Инициатива проведения специальной конференции по экономическим вопросам была выдвинута правительством Франции в декабре 1915 г. Возглавлявший в 1915–1919 гг. французское Министерство промышленности и торговли Этьен Клемантель, описывая в изданной в 1931 г. книге «Франция и межсоюзническая экономическая политика» сложившуюся к концу 1915 г. в отношениях между союзниками ситуацию, выделил ряд проблем экономического характера, которые требовали решения. В первую очередь он отметил недостаточно тесное взаимодействие союзников в вопросах финансов (кредиты, взаиморасчеты, обменный курс национальных валют стран Согласия) и морских перевозок (распределение тоннажа и стоимость фрахта)[272]. Кроме того, союзников беспокоили германские планы достижения после войны экономического доминирования в Европе, которые Германия уже начала строить[273]. Для противодействия этим планам требовалось сформировать общую позицию стран Согласия по экономическим вопросам для будущих мирных переговоров. Наконец, решения требовали насущные вопросы объединения и координации действий союзных государств в ведении экономической войны против Центральных держав.
Описывая требовавшие решения экономические проблемы, Клемантель прежде всего упоминал о франко-британских отношениях, поскольку именно там возникали довольно серьезные разногласия. В то время как остальные союзники выражали готовность принять участие в конференции, согласование повестки дня с британскими коллегами заняло много времени, что затянуло подготовительный период. По словам Клемантеля, британское правительство в принципе согласилось на участие в конференции только после его встречи с председателем Совета по торговле (аналог Министерства торговли) Великобритании Уолтером Ренсименом[274]. По настоянию британской стороны на встрече, состоявшейся 4–5 февраля 1916 г., два министра договорились не включать в повестку дня будущей конференции некоторые вопросы, которые англичане считали внутренним делом страны. Это ускорило процесс подготовки к конференции, но завершить его удалось не сразу.
В Петрограде пристально следили за процессом подготовки к конференции. Представлявший в Париже российское МТиП Батшев уже в январе 1916 г. попытался узнать, что конкретно французы собирались предложить обсудить на будущей конференции. В ходе частной беседы с одним из сотрудников французского Министерства промышленности и торговли он выяснил, что пока каких-то конкретных предложений французская сторона не выработала, однако главным французское правительство считало вопрос об «освобождении союзных и нейтральных стран от германской зависимости» после окончания войны[275]. Выработка повестки дня конференции стала главной темой переговоров между Клемантелем и Ренсименом, а Батшев продолжал следить за развитием ситуации и докладывать в Петроград. По его словам, из разговоров с Клемантелем он узнал о том, что англичане тоже придают первостепенное значение вопросам построения послевоенного экономического порядка[276]. В начале апреля 1916 г. Батшев сообщил в Петроград, что даты конференции еще не назначены из-за неопределенности позиции англичан[277]. Даже когда в конце апреля повестка дня была согласована и передана послу Франции в России Морису Палеологу для передачи российскому правительству, срок начала конференции был определен только приблизительно[278].
Российское правительство также готовилось отстаивать интересы страны на переговорах с союзниками. Подготовить инструкции для российской делегации на будущей конференции было поручено специально созданной Особой вневедомственной финансово-экономической комиссии, возглавил которую Н. Н. Покровский, известный государственный деятель, в будущем – министр иностранных дел, который с января 1916 г. занимал важный пост государственного контролера[279]. Затем он же возглавил отправившуюся на конференцию в Париж российскую делегацию. Как уже говорилось, наибольшее внимание на будущей экономической конференции союзники планировали уделить проблеме недопущения укрепления экономических позиций Германии после войны, но начать предполагалось с обсуждения насущных проблем военного времени, и именно этот аспект взаимодействия союзников, как непосредственно касающийся экономической войны, интересует нас в рамках данного исследования.
Для подготовки инструкции российской делегации комиссия Покровского выработала рекомендации по самым разным проблемам. Было известно, что на конференции предполагается обсудить три группы вопросов: требующие немедленного решения в период войны, касающиеся так называемого переходного периода (от войны к миру) и вопросы послевоенного устройства. По этой схеме были сформулированы рекомендации комиссии Покровского. Поскольку самой повестки дня конференции в распоряжении комиссии еще не было, в три группы были объединены вопросы, которые следовало бы обсудить, по мнению соответствующих российских ведомств.
