагенским критериям ЕС.
Заняв пост федерального канцлера Германии в ноябре 2005 года, Ангела Меркель снова поддержала предложение своей партии о «привилегированном партнерстве» для Турции и настаивала на том, что переговоры с Турцией, в отличие от предыдущих стран-кандидатов, никогда не подразумевали обязательства по полноправному членству.
17 июня 2004 года на саммите ЕС в Брюсселе было заявлено, что Турция в достаточной степени соответствует политическим критериям для вступления в ЕС, а 22 июня 2004 года Парламентская ассамблея Совета Европы официально признала это. В результате Турция начала переговоры о вступлении в ЕС на Межправительственной конференции, состоявшейся в Люксембурге 3 октября 2005 года. В тот же день состоялась пресс-конференция и был опубликован Рамочный документ по переговорам с Турцией, ознаменовавший важный поворотный момент в отношениях Турции с ЕС.
Хотя Турция начала переговоры на основе подхода ЕС, согласно которому «каждая страна должна осуществлять процесс вступления на своих собственных условиях», Брюссель вскоре создал для Турции значительные бюрократические препятствия. Эти барьеры были введены в рамках документа «Стратегия расширения ЕС 2006 года», в результате процесс вступления Турции в Евросоюз отличался от приема предыдущих стран-кандидатов. При этом Таможенный союз и европейская торговля остаются жизненно важными для турецкой экономики, а сотрудничество с ЕС в области управления миграцией продолжается, несмотря на то что политические отношения Анкары с Европой неуклонно ослабевают.
В конце 2006 года Совет ЕС по общим вопросам принял решение приостановить переговоры по 8 разделам на том основании, что Турция не выполнила свои обязательства по Дополнительному протоколу к Анкарскому соглашению о Греческой администрации Южного Кипра (ГАСК). Кроме того, из-за политического противодействия со стороны некоторых государств-членов, таких как Франция и ГАСК, переговорный процесс замедлился, и в 2010–2013 годах переговоры шли только по одному разделу соглашения.
Победа на выборах в 2007 году и последующее закрытие дела против АК Parti в 2008 году стали важными поворотными моментами во внутренней политике Турции и напрямую повлияли на процесс реформ и отношения с ЕС. В ходе президентских выборов 2007 года имя Абдуллаха Гюля вышло на первый план в качестве кандидата от АК Parti, однако его кандидатура подверглась резкой критике со стороны секуляристов, в частности Республиканской народной партии. В частности, тот факт, что жена Гюля, Хайрюнниса носит головной платок, вызвал бурные дебаты, поскольку это считалось несовместимым с принципом светскости республики.
Страны Европейского союза, которые при любой возможности подчеркивают значение таких принципов, как демократия и верховенство закона, хранили молчание по поводу событий в Турции и не проявили никакого осуждения. ЕС ограничился тем, что выразил свою обеспокоенность ослаблением демократических механизмов в Турции в ходе этого процесса и предупредил о необходимости защиты верховенства закона и политического плюрализма. Это вызвало разочарование турецкого правительства и подорвало доверие между ЕС и Турцией.
Эрдоган сказал о прогрессе Турции в деле вступления в ЕС следующими словами: «Турция будет играть ключевую роль для Европейского союза, чтобы справиться со всеми этими и подобными проблемами. Посмотрите, до сегодняшнего дня только и разговоров было о том, что Турция получит от членства в Европейском союзе. До недавнего времени в наших отношениях с ЕС Турция воспринималась как единственная сторона, которая выиграет от этого процесса, и ей отводилась пассивная роль в Евросоюзе. Однако сегодня Турция стала важным игроком не только для себя, но и для Европы. Вступление Турции в ЕС рассматривается как стратегический шаг не только для экономического роста, но и для безопасности, политической стабильности и культурного разнообразия Европы».
Географическое, культурное и экономическое разнообразие Турции в сочетании с усталостью ЕС от включения в его состав новых членов привело к тому, что в отношениях с Турцией на первый план вышла концепция стратегического партнерства, в то время как перспектива полного членства осталась на втором плане.
В этот период президент Франции и политик правого толка Николя Саркози, выступавший в июне 2007 года против членства Турции в ЕС, пытался заблокировать переговоры с Турцией по поводу некоторых разделов и глав. В дальнейшем он также предложил Анкаре установить отношения «партнерства» с ЕС вместо полного членства.
