Среди нейтральных стран для России наиболее значимыми были Швеция и Румыния (до ее вступления в войну). Обе они граничили с Россией, Румыния также имела общую границу с Австро-Венгрией, а Швецию и Германию связывали морские коммуникации, чем обе страны активно пользовались. Такое географическое положение создавало благоприятные условия для организации нелегального транзита товаров из России через шведскую и румынскую территории. С другими нейтральными государствами в Европе Россия не граничила, и поэтому в экономической политике стран Согласия по отношению к ним Россия скорее следовала за своими союзниками, которые, с одной стороны, имели более интенсивные экономические связи с многими нейтральными европейскими странами, а с другой – могли контролировать ввоз товаров в эти страны через общие сухопутные границы с ними или по морям. Тем не менее российское правительство стремилось как минимум быть в курсе того, что происходит, дабы убедиться, что российские интересы будут учтены, а иногда считало необходимым вмешиваться.
Среди нейтралов внимание стран Антанты привлекали те страны, территории которых могли использоваться для транзита через них различных товаров во вражеские государства. Кроме Швеции и Румынии, о которых будет подробно сказано в следующих главах этой книги, речь шла прежде всего о нейтральных странах, непосредственно граничивших с вражескими. Еще до начала войны, готовясь к формированию в случае ее начала системы морской блокады, правительство Великобритании обращало внимание на проблему нейтральных стран, ограничить торговлю которых с Германией было бы очень трудно без серьезного ухудшения отношений с ними и без нарушения норм международного права[328]. Согласно существовавшим перед войной правилам, британский флот имел право перехватывать товары, входившие в список контрабанды, когда пункты их назначения находились на территории вражеских стран, но они не могли быть задержаны флотами Союзных держав, если их получателями являлись нейтральные государства. Дальнейший путь этих товаров проследить было очень трудно. Нейтралы могли закупать за границей любые товары, даже входившие в списки контрабанды. Сразу после начала войны ввоз различных товаров в нейтральные страны, в том числе из стран Согласия или через них, резко вырос[329]. Было очевидно, что бо́льшая часть импорта, не задерживаясь долго на территориях нейтральных государств, переправлялась во вражеские государства, серьезно подрывая эффективность действий Антанты по установлению экономической блокады.
Правительства Великобритании и Франции не могли не обращать внимания на эти факты и пытались что-то предпринять. С одной стороны, нельзя было допустить реэкспорт, а с другой – слишком серьезно портить отношения с нейтральными странами тоже было опасно, поэтому с первых месяцев войны союзные страны пытались по мере возможностей не давить, а договариваться. В переговорах между собой и с нейтральными государствами Великобритания и Франция выработали несколько подходов к решению проблемы.
Компромисс по поводу торговли между Великобританией и Голландией был найден уже в ноябре 1914 г. По инициативе Великобритании в Голландии была создана компания Netherlands Oversea Trust (NOT), которая следила за тем, чтобы получаемые из-за границы товары не реэкспортировались в Германию, и давала гарантии иностранным поставщикам в том, что голландские покупатели приобретают эти товары только для использования в самой Голландии[330]. Организовали эту компанию ведущие голландские банки и фирмы, осуществлявшие морские перевозки, также заинтересованные в том, чтобы не вступать в противоречия с ведущей морской державой мира. Частные голландские фирмы заключали с NOT договоры, согласно которым они обязывались предоставлять этой компании всю необходимую информацию о назначении импортируемых товаров. В свою очередь, NOT проверяла репутацию импортера, на основании статистики изучала реальную потребность Голландии в получении тех или иных товаров из-за границы. Специальные инспекторы компании контролировали соблюдение фирмами-импортерами условий контрактов, контроль также осуществлялся через взаимодействие с таможенной службой. Интересно, что впоследствии аналогичные гарантии относительно реэкспорта NOT также давала Германии. В дальнейшем NOT распространила свою деятельность и на экспорт товаров из Голландии, предоставляя странам Антанты гарантии в том, что экспортируемые товары не поступают из вражеских стран[331]. Тот факт, что всем этим занималась частная компания, позволял правительству Голландии избежать введения каких-то официальных запретов или правил, которые могли бы стать для Германии поводом обвинить Голландию в отходе от полного нейтралитета. В этом же заключалась и слабость сформированной системы, поскольку обходить или игнорировать установленные правила можно было, не нарушая при этом никаких законов. Впрочем, англичане не собирались полностью полагаться на голландскую структуру. Для совместной работы с NOT по контролю над исполнением соглашений и предотвращению контрабанды получаемых из-за границы товаров в Германию при дипломатической миссии Великобритании был создан специальный отдел во главе с торговым атташе посольства сэром Френсисом Оппенгеймером. Согласно сообщению российского посланника в Нидерландах А. Н. Свечина, направленному в Петроград в декабре 1915 г., штат этого отдела постоянно разрастался, а его сотрудники проделывали «громадную работу»[332].