Среди шести пунктов, вошедших в первую группу, бо́льшую часть представляли собой вопросы торгово-экономических отношений с союзниками и только два непосредственно касались мер экономического воздействия на вражеские страны:
1. Соглашение о мерах, принимаемых отдельными союзными державами по отношению к подданным воюющих с нами держав (договорные отношения, сделки, секвестр предприятий и имуществ и т. д.); в частности, отношение к задержанным в союзных государствах неприятельским судам. <…>
6. О мерах борьбы с засильем неприятельских держав в некоторых нейтральных странах (например, в Китае)[280].
В марте свой пакет предложений представило МТиП. Его предположения относительно повестки дня будущей конференции базировались на повестке дня прошедшей в марте межсоюзнической парламентской конференции и потому касались в основном экономических отношений между союзниками, в том числе после окончания войны. Почти 60 страниц документа содержали массу информации о введенных в России законах и правилах, а также предположения относительно того, какие вопросы могут поднять союзники на переговорах и как следовало бы на них реагировать[281].
Позицию МИД России относительно представленных комиссией Покровского предложений высказал сам министр иностранных дел С. Д. Сазонов в специально составленной достаточно подробной записке[282]. По поводу первого из названных выше пунктов, он высказался довольно определенно:
Министерство иностранных дел не считало бы целесообразным, чтобы Парижское совещание, почти в конце второго года войны, занялось согласованием изданных доселе в союзных странах законов и распоряжений по отношению к частным правам неприятельских подданных. Не говоря уже о запоздалости такого согласования, в коем пока никакой практической надобности в России, насколько известно, не обнаруживалось, едва ли оно было бы и возможно за коренными различиями, главным образом в области правовых условий, между нашим отечеством, Великобританией и Францией. В настоящее время несравненно полезнее подойти к разрешению вопросов будущего, нежели останавливаться на пересмотре уже осуществленного[283].
Действительно, для России совершенствование законодательства в данной области было не актуально, однако на внесение этого пункта в повестку дня настаивала французская сторона. Как стало понятно в ходе конференции, и в этом случае французы стремились воздействовать прежде всего на Великобританию, к России по этому пункту вопросов не было.
Относительно п. 6 предложений Покровского Сазонов также высказал сомнения: «Поставленный в столь общей форме вопрос едва ли может с пользой обсуждаться на экономическом совещании в Париже»[284]. Он полагал, что в сложившейся обстановке этот пункт мог относиться только к Китаю, а там существовала в тот момент очень конкретная проблема выдачи синдикатами китайскому правительству займов с участием банковского капитала и стран Антанты, и Германии. Задача союзных держав состояла в удалении Германии из этих объединений. По-видимому, отлично понимая, что запланированная конференция не предполагала рассмотрение отдельных конкретных проблем подобного рода, Сазонов считал, что следовало бы поручить заняться ею представителям союзных стран и финансовых групп в Пекине[285].
Итогом проведенной подготовительной работы стала обширная и детальная инструкция, которой должна была следовать российская делегация. Первый краткий раздел инструкции содержал общие положения, сводившиеся к тому, что члены делегации направлялись на конференцию «исключительно лишь для обмена с членами этой конференции мнениями по приведенным в разд. II сей инструкции вопросам, относящимся как к периоду текущей войны, так и периоду, непосредственно за ней следующему». Соответственно, они могли лишь обмениваться информацией о принимаемых в России и союзных странах мерах экономической войны, высказывать от имени России некоторые пожелания и выслушивать пожелания делегаций других стран относительно будущего экономического порядка, но не имели права давать никаких обещаний относительно будущей политики России[286].
Вторая, содержательная часть инструкции строилась на основании уже полученной к тому времени от французов согласованной повестки дня конференции с уточнением содержания каждого из разделов[287]. Вопрос об экстренных мерах экономического порядка, которые предполагалось принять во время войны, стоял на первом месте и содержал три пункта:
1. Согласование и дополнение законов и постановлений касательно торговли с неприятелем.
2. Принятие мер, по возможности однообразных, в отношении секвестрированных предприятий, и выяснение способов ликвидации некоторых из этих предприятий.
3. Регламентирование запрещений привоза и вывоза, а равно отступлений от этих запрещений[288].
По первому пункту в инструкции приводилось утверждение, согласно которому российское законодательство было гораздо более детальным и полным, чем законы Франции и Великобритании, а потому делегатам России следовало выступать за «дальнейшее развитие соответствующих узаконений в союзных государствах и приближение их таким образом к режиму, установленному ныне в России, ибо в обратном случае получилось бы ослабление тех мер, которые существуют уже у нас»[289]. Примерно тот же вывод делался и в отношении второго пункта.
Третий пункт первой части повестки дня рассматривался в инструкции более детально, отдельно рассматривались вопросы регулирования импорта и экспорта. Что касается импорта в Россию, судя по всему, составителей инструкции более всего беспокоила возможность того, что союзники станут поднимать вопрос о введенных в России запретах и ограничениях на ввоз в Россию предметов роскоши и вин из Франции. В документе содержались подробные указания, как следует реагировать на такие вопросы. Запреты на ввоз товаров из вражеских стран, а также правила импорта из союзных стран российское правительство вполне устраивали и менять их не предполагалось. Относительно вывоза российских товаров в союзные страны делегатам предписывалось выразить готовность расширить список исключений из запретов в случае, если кто-то из союзников поднимет этот вопрос, но только если они сами будут готовы ответить России тем же. Особое внимание предписывалось уделить вопросу об объединении усилий по недопущению попадания товаров из союзных стран во вражеские. Союзникам надо было предложить объединить усилия национальных комитетов по ограничению торговли и снабжения неприятеля и «установить общие с союзниками основы деятельности для снабжения товарами Швеции, Дании и особенно Румынии»[290].
Бо́льшая часть инструкции описывала позицию российского правительства по включенным в повестку дня вопросам послевоенного экономического порядка. Можно сказать, что российская делегация была отлично подготовлена к конференции: инструкция в 46 страниц содержала не только предписания, но и много необходимой информации, к ней прилагались 22 информационные справки по отдельным вопросам, связанным с повесткой дня конференции.
По пути в Париж члены российской делегации посетили Лондон, где обсудили повестку дня будущей конференции с министром торговли Ренсименом, а в Париже перед началом конференции прошла беседа с президентом Франции Раймоном Пуанкаре[291]. В обоих случаях разговор шел только о послевоенных делах, которые предстояло обсуждать, что неудивительно – им уделялось первостепенное внимание в согласованной повестке дня.
Взаимодействие союзников в процессе подготовки к межсоюзнической экономической конференции не ограничивалось согласованием повестки дня. Уже на подготовительном этапе удалось решить несколько важных вопросов, в том числе касавшихся ведения экономической войны. 27–28 марта 1916 г. на встрече представителей союзных стран в Париже было решено сформировать постоянно действующий межсоюзный орган, который координировал бы действия правительств стран Согласия в экономической войне[292]. 27–29 апреля в Париже экономические проблемы обсуждали представители парламентов союзных стран. Первостепенное внимание и на этой конференции уделялось вопросам противодействия германским экономическим планам в послевоенный период, однако среди разработанных на конференции рекомендаций были и те, что касались принятия неотложных мер. Парламентарии поддержали план формирования постоянно действующего межсоюзнического органа по координации действий союзных стран в экономической войне. Рекомендовалось также немедленно разработать и принять меры для снижения стоимости фрахта и улучшения условий торговли между союзниками, включая регулирование курсов валют[293]. Представители Государственной думы России не смогли приехать на парламентскую конференцию, поэтому на ней присутствовали сотрудник российского посольства Б. А. Татищев и представитель Министерства финансов России А. Г. Рафалович в качестве «непарламентского делегата». В мае 1916 г. Париж посетила делегация думы. Возглавлявший ее А. Д. Протопопов от имени российского КОС заявил о поддержке рекомендаций конференции, особенно в части регулирования стоимости фрахта и курса валют[294].
Направленная на июньскую конференцию российская делегация состояла из 12 человек, по численности равняясь британской делегации и уступая только французской. Вторым лицом после Покровского в делегации был товарищ министра торговли и промышленности В. В. Прилежаев, а уже находившиеся в Париже Рафалович и Батшев были указаны как советники российского посольства по финансовым и экономическим вопросам соответственно. Состояли в делегации также прибывшие из России представители МИД, МТиП, МВД, Министерства путей сообщения, Министерства сельского хозяйства и Совета министров.
Итак, на работавшей с 14 по 17 июня конференции обсуждались три основных группы вопросов: 1) какие меры необходимо принять во время войны; 2) что следует предпринять в так называемый переходный период сразу после заключения мира; 3) как должна строится экономическая политика союзных держав в долгосрочной перспективе в послевоенном мире. Мы остановимся на том, как решались вопросы первой группы, поскольку именно они непосредственно относились к экономической войне.
Выступая 14 июня на открытии конференции, председатель Совета министров Французской Республики Аристид Бриан среди прочего определил и цели союзников в экономической войне: нанести удар по промышленному производству и торговле противника, лишить его необходимых ресурсов и снизить таким образом его способность вести боевые действия[295]. Вопрос о мерах, которые предполагалось принять во время войны, рассматривался в тот же день на первом заседании. Перед началом заседания все делегаты получили для обсуждения заранее подготовленные французами проекты резолюций по основным вопросам повестки дня. Представлял предложения глава французской делегации министр торговли и промышленности Франции Э. Клемантель.
Согласно программе конференции, первый пункт повестки дня касался унификации принятого в союзных странах законодательства, запрещавшего торговлю с вражескими государствами. В начале заседания Клемантель сделал обзор национальных систем запретов на торговлю с неприятелем, сформированных с начала войны в разных государствах альянса. По его словам, наиболее жесткой была французская система. Декретом от 27 сентября 1914 г. французское правительство ввело полный запрет на торговлю с неприятельскими странами, причем запрет распространялся и на граждан этих стран, и на товары, происхождение которых было связано с вражескими государствами. Британская система запретов, в принципе схожая с французской, распространялась на товары, но не содержала абсолютного запрета на торговые связи с гражданами вражеских стран. Англичане предпочли составлять списки фирм, с которыми запрещалось иметь дело. Итальянский вариант содержал запрет на импорт товаров из неприятельских стран, но не запрещал итальянским гражданам торговать с представителями вражеских государств за пределами Италии. Российский вариант системы запретов представлялся наиболее жестким и всеобъемлющим: запрещалось вести торговлю с представителями вражеских государств и ввозить происходившие из этих стран товары, а на фирмы, которыми владели подданные вражеских стран, был наложен секвестр, их лишили всех прав, включая право владеть землей. Клемантель представил французскую и британскую системы как две альтернативы и предложил делегатам сделать выбор в пользу одной из них или же обозначить какой-то промежуточный вариант[296].
Второй пункт содержал вопросы относительно наложения секвестра на все имущество, которым владели граждане и компании вражеских стран на территории союзных государств. По мнению Клемантеля, это имущество могло стать залогом, необходимым для обеспечения выплаты побежденным противником репараций после войны. Кроме того, необходимо было выработать общую позицию по вопросу о возможной ликвидации некоторых промышленных и торговых компаний, в первую очередь тех, чья деятельность не нужна была для обеспечения национальных интересов союзных государств.
Третий пункт повестки дня предполагал выработку общей позиции относительно запрета импорта и экспорта, который мог быть связан с неприятельскими странами, а также исключений из такого запрета.
Обсуждение поставленных перед делегатами конференции вопросов продолжилось сразу после выступления Клеманателя. По первому вопросу, как и следовало ожидать, развернулись серьезные дебаты. Клемантель предлагал взять за основу французскую систему полного запрета на какие-либо сделки с лицами и фирмами, имеющими хоть какое-то отношение к вражеским странам; та же позиция была отражена в проекте резолюции. Член делегации Великобритании министр колоний Эндрю Бонар Лоу, естественно, высказался за британский вариант запретов, налагаемых посредством создания и опубликования так называемых черных списков тех компаний, с которыми правительство запрещало иметь дело. С его точки зрения, такой подход был более эффективным, поскольку в черные списки можно было включать компании и лиц не только из вражеских стран, но и тех, кто мог считаться их «агентами», т. е. фирмы из нейтральных государств, которые вели дела с представителями неприятельских стран. В пользу французского варианта высказались представители Италии, Португалии, Сербии и Бельгии. Покровский также высказался в поддержку французского варианта – уже реализованная в России система запретов была ближе всего именно к нему. На стороне Великобритании выступил, хотя и не слишком явно, только представитель Японии С. Тацуке, заявив, что в связи с особым географическим положением его страны японская делегация не может поддержать предложенный французами вариант решения. Оказавшись в столь непростом положении, англичане были вынуждены просить время для дополнительных консультаций, и голосование по первому вопросу было отложено[297].
По остальным вопросам серьезных разногласий не было. Пункты французского проекта резолюции относительно запрета на импорт товаров, происходивших из вражеских государств, о ликвидации ранее подписанных с представителями этих государств контрактов, а также об ограничении экспорта не вызвали споров и были приняты лишь с небольшими поправками. Принятые в итоге решения, касающиеся мер, которые предполагалось принять во время войны, вошли в первую из трех частей одобренной по итогам конференции всеми делегациями резолюции. Во второй части речь шла о переходном периоде после окончания войны, в третьей – о мирном времени. Представляется полезным привести полный перевод на русский язык решений, зафиксированных в первой части резолюции, в том виде, в котором они были направлены из российского посольства в Париже в Петроград:
I. Законы и постановления, запрещающие товарообмен с врагами, будут согласованы, для чего:
а) союзники воспретят своим подданным и всем лицам, находящимся на их территории, какую бы то ни было торговлю с: 1) лицами, проживающими на вражеской территории, какова бы ни была их национальность; 2) подданными неприятельских держав, где бы лица эти ни проживали; 3) лицами, предприятиями и обществами, деятельность коих находится под полным или частичным контролем неприятельских подданных или на которые неприятель может влиять, и которые будут внесены в специальные списки;
б) они воспретят доступ на свои территории всех товаров, происходящих из неприятельских стран или оттуда привозимых;
в) они будут стремиться к установлению порядка, позволяющего полное и безвозмездное уничтожение контрактов, заключенных с неприятельскими подданными и вредных национальным интересам.
II. Предприятия, принадлежащие неприятельским подданным, будут все подвергнуты секвестру или контролю. Будут также приняты меры для ликвидации некоторых из этих фирм, а равно товаров, от них зависящих, причем суммы, получившиеся от этих реализаций, будут находиться под секвестром или контролем.
III. Помимо воспретительных мер по вывозу, необходимость коих вызывается внутренним положением каждого из союзных государств, последние дополнят как в метрополиях, так и в автономных областях, протекторатах и колониях меры, уже принятые против снабжения неприятеля, путем:
1) объединения списков военной контрабанды и запрещения вывоза и, в частности, воспрещения к вывозу всех товаров, объявленных военной контрабандой, абсолютной или условной;
2) выдачи разрешений на вывоз в нейтральные страны, откуда могла бы происходить переотправка во вражеские территории, лишь при наличности в этих странах общих контрольных организаций, признанных союзниками, или, при отсутствии этих организаций, в зависимости от специальных гарантий, как то: установление предельного размера вывоза, контроля консулов союзных стран и т. д.[298]
Итак, принятое по первому вопросу решение носило компромиссный характер. Полный запрет рекомендовалось ввести только на ведение дел с подданными вражеских государств или проживающими на их территории. Англичане не пошли на уступки и, несмотря на солидарную позицию почти всех других делегаций, отстояли свой вариант запрета на ведение дел с иностранными компаниями, основанный на составлении черных списков. В опубликованной после войны книге, посвященной экономической политике Франции и Антанты, Клемантель также обозначил различие между французской, итальянской и английской системами запретов, утверждая, что Франция, в отличие от Италии и Великобритании, «пошла так далеко, как только возможно, по пути запрета торговли с неприятелем»[299]. Итальянский вариант отличался от французского, однако представитель Италии на конференции сразу и безоговорочно поддержал французский проект, что дает основания предполагать наличие предварительной договоренности между двумя странами.
Некоторые элементы принятых решений требуют пояснений. В п. «в» первого раздела речь идет о прекращении не всех контрактов с подданными вражеских государств, а только «вредных национальным интересам». Таким образом союзники, по сути, признали, что сложившаяся до войны экономическая взаимозависимость между странами не позволяет ликвидировать некоторые экономические связи без ущерба для себя. Тот же вывод можно сделать и на основе анализа текста второго раздела. Довольно осторожные формулировки предписаний относительно фирм, принадлежавших подданным вражеских государств, предусматривают полную ликвидацию лишь некоторых из таких фирм