Мы уже видели выше в материалах Комитета министров, как распределение госзаказов на сукно для армии служило инструментом влияния на промышленность и ее поддержки.
Очень интересно посмотреть на взаимодействие государства и фабрикантов в этом чувствительном процессе.
Возьмем для примера раскладку госзаказа по сукну на 1851 г. [РГИА 560–38–588, Отчет Департамента мануфактур за 1850, раздел «Заготовление сукон в обыкновенную пропорцию по уравнительной раскладке между фабрикантами»].
Распределением госзаказа занимался Комитет снабжения войск сукнами, действовавший при Департаменте мануфактур.
Годовой объем госзаказа составил 5,549 млн аршин на общую сумму 4,497 млн руб. Летом Департаментом были сформированы и утверждены императором закупочные цены на следующий год, чуть повышенные, в несколько копеек на аршин, к прошлому году.
К 1 сентября в Комитет поступили заявки от 116 фабрикантов, желавших принять участие в распределении госзаказа. 7 сентября состоялись очные переговоры в Московском мануфактурном совете, на котором присутствующие 17 фабрикантов выразили категорическое несогласие с предложенными государством ценами.
Дальше отчет Департамента подробно описывает сложносочиненный процесс ценовых переговоров и отраслевого лоббизма, с компромиссами по отдельным видам сукон и отдельным ценам, письменным опрашиванием фабрикантов, не присутствовавших на очных торгах, и т. п.
Наконец, весь госзаказ был разложен по четырем «разрядам» фабрик. Фабрики классифицировались Департаментом по количеству «аппаратов», т. е. ткацких станков, от крупнейших до небольших. 15 декабря Комитет министров рассмотрел и император утвердил эту раскладку.
Дальше в деле видим подробности о правилах приема готовых сукон и их доведении до фабрикантов, в связи с новыми пожеланиями Военного министерства по этому вопросу.
Рис. 5–4
Раскладка госзаказа на сукна среди промышленников [ЖМ 1832–1, с. 132 и далее]
В том же отчете Департамента за 1850 г. находим интересную подробность по госзакупкам – Госсовет разрешил принимать акции акционерных обществ в качестве обеспечения по казенным подрядам.
В делах Департамента мануфактур не нашлось информации о других столь же крупных централизованных госзакупках. Но из других источников известно, что государство достаточно активно закупало продукцию горнозаводской промышленности, стройматериалы для крупных инфраструктурных строек, продовольствие для армии, рельсы для строящихся железных дорог и т. д.
Думаю, поиск по фондам соответствующих министерств – военного, путей сообщения и т. д. – может дать много интересных примеров.
Например, в «ручном режиме», с помощью крупных целевых госзаказов, медленно и тяжело решался крайне важный вопрос об импортозамещении рельсов для российских железных дорог.
Во всеподданнейшем отчете Ведомства путей сообщения к 25-летию царствования, т. е. в 1850 г., читаем:
Рельсы для С.-Петербурго-Московской железной дороги выписаны из Англии. Выделать это количество рельсов в России оказалось совершенно невозможным, невзирая на все выгоды предложенных условий, для поощрения внутренней заводской промышленности.
Для рельсового производства, хоть и составилось Общество Русских горнозаводовладельцев, но общество это едва успело поставить 50 тыс. пудов рельсов.
Для обеспечения на будущее время ремонта С.-Петербурго-Московской железной дороги приспособляется ныне к выделке рельсов казённый чугунноплавильный завод, на 3 версте Петергофской дороги. С этой целью завод сей предоставлен в частное заведывание на 25-ти-летний срок [речь о будущем Путиловском, в наше время Кировском, заводе].
Нужные для скрепления рельсов по железной дороге чугунные подушки, костыли и гвозди изготовлены сполна на частном чугунном заводе в С.-Петербурге [Материалы и черты, 564].
А. М. Соловьева отмечает, что это «Особое общество горнозаводчиков для поставки рельсов и металла к устройству СПб-Московской железной дороги» было основано в 1842 г. Выпуск рельсов был налажен только к 1844 г., но быстро прекращен из-за нехватки чугуна и трудностей его доставки с Урала. Похоже, рельсовому делу вредила общая просадка горнорудной промышленности, которую мы обсуждали в IV главе [Соловьева ЖД, 52–53].
Еще один «подход к снаряду» был сделан с Выксунскими заводами Шепелева в 1844 г. «Государь император соизволил изъявить желание, чтобы Русские заводчики занялись изготовлением рельсов для Московской железной дороги». Шепелев отозвался, изготовил опытную партию, но сразу обозначил проблемы с нехваткой собственного чугуна из-за вовлеченности в крупные стройки [ГЖ 1844–1–162].
«Горный журнал» в 1856 г. возвращается к этому вопросу:
В Бозе почившему Государю Императору Николаю Павловичу благоугодно было повелеть Главноуправляющему Путями Сообщения и Публичными Зданиями озаботиться введением выделки рельсов на Русских горных заводах.
Дело это у нас совершенно новое и непривычное; оно требует новых устройств, новых машин и особых руководителей, делопроизводство знающих.
[Главноуправляющий] успел согласить на изготовление и поставку рельсов для С. Петербурго-Варшавской Железной Дороги двух горнозаводовладельцев: наследников Тайного Советника Демидова 1.200.000 пуд, наследников Действительного Статского Советника Яковлева 1.500.000 пуд.
[Под заводами «наследников Демидовых», очевидно, имеются в виду нижнесалдинские заводы. Завод наследников Яковлева – это Белохолуницкий завод в Вятской губернии, переживший «лихие» 1990-е, но не переживший либерального губернаторства Никиты Белых.]
Заподряд этот ознакомит заводчиков с рельсовым производством, разовьет навык к этому новому делу, послужит примером для других владельцев горных заводов.
[Дальше в статье обсуждается, что цена рельсов сначала будет выше, чем при английском импорте, но со временем она понизится, а главное] Россия сохранит капиталы, которые бы должно было употребить к покупке рельсов заграницею.
[С заводов Яковлева рельсы уже доставлены,] подвергнуты испытанию, и оказались в отношении качества железа выше Английских, а в выделке отличными и вполне всем требованиям соответствующими [ГЖ 1856–3, с. 389–391].
В гораздо более развитом виде мы увидим систему распределения госзаказов в конце XIX – начале XX вв. Например, многомиллионные госзаказы на железнодорожные вагоны распределялись соответствующим комитетом при Министерстве промышленности, в тесном взаимодействии с отраслевым лоббистским объединением «Продвагон».
Когда государство попыталось закрыть комитет и перейти к свободной конкуренции, предприниматели написали в Министерство промышленности пламенное прошение о том, что неконтролируемая ценовая конкуренция убьет половину производителей, как уже было в 1880-е гг. [ГАТО, фонды Тверского вагоностроительного завода, 28–1–255, переписка по объединению «Продвагон»].
В том же деле крайне интересна переписка о ценах на столыпинские вагоны. Смысл ее сводится к следующему: «Государство готовит огромный заказ на переселенческие вагоны; технические требования к этим вагонам пока никто не понимает; если какие-то госорганы у кого-то будут запрашивать цены, никаких цен никому не сдаем, пока сами между собой сначала не договоримся!»
Кому-то из американских астронавтов приписывают высказывание, что страшновато, паря в открытом космосе, понимать, что каждая деталь корабля закуплена на тендерах по критерию наименьшей цены.
Пример из моей клиентской практики. Директор крупной государственной клиники собрал совершенно открытое совещание с поставщиками сложной медицинской техники.
Подробно рассказал о планируемой закупке: оборудование нужно будет такое-то, нюансы установки и ввода в эксплуатацию такие-то и т. д. После чего был открыт тендер на электронной площадке госзакупок.
Директор имел крайне неприятные объяснения с прокуратурой относительно того, что никого собирать и ничего объяснять было нельзя, нужно было просто открывать тендер.
Прокуратуру не очень устроили объяснения, что закупаются не гвозди ГОСТ такой-то, а сложное оборудование и услуги по его монтажу и вводу в эксплуатацию. Все это требует определенного уровня понимания вопроса и подготовленности от поставщиков.
Впрочем, все отделались легким испугом, поскольку законы и процедуры нарушены не были.
Как признал в интервью для книги «Госслужба на 100%» А. В. Шаронов, один из архитекторов системы госзакупок, «наши достаточно сложные законы о госзакупках, которыми я занимался в Минэкономразвития, серьезно ужесточили условия работы и личные риски для добросовестных предпринимателей и немножко усложнили жизнь недобросовестным» [Архангельский Госслужба, 232].
В нашей государствоцентричной стране госбюджет и госзаказ в значительной степени определяют структуру рынка. В этих условиях дореволюционная система распределения крупных госзакупок представляется гораздо более разумной, чем идеалистические 44–ФЗ и 223–ФЗ, с их приоритетом в соревновании по цене.
Причем за кадром нередко происходят ровно те же договорные и лоббистские процессы, что в XIX в. Крупные заказы в ручном режиме осмысленно распределяются между релевантными проверенными поставщиками.
Затем эти сутевые договоренности оформляются «открытыми и прозрачными тендерными процедурами на электронных площадках», имеющими слабое отношение к реальному выбору поставщика.
Представляется, что открытый и прозрачный переговорный процесс XIX в. был и эффективнее, и честнее, и полезнее как для государства, так и для промышленности.