Организация, созданная под давлением французского правительства в Швейцарии, была внешне похожа на NOT, но серьезно от нее отличалась. Компания Sociètè de Surveillance Suisse (SSS) была создана в октябре 1915 г. по настоянию французского правительства и с той же целью, что и NOT, – для предоставления гарантии невывоза импортировавшихся в Швейцарию товаров. В отличие от голландской компании, SSS активно взаимодействовала с правительством Швейцарии, что усиливало ее возможность контролировать потоки импортируемых товаров. В Швейцарии официально было установлено правило, согласно которому ввозить в страну товары, входящие в списки запрещенных к вывозу во Франции, Великобритании и Италии, разрешалось только под контролем SSS[333]. Это касалось также предметов, произведенных в самой Швейцарии из сырья или материалов, полученных из стран Антанты, хотя здесь были сделаны некоторые исключения: продукцию некоторых важных для экономики Швейцарии отраслей допускалось экспортировать, но по нормам, соответствовавшим объемам довоенного экспорта[334].
Других подобных организаций в нейтральных странах не было создано, и союзникам приходилось в каждом случае вести переговоры с различными государственными и негосударственными структурами. Например, в Дании это были Гильдия торговцев и Промышленный совет. В ноябре 1915 г. соглашение о предотвращении реэкспорта товаров во вражеские страны с ними заключила Великобритания, в марте 1916 г. к соглашению присоединилась Франция[335]. Россия также в марте 1916 г. начала переговоры с Данией о заключении аналогичного соглашения, и российский КОС выступал за ускорение этого процесса. Поводом обратить внимание на Данию стали полученные от МИД сведения о том, что доставленная туда из России партия перьев была переправлена в Германию, где они «по слухам, употребляются для чистки орудий»[336].
Заключенные с нейтральными странами соглашения лишь частично решали проблему, что стало понятно уже в начале 1915 г., когда транзит товаров через Голландию в Германию не снизился и даже вырос, несмотря на деятельность NOT. Правительство Голландии действительно стремилось выполнять условия соглашений, но не имело возможности полностью контролировать деятельность частных торговцев[337]. В дальнейшем достигнутые с нейтральными странами соглашения стали основой для последующих переговоров, в том числе относительно введения квот на поставки товаров.
Постепенно в Англии и Франции был выработан альтернативный подход к решению проблемы. Для предотвращения реэкспорта товаров их поставки решено было квотировать. При определении квот на каждый вид товара для каждой страны за основу брались объемы поставок данного вида товаров в эту нейтральную страну в довоенное время. Для ведения работы по изучению статистики и определения размеров квот в декабре 1915 г. в Париже был сформирован особый орган – Постоянная межсоюзническая комиссия по квотам, куда вошли представители Франции, Великобритании, Италии и России[338]. Первоначально деятельность комиссии касалась только торговли со Швейцарией – она устанавливала квоты, собирала и анализировала поступавшие от союзных стран сведения о поставках в Швейцарию и заблаговременно предупреждала союзные правительства о приближении предела допустимых поставок. Комиссия также вела переговоры с SSS относительно квот и условий взаимодействия[339]. Вскоре деятельность комиссии была распространена на Грецию, а затем – на Испанию. Последней разрешалось в определенных количествах ввозить те товары из Германии, в которых она действительно нуждалась и которые невозможно было приобрести где-либо еще[340].