В 2007 году, после того как Франция и Нидерланды выступили против проекта Конституции ЕС, 13 декабря 2007 года Европейским советом был подписан Лиссабонский договор, который вступил в силу 1 декабря 2009 года. Это стало еще одним важным поворотным пунктом в отношениях Турции с ЕС. Премьер-министр Эрдоган неоднократно подчеркивал, что к Турции по сравнению с другими странами – кандидатами в ЕС относятся несправедливо, и даже бывшие республики СССР, которые имеют еще очень недолгие традиции демократии в приоритете по сравнению с Турцией.
После 2008 года отношения между Турцией и ЕС застопорились. Террористическая организация ПКК в декабре 2009 года прекратила перемирие, объявленное ею в апреле, и возобновила террористические акты, что привело к серьезным жертвам, и как следствие, к усилению националистических настроений в обществе и недовольству демократизацией законов, которая была воспринята как ослабляющая борьбу с терроризмом. В последующие годы некоторые негативные изменения в области прав человека и свободы прессы в Турции вызвали реакцию со стороны ЕС, а дискурс ЕС о «способности к абсорбции» в отношении членства Турции ослабил мотивацию турецкой общественности к членству в ЕС.
2011 год стал годом, когда переговоры Турции с ЕС приобрели более комплексный характер. 8 июня 2011 года в Турции было создано Министерство по делам ЕС, а 12 октября Комиссия ЕС приняла решение о разработке «Позитивной повестки дня» в отношениях с Турцией. Эта повестка охватывала многие области, представляющие взаимный интерес, такие как согласование с законодательством ЕС, визы, энергетика, борьба с терроризмом. 17 мая 2012 года Европейской комиссией было объявлено о начале реализации «Позитивной повестки дня». Однако 1 июля 2012 года председательство в ЕС перешло к Греческой администрации Южного Кипра, что создало напряженность в отношениях Турции и ЕС.
В 2013 году протесты в парке Гези, начавшиеся с экологических требований, вскоре переросли в масштабные антиправительственные демонстрации. Европейский союз, комментируя эти события, подчеркивал важность свободы слова и собраний, критиковал непропорциональное применение силы и призывал Турцию защищать демократические ценности. Турция, в свою очередь, дистанцировалась от этой критики, расценив ее как вмешательство во внутренние дела, что ухудшило отношения между Турцией и ЕС.
Подписание в 2013 году «Меморандума о взаимопонимании по диалогу о либерализации визового режима» и «Соглашения о реадмиссии» укрепило отношения Турции и ЕС. Однако начиная с 2015 года кризис, вызванный миграцией сирийских беженцев, изменил динамику этих отношений. Эрдоган, открыв границы Турции для сирийских беженцев, потребовал от Европы финансовой помощи. Одновременно он противостоял давлению со стороны ЕС, требовавшего от Турции проведения различных правовых реформ для продвижения переговоров о либерализации визового режима.
Первый саммит ЕС – Турция был созван 29 ноября 2015 года в Брюсселе. На нем впервые присутствовали представители Турции, 28 стран – членов ЕС и председатели трех основных институтов Евросоюза. На последующих саммитах были приняты важные решения, такие как возобновление переговоров о вступлении Турции в ЕС, укрепление механизмов диалога на высоком уровне, ускорение процесса либерализации визового режима, распределение бремени миграции и сотрудничество в борьбе с терроризмом.
Подписание миграционного соглашения между Турцией и ЕС 18 марта 2016 года стало важным поворотным моментом в отношениях между сторонами. Соглашение было направлено на решение проблемы управления миграцией, вызванной сирийским кризисом, и предусматривало меры для предотвращения нелегальной миграции и предоставление финансовой поддержки Турции для улучшения условий для беженцев. В рамках соглашения 2016 года ЕС выделил Турции 6 млрд евро на помощь сирийским беженцам в обмен на то, что Анкара согласилась принимать обратно нелегальных мигрантов, прибывающих из Турции в ЕС, и тем самым сдерживать миграционный поток. Турция использовала свое геополитическое положение и стратегическую роль в решении миграционного кризиса как дипломатический козырь, в то время как ЕС сосредоточился на практическом сотрудничестве в решении проблемы беженцев.
Начиная с 2016 года отношения между Турцией и ЕС пережили серию кризисов. После попытки военного переворота в Турции 15 июля 2016 года Европейский союз хотя и выразил поддержку законному правительству Турции, продолжал критиковать введение чрезвычайного положения, массовые задержания и увольнения. Эта ситуация отразилась в Докладе о прогрессе Турции и ЕС за 2016 год, где было отмечено, что Турция отходит от критериев ЕС. Президент Эрдоган заявил, что, несмотря на трагические события в Турции, ЕС не проявил должной солидарности: «Запад выступает за демократию или за переворот? Я думаю, что эти их заявления – в пользу переворота. Если бы они выступали за демократию, все их заявления были бы соответствующими. Но они себя выдали». В результате в 2016 году Европейский парламент принял решение о временном замораживании переговоров с Турцией.
25 апреля 2017 года Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла резолюцию 2156 (2017), которая вывела Турцию из процесса постнадзорного диалога, в котором она находилась с 2004 года, и восстановила режим мониторинга Турции. Это усилило критику Эрдогана в адрес ЕС. Однако президент Турции предпринял дипломатические попытки избежать полного разрыва отношений с ЕС в этот период, были проведены переговоры и встречи на высоком уровне. Не получив того, чего ожидала от ЕС, Турция начала искать альтернативные пути в своей внешней политике. Была принята новая независимая внешнеполитическая линия. Сближение с Россией, попытки нормализовать отношения с ближневосточными странами, а также активизация экспансии в Африке и Латинской Америке.
Несмотря на напряженность в отношениях, процесс диалога между Турцией и ЕС продолжался. Встречи полномочных представителей и дипломатический обмен мнениями в 2017–2019 годах ослабили некоторую напряженность и создали возможности для сотрудничества. 25 июля 2017 года в Брюсселе состоялась встреча министров и комиссаров Турции и ЕС. Также были проведены Первая (27 ноября 2017 года) и Вторая (8 декабря 2017 года) встречи на высоком уровне по поводу сотрудничества в сфере транспорта между Турцией и ЕС.
Наиболее важным шагом в плане нормализации отношений стало принятое в феврале 2018 года решение ЕС о предоставлении финансовой помощи Турции в 2018, 2019 и 2020 годах в соответствии с результатами среднесрочной оценки, проведенной в рамках Регламента IPA-II от 26 марта. Документ Комиссии под названием «Надежная перспектива расширения для Западных Балкан и усиление взаимодействия ЕС с Западными Балканами» был обнародован 6 февраля 2018 года, и Турция не была включена в этот документ.
На саммите в Варне в 2018 году была предпринята попытка разрядить напряженность, но конкретного прогресса достигнуто не было. Лидеры Турции и ЕС с участием президента Эрдогана, председателя Европейского совета Дональда Туска, председателя Европейской комиссии Жан-Клода Юнкера и премьер-министра Болгарии Бойко Борисова подчеркнули важность единства Турции и ЕС и подтвердили кандидатуру Турции в Евросоюз на самом высоком уровне. Варненский саммит был расценен как важный шаг в оживлении диалога. Однако Турция не была приглашена на саммит ЕС – Западные Балканы, состоявшийся в Софии 17 мая 2018 года.
26 июня 2018 года в выводах Совета по общим вопросам (General Affairs Council, GAC) ЕС было заявлено, что «Турция отдаляется от ЕС, наши переговоры о вступлении фактически зашли в тупик, открытие или закрытие новых разделов не рассматривается, а начало переговоров о расширении Европейского союза не предусматривается».
Несмотря на то что 28–29 июня 2018 года Совет ЕС одобрил выделение второго транша в размере 3 млрд евро для сирийцев, находящихся под временной защитой в Турции, 20 февраля 2019 года проект резолюции, предлагающий приостановить переговоры о вступлении Турции в ЕС, был принят большинством голосов в Комитете по иностранным делам Европарламента (Committee on Foreign Affairs, AFET). 18 июня 2019 года Совет ЕС по общим вопросам заявил по Турции: «Совет отмечает, что Турция продолжает отдаляться от ЕС». Ссылаясь на свои выводы от 26 июня 2018 года, Совет отметил, что переговоры о вступлении Турции в ЕС зашли в тупик, не предусматривается работа по обновлению Таможенного союза ЕС – Турция. Кроме того, деятельность Турции в Восточном Средиземноморье требует безотлагательного принятия «соответствующих мер» со стороны Комиссии и Совета ЕС.
Несомненно, что переход Турции к президентской республике оказал существенное влияние на позицию ЕС. 10 июля 2018 года был опубликован президентский циркуляр № 1, завершивший переход к президентской системе управления в Турции. 15 июля 2018 года Министерство по делам ЕС было переименовано в Управление по делам ЕС и присоединено к Министерству иностранных дел. С 19 июля 2018 года было отменено чрезвычайное положение, а 8 августа 2018 года были сняты оговорки, относительно Европейской конвенции по правам человека и Международного пакта ООН о гражданских и политических правах.
9 мая 2019 года в Анкаре под председательством президента Реджепа Тайипа Эрдогана состоялось шестое заседание Группы действий по реформам (REG). 30 мая 2019 года началась судебная реформа, объявленная президентом Реджепом Тайипом Эрдоганом. Со второй половины 2019 года отношения характеризовались ростом напряженности и углублением недоверия, особенно в Восточном Средиземноморье и Сирии. 15 июля 2019 года на заседании Совета ЕС по иностранным делам (Foreign Affairs Council, FAC) в контексте мер, связанных с добычей Турцией полезных ископаемых в Восточном Средиземноморье, было принято решение предпринять против нее ряд шагов, включая приостановку переговоров по Всеобъемлющему соглашению о воздушном транспорте, отмену встреч в рамках диалога на высоком уровне, включая Совет по ассоциации, сокращение финансирования в рамках Инструмента содействия на пути к присоединению (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA) на 2020 год и пересмотр кредитов Европейского инвестиционного банка, предоставленных Турции. Наконец на заседании 15 июля 2019 года были приостановлены механизмы сотрудничества и консультаций между ЕС и Турцией.
В ходе саммита Турция – ЕС, состоявшегося в Брюсселе 25–26 ноября 2019 года, обсуждались такие вопросы, как «внутриполитические события Турции, ее деятельность в Восточном Средиземноморье и ситуация в Сирии», и было заявлено, что эти ситуации негативно влияют на отношения с ЕС. На том же саммите было заявлено о невозможности сделать шаг к обновлению Таможенного союза Турции и других переговоров с ЕС. 15 декабря 2019 года Европейский совет осудил буровую деятельность Турции в Восточном Средиземноморье и раскритиковал ее за действия, противоречащие внешней политике ЕС. Кроме того, на повестке дня стоял вопрос о введении ряда экономических санкций против Турции.
Благодаря конструктивной политике Турции напряженность в отношениях с ЕС по поводу Восточного Средиземноморья снизилась. 28 февраля 2020 года состоялось заседание Экономического диалога высокого уровня Турция – ЕС, где обсуждались перспективы вступления Турции в ЕС и обновления Таможенного союза.
Одной из главных проблем, связанных с членством Анкары в ЕС, было то, что некоторые члены ЕС недостаточно серьезно относились к вступлению Турции. В Евросоюзе левые партии были более склонны поддерживать вступление Турции, в то время как правые партии в целом выступали против. Общественная поддержка была слабой, особенно в таких ключевых странах, как Франция и Германия.
В то время как значительная часть населения Евросоюза выражала скептицизм и колебания по поводу вступления Турции в ЕС, такие страны, как Франция и Германия, в конечном итоге согласились начать переговоры о вступлении на основе обязательства Турции приложить дальнейшие усилия для достижения таких политических критериев ЕС, как «уважение и защита меньшинств» и «верховенство закона». Греция, в свою очередь, дала согласие на начало переговоров, несмотря на сохраняющиеся разногласия и военную напряженность в Эгейском море.
Евросоюз не смог предложить Турции справедливый и реалистичный процесс вступления в ЕС. Однако в ходе этого процесса Европейская комиссия исходила из того, что переговоры о вступлении имеют большое значение для продвижения политических и экономических реформ в Турции, независимо от того, приведут ли они в конечном итоге к членству в ЕС. Более того, некоторые государства, такие как Великобритания и Швеция, решительно поддерживали стремление Турции к членству в ЕС. В этом контексте общая позиция 25 членов Европейского союза была компромиссной.