Формирование общего подхода к контролю над торговыми операциями стало одной из главных задач КЭВ. Прежде всего комитет приступил к обсуждению проблемы координации принятых в союзных странах правил относительно запрета на вывоз товаров. Для начала решили составить общий список товаров, запрет на вывоз которых был бы введен во всех странах Согласия[302]. Речь шла о тех товарах, которые имелись внутри стран в достаточном количестве и экспорт которых запрещался в связи с опасениями, что они могут тем или иным путем попасть в неприятельские страны. Первым делом постоянный секретариат КЭВ занялся сбором и сравнением национальных списков запрещенных к вывозу товаров. Получив из союзных стран необходимую информацию, члены секретариата принялись сравнивать национальные списки запрещенного к вывозу. Сопоставить их оказалось очень трудно, поскольку в каждой стране применялась своя система разделения товаров на категории и часто для одних и тех же товаров использовались различные наименования. В итоге члены комитета согласились, что составить единый общий список практически невозможно. Например, оставленный секретариатом перечень товаров, внесенных в списки союзных держав, но отсутствовавших в российских, содержал около 400 наименований[303]. Как пояснил Батшев, в России в списки вносились целые категории, а не отдельные товары, как во французских и итальянских списках, составлявшихся по образцу таможенных правил. В британской системе запретов все оказалось еще сложнее. Например, если в некоторых странах вводился запрет на вывоз пшеницы, ячменя и т. п., то в российских списках все это попадало в категорию «злаки». Каких-то товаров не оказалось в российских списках только потому, что в России этих товаров просто не было[304]. Вместо того чтобы пытаться составить общий список товаров на основании столь разнообразных национальных перечней, Батшев предложил сформировать «минимальный» список, который каждая страна могла взять за основу и, сравнив со своим списками, внести в них необходимые коррективы. В комиссию, которой поручили заняться этой работой, вошли Кошен, Батшев, а также делегированный в КЭВ Италией полковник Никола Бранкаччо, представлявший в Париже итальянскую военную разведку. Им помогали сотрудники секретариата комитета.
Комиссия с участием Батшева проделала свою работу довольно быстро. Уже к состоявшемуся 8 августа 1916 г. заседанию комитета списки были готовы. Сразу одобрить их оказалось невозможно, и обсуждение продолжилось на следующем заседании. Внеся ряд корректив, КЭВ одобрил получившийся в итоге список, приняв решение, состоявшее из четырех пунктов: 1) правительствам союзных стран было предложено обратить внимание на представленный список категорий товаров, которые рекомендовано запретить вывозить в связи с военным временем; 2) союзным странам рекомендовалось убедиться, что указанные в списке категории товаров входят в национальные списки; 3) если запрет на вывоз каких-либо товаров из представленного списка еще не был введен, их необходимо было включить в национальные списки запрещенных к вывозу товаров; 4) признавалось, что эти рекомендации никак не влияли на право правительств союзных стран разрешать вывоз включенных в списки товаров в случае получения гарантий, что эти товары не попадут во вражеские страны[305].
Приняв решение, члены комитета отправили составленный список своим правительствам для сверки с национальными списками[306]. В списке указывались не конкретные товары, а категории товаров, но все равно он получился довольно объемным, а включенные в него товары отличались большим разнообразием. Чтобы оценить объем и разнообразие «общесоюзного» перечня запрещенных товаров, приведем его полностью:
1. Полировочные или шлифовальные вещества
2. Асбест во всех видах
3. Аммиак и его соли
4. Живой скот всех пород, мясо свежее и в консервах, шкуры животных
5. Лес
6. Напитки (вино, пиво, сидр, другие спиртные напитки)
7. Какао, шоколад
8. Кофе, чай
9. Камфора естественная и искусственная, сырая и очищенная
10. Каучук сырой и обработанный во всех видах, все сорта резины
11. Карбид кальция
12. Целлюлоза и растительные волокна, сырая и обработанная, во всех видах
13. Зерновые, хлеб и мука
14. Воск животный, растительный и минеральный
15. Топливо всех видов
16. Цианамид
17. Алмазы
18. Взрывчатые вещества, порох и вещества, служащие для их изготовления
19. Дезинфицирующие вещества
20. Кормовые средства для животных
21. Фрукты всех сортов и заготовки из них
22. Газы сгущенные и сжиженные, специальные сосуды для них
23. Газы жидкие удушливые, продукты, служащие для их изготовления
24. Графит
25. Масла и жиры животные
26. Масла и жиры растительные, семена и плоды масличные
27. Масла и жиры минеральные, сырые или очищенные, и их смеси
28. Приборы оптические всякие, их части и принадлежности, стекла оптические
29. Шерсть, грива, и волос неочищенные, чесаные пряденые ткани из них и всякие отходы
30. Молоко и продукты из него
31. Овощи свежие и сухие и приготовления из них
32. Машины и инструменты для обработки дерева, металлов, кожи, и всякие машины для шитья
33. Предметы для военных надобностей и снаряжение
34. Приборы электрические для военных надобностей, принадлежности и отдельные части к ним
35. Вещества красящие, всякие красильные экстракты и пр.
36. Металлоиды, употребляемые для военных надобностей
37. Металлы и сплавы во всех видах, в частности специальные, а также сталь
38. Руды этих металлов и их соли, а также полученные от них кислоты
39. Шкуры сырые и обработанные, кожа во всех видах
40. Фосфор, минеральные фосфаты и соединения фосфора
41. Рыба свежая, сухая и приготовления из нее
42. Поташ и другие соли калия
43. Продукты, получаемые при перегонке каменного угля и дерева
44. Камедь и смола (вар)
45. Шелк во всех видах, исключая ткани тяжелые аппретированные и крашеные
46. Сода каустическая и углекислая
47. Сера и ее руды
48. Сахар
49. Скипидар, масла и эссенция
50. Автомобили, моторы, локомобили и тракторы всяких систем, прочие экипажи принадлежности и отдельные части к ним
51. Птица и дичь[307].
Как видно, не все из перечисленного имело какое-то значение для России, поскольку, например, в течение всей войны Россия сама остро нуждалась в перечисленных в п. 50 товарах и активно приобретала их в союзных и нейтральных странах. Что касается всего остального, то введенные в России запреты уже распространялись практически на все категории товаров, перечисленные в общем списке, и каждый раз для вывоза даже сравнительно небольших партий таких товаров за пределы страны требовалось специальное разрешение СВВТ, работавшего при Департаменте таможенных сборов. В таких случаях КЭВ рекомендовал национальным органам требовать от экспортеров товаров письменные гарантии того, что эти товары не предназначены для неприятельских стран. Кроме того, следовало обязать экспортеров сообщать всю информацию о конкретном получателе товаров. Российское СВВТ одобрило данные рекомендации за одним исключением: эти правила не следовало распространять на экспорт в Персию[308].
В КЭВ понимали, что во всех странах правила вывоза товаров постоянно адаптируются и дополняются, и поэтому решили поручить секретариату регулярно собирать актуальные списки из союзных стран, сравнивать их между собой и ежемесячно публиковать общий для всех стран список с исправлениями и дополнениями[309]. В дальнейшем на различных заседаниях комитета регулярно обсуждались вопросы о введении запретов на отдельные виды товаров, а принятое в итоге решение сообщалось правительствам союзных стран в виде рекомендации межсоюзнического органа. Как и ранее, это не всегда касалось России напрямую – либо из-за уже введенных запретов, либо из-за отсутствия предназначенных на экспорт отдельных видов товаров. Например, в марте 1917 г. КЭВ рекомендовал запретить вывоз сельскохозяйственных машин, а также ограничить экспорт спиртных напитков в граничившие с враждебными государствами нейтральные страны нормами, соответствовавшими довоенному экспорту, дабы снизить шансы на их реэкспорт. В России к тому времени полный запрет на экспорт данных товаров был введен уже давно, о чем Севастопуло и сообщил д’Англаду[310].
В России обсуждение рекомендаций КЭВ относительно списков запрещенных к вывозу товаров заняло довольно много времени. Только в конце декабря 1916 г. правительство утвердило новую редакцию списка запрещенных товаров, приведя его в полное соответствие с рекомендациями КЭВ[311].
Второй важнейшей сферой взаимодействия союзных стран в ведении экономической войны стало согласование действий по укреплению запретов на ведение дел с лицами и фирмами, которые могли быть связаны с вражескими странами. Рекомендации по данному вопросу содержались в решениях межсоюзнической экономической конференции в июне 1916 г., однако они носили общий и рекомендательный характер. Заняться этой проблемой на постоянной основе также должен был КЭВ. Напомним, что на конференции отмечалось наличие двух основных подходов к решению проблемы. В России и Франции с начала войны был введен полный запрет на деятельность компаний из вражеских стран, а в Великобритании, где запреты оказались менее строгими, сложилась практика составления черных списков фирм, которых подозревали в контактах с неприятелем.
Решение конференции по данному вопросу оказалось компромиссным, включающим элементы обоих подходов, поскольку каждый из них имел свои преимущества. Введенные в России и Франции запреты касались непосредственно фирм из враждебных государств или находящихся под контролем подданных вражеских стран. По этому вопросу разногласий между союзниками не было, да и быть не могло, однако преимущество британского варианта действий состояло в том, что черные списки содержали перечень фирм также из нейтральных государств, которые попадали туда в случаях, если были основания подозревать их в ведении дел с неприятелем. Такие списки регулярно дополнялись и адаптировались.
Первое заседание КЭВ прошло вскоре после завершения Парижской экономической конференции союзников, и неслучайно в первой же принятой комитетом резолюции содержалась рекомендация ко всем союзным странам незамедлительно утвердить решения конференции, связанные с запрещением торговли с неприятелем. В связи с этим комитет обратился непосредственно к России с призывом запретить российским фирмам и подданным, а также находящимся в России иностранным субъектам иметь дело с фирмами, указанными в составленных в Великобритании списках фирм, которые вели торговлю с неприятельскими странами[312].
В решении проблемы черных списков КЭВ не пошел по пути формирования общего списка, как решили поступить с запретом на вывоз товаров. Такой вариант рассматривался, однако реализовать его оказалось еще труднее, чем в случае со списком запрещенных товаров. Вместо этого на заседании 30 июня 1916 г. по предложению представителя Великобритании советника посольства графа Гранвиля было принято решение рекомендовать союзным правительствам использовать британские черные списки, которые к тому времени использовались французами[313]. Рекомендацию КЭВ поддержали Покровский и посол России во Франции А. П. Извольский[314].
На самом деле в России к тому времени на английские черные списки уже обратили пристальное внимание. Понимая, что для укрепления экономической блокады вражеских стран необходимо единство союзников в отказе от ведения дел с подозрительными фирмами из нейтральных стран, российское правительство не имело возможности придать черным спискам официальный статус, поскольку подобный запрет должен был быть закреплен законодательно. В Великобритании запреты на ведение дел с подозрительными нейтральными фирмами вводились королевскими указами на основании принятого в октябре 1914 г. Закона о запрете торговли с вражескими странами (Trading with the Enemy Act 1914), какого не было в России[315]. В апреле 1916 г. после публикации очередной версии британских черных списков КОС признал необходимым использовать такую же практику и в России. Для этого следовало обратиться к российским законодательным учреждениям с просьбой дать право МТиП издавать списки фирм из нейтральных стран, с которыми запрещалось иметь дела. Среди нейтральных стран, чьи компании могли войти в эти списки, были названы Швеция, Норвегия, Дания, Румыния и «отчасти» Голландия[316]. Тогда же МИД рекомендовал российским консулам за границей использовать британские черные списки при выяснении происхождения товаров, а также поручил предоставлять информацию для их дополнения[317].
Дебаты по поводу черных списков развернулись на заседании КЭВ 8 сентября 1916 г. Как выяснилось, в Великобритании существовало два вида черных списков: одни открыто публиковались, другие предназначались только для государственных органов, контролировавших торговые сделки, для использования при принятии решений о выдаче разрешений на экспорт и импорт товаров. Открытые списки составлялись на основе конфиденциальных, но не повторяли их полностью, и торговые компании могли получить информацию о присутствии или отсутствии упоминания своих потенциальных партнеров в конфиденциальных списках, только специально запросив соответствующие государственные органы. Видимо, это делалось для того, чтобы избежать протестов со стороны нейтральных стран, чьи фирмы могли попасть под подозрения в сотрудничестве с Центральными державами. Как напомнил членам КЭВ представитель МИД Франции Ж. Гут, США всегда протестовали против самой практики составления черных списков[318]. Великобритания и Франция к тому времени уже сформировали систему обмена конфиденциальной информацией об изменениях, вносимых в такие списки, а также о причинах этих изменений, но остальные страны в этом не участвовали. Между тем, как указал Гут, страны Согласия должны были вводить ограничения на сделки с фирмами из черного списка одновременно, иначе могло получиться, что законная с точки зрения одной страны альянса сделка могла рассматриваться как незаконная в другой стране, что привело бы к введению санкций против фирм и товаров из союзных стран.
Д’Англад предложил сформировать практику регулярного предоставления в секретариат КЭВ всеми странами информации о внесении ими в черные списки новых субъектов и ежемесячного опубликования дополненных списков комитетом для руководства всех стран. Сомнения в эффективности такой практики выразил представлявший в комитете французское Морское министерство адмирал Шарль Амет. По его мнению, ни одно правительство не согласится с тем, что решение одной из стран Согласия будет обязательным для всех. Его поддержал Батшев, напомнив, что почти все правительства согласились использовать британские черные списки, только внеся в них свои поправки и оговорки[319]. Обсуждение проблемы продолжилось на следующих заседаниях. В итоге решили регулярно публиковать открытые черные списки, принятые в союзных странах, и рекомендовать правительствам наладить обмен конфиденциальными списками напрямую друг с другом[320].
Приступить к работе по сбору сведений и подготовке публикации черных списков секретариат КЭВ смог уже в октябре 1916 г.[321], однако получить необходимую информацию от правительств стран Согласия оказалось непросто. К концу января 1917 г. только четыре государства предоставили секретариату КЭВ свои черные списки, причем среди них не было России[322], хотя на самом деле проблема была лишь в недостаточно оперативном обмене информацией.
В России запрет на ведение дел с фирмами, попавшими в черные списки, был утвержден правительственным декретом в ноябре 1916 г. Согласно этому решению, все контакты с фирмами, признанными подконтрольными вражескими государствам или их подданным, должны были быть прекращены с момента издания закона, а с фирмами из нейтральных государств, попавшими в черные списки, – не позже, чем через месяц после публикации соответствующих списков[323]. После принятия закона начался процесс непосредственно составления первого российского черного списка, и 30 (17) декабря его проект рассматривал КОС. Список содержал около 600 наименований фирм из Скандинавских стран, Голландии, США и Персии[324].
Поскольку процесс составления и утверждения российского варианта черных списков затянулся, российское правительство предлагало КЭВ начать публикацию списков союзных стран, не дожидаясь получения соответствующих материалов из России. До этого времени, по-видимому, в работе предполагалось использовать британские списки. Только в феврале 1917 г. составленные в России списки передали в КЭВ, а официально опубликованы они были только в декрете уже нового Временного правительства в августе 1917 г.[325] В опубликованном документе, как и в составленных ранее проектах, указывались не только страна и название фирмы, но и ее официальный адрес. Число включенных в списки фирм осталось примерно таким же, однако поскольку теперь компаний из США (в раннем проекте КОС значилось 78 наименований) в нем не было, можно говорить об увеличении общего их количества. Спектр включенных в списки фирм оказался весьма широк. Например, среди датских компаний были указаны как киоск по продаже шоколада на Центральном вокзале Копенгагена, так и Копенгагенская угольная и коксовая компания.
По мнению Б. Э. Нольде, в 1916–1917 гг. возглавлявшего Второй департамент МИД, высказанному им в опубликованной в 1928 г. книге об участии России в экономической войне, для России, в отличие от Великобритании и Франции, черные списки не имели большого значения и их официальное утверждение в конце третьего года войны скорее стало демонстрацией доброй воли в отношении пожеланий союзников[326]. Система запретов, существовавшая к тому времени в России, действительно строилась на иных основаниях.
В апреле 1917 г. КЭВ рассматривал вопрос о возможности делать исключения из правил для тех фирм из нейтральных стран, сотрудничество с которыми отвечает национальным интересам союзных стран. Российские представители возражали против принятия такой рекомендации, поскольку в России запрет был введен уже на уровне законодательства. В итоге рекомендация комитета была представлена не в форме обычной резолюции, а как своего рода указание на такую возможность, сопровождавшееся предложением рассмотреть этот вопрос самостоятельно[327].