Первоначально Россия не была одной из сторон заключенных с Голландией и Швейцарией соглашений, но при обсуждении их условий союзными странами и на переговорах с нейтралами российские представители обычно присутствовали[341]. Периодически российское правительство проявляло активность, пытаясь воздействовать на союзников. Так, в январе 1916 г. российский военный агент, аккредитованный в Бельгии и Нидерландах, сообщал о росте поставок продовольствия из Голландии в Германию, в том числе товаров явно не местного производства – какао и кофе. Его сообщения стали поводом для российского МИД поручить послам в Париже и Лондоне обсудить необходимость совместного воздействия на голландское правительство, чтобы прекратить подобную практику[342]. В ответ французское правительство заверило российского посла, что оно совместно с англичанами ведет переговоры с NOT для ограничения ввоза в Голландию различных видов товаров, включая упомянутые в сообщении[343].
Часто союзники стремились избежать необходимости вводить квоты в одностороннем порядке, предпочитая договариваться об ограничении импорта на основе компромисса с нейтралами, однако иногда они действовали и достаточно жестко. Примером может служить ситуация в Греции, где контроль над импортом взяло на себя Торговое бюро, специально созданное аккредитованными в Афинах дипломатическими миссиями стран Антанты. Эта организация изучала потребности Греции в импортных товарах и на основе своих заключений давала рекомендации межсоюзнической Комиссии по квотам[344]. Квотирование поставок основных видов продовольствия и топлива в Грецию началось в январе 1916 г. В направленной греческому правительству коллективной ноте представителей стран Антанты было указано, что установленная квота на ввоз зерна составляет 1270 т в день, и если она будет превышена, то прибывающим кораблям не разрешат производить выгрузку. Вместе с тем имевшиеся в Греции запасы кофе были сочтены достаточными и его ввоз был вовсе временно прекращен[345].
По понятным причинам для России наибольший интерес представляло взаимодействие с союзниками по проблеме предотвращения контрабанды через Скандинавские страны, особенно Швецию. В отношениях со Швецией дело обстояло сложнее, поскольку никаких особых соглашений с ней союзникам заключить долго не удавалось. Главную роль в попытках воздействия на эту страну с целью ограничить ее участие в снабжении Германии играла Великобритания, контролировавшая морскую торговлю и устанавливавшая квоты на ввозимые в Швецию морем через норвежские порты товары из различных стран. До осени 1916 г. Швеция отвергала любые попытки англичан договориться, пользуясь возможностью применять в ответ на давление собственные контрмеры. Только в октябре 1916 г. шведы согласились начать переговоры, но окончательное соглашение между союзниками и Швецией было достигнуто только в мае 1918 г. уже без участия России[346].
В сентябре 1916 г. в КЭВ Батшев от имени России представил меморандум, где перечислялись все недостатки существовавшей системы и содержалось предложение сформировать специальный отдельный межсоюзнический орган, который устанавливал бы квоты на ввоз товаров в Скандинавские страны и следил за тем, чтобы они не превышались. Батшев утверждал, что российская сторона была недостаточно хорошо информирована о решениях Великобритании и Франции по установлению квот, что позволяло скандинавам компенсировать вводимые ограничения за счет России. По его словам, были случаи, когда скандинавы просили англичан повысить квоты на отдельные товары якобы для их отправки в Россию, но в России никому об этом известно не было. Члены КЭВ согласились сформировать специальную подкомиссию для обсуждения российской инициативы, однако в итоге она не была поддержана[347]. В итоге КЭВ рекомендовал союзным странам назначить своих представителей в английский Комитет по нормированию, занимавшийся установлением квот на экспорт (Rationing Committee), где они играли бы роль наблюдателей[348].
Министерство иностранных дел России не разделяло мнение Батшева о необходимости участвовать в принятии решений об установлении квот[349]. Российское внешнеполитическое ведомство предпочитало лишний раз не раздражать скандинавов, в первую очередь Швецию, дистанцируясь от принимаемых союзниками неприятных для скандинавских стран решений. Той же позиции придерживался и российский Комитет по ограничению снабжения и торговли неприятеля (КОС). В октябре 1916 г. на заседании КОС Струве высказался за то, чтобы российский представитель ограничивался сбором информации. В целом поддерживая идею согласованных действий по установлению квот, Струве считал, что Россия должна иметь возможность устанавливать свои правила по квотам, а также самостоятельно делать исключения из них, поскольку отношения со Швецией важны для нее[350].
Российский подход к решению шведской проблемы в течение всей войны отличался от английского значительно большей сдержанностью. Еще в начале 1916 г. правительство России по инициативе начальника штаба Верховного главнокомандующего генерала М. В. Алексеева просило Великобританию воздержаться от слишком жестких действий экономического характера, которые могли бы спровоцировать Швецию на сближение с Германией вплоть до военного союза[351]. Англичане в ответ пообещали быть более осторожными, не отказываясь при этом от попыток воздействовать на Швецию[352]. В марте 1916 г. на конференции представителей союзных армий в Шантильи также обсуждали вопрос о возможном усилении экономического давления на Швецию. Тогда представлявший российское верховное командование на конференции генерал Я. Г. Жилинский снова прямо связал такого рода действия с возможным вступлением Швеции в войну на стороне Германии. Он заявил, что, хотя шведская армия не представляет собой серьезной опасности, вступление Швеции в войну может привести к отвлечению части русских войск, поэтому оказывать слишком большое давление на Швецию крайне нежелательно. В итоге в решениях конференции лишь в самом общем виде было зафиксировано мнение о необходимости укрепления экономической блокады[353].
На заседании в октябре 1916 г. российский КОС обсуждал полученный от английского Комитета по нормированию запрос относительно участия России в общих усилиях союзников по установлению квот на ввоз товаров в нейтральные страны. Поскольку английский Комитет устанавливал квоты на каждые три месяца, в первую очередь англичане хотели получать информацию о планах российского экспорта, чтобы учитывать его объем при формировании квот. Российский КОС согласился предоставлять такую информацию через британского представителя в Комитете Сэмюэла Хора. Собирать информацию предполагалось через Департамент таможенных сборов Министерства финансов и Финляндское таможенное ведомство, однако присутствовавший на заседании директор Департамента С. А. Шателен усомнился в возможности предоставлять точные сведения, поскольку трудности с транспортом не позволяли делать более-менее точные прогнозы. Вместе с тем он согласился заняться сбором сведений через СВВТ.
Еще один вопрос, который обсуждался на этом важном заседании КОС, касался организации в России контроля над экспортом в нейтральные страны. Струве сделал небольшой обзор принятой в России практики, по-видимому, специально для присутствовавших на заседании английских представителей. Он признал, что наилучший вариант предотвращения реэкспорта – это требовать от иностранных импортеров соответствующих гарантий, а за их неисполнение вводить против них санкции в виде штрафов или внесения в черные списки. К тому времени в отношениях с Голландией Россия уже следовала практике Англии и Франции и активно взаимодействовала с NOT, в Швейцарию российских экспорт практически не шел, с Данией также было заключено соглашение по образцу англо-датского, с Норвегией велись переговоры по отдельным видам товаров[354].
В ноябре 1916 г. КЭВ направил союзным правительствам рекомендацию при выдаче разрешения на вывоз запрещенных товаров каждый раз требовать письменных гарантий о том, что товары предназначаются только для внутреннего потребления. Российское СВВТ поддержало предложение КЭВ[355], тем более что такая практика уже применялась в России, причем СВВТ требовало письменных гарантий не только от обращавшихся за разрешением на вывоз партии запрещенных товаров фирм, но и от дипломатических миссий.
Как уже говорилось, предпринятые союзниками усилия по предупреждению контрабанды через нейтральные государства имели определенный эффект, но до конца проблема все же решена не была. Описывая ситуацию вокруг Швейцарии, сложившуюся к концу 1916 г., Батшев в письме Струве писал, что французы и итальянцы часто шли навстречу пожеланиям Швейцарии о повышении квот, и, хотя британцам удалось добиться некоторого ужесточения контроля над соблюдением режима квот, даже они были против того, чтобы оказывать слишком большое давление. Союзники опасались, что понижение квот могло вызвать проблемы экономического характера в самой Швейцарии, а это, в свою очередь, могло подорвать положение компании SSS, и так не пользовавшейся в этой стране серьезной поддержкой[356].
В мае 1917 г. КЭВ еще раз решил обратить внимание правительств союзных стран на проблему предотвращения незаконного реэкспорта, призвав союзников учитывать, что наличие в нейтральных странах органов по контролю над импортом не отменяет необходимости самостоятельно следить за тем, чтобы поставляемые в эти страны товары не попадали во вражеские государства[357]. На следующем заседании члены КЭВ сочли необходимым также напомнить союзным правительствам о необходимости соблюдения квот при вывозе товаров в нейтральные государства[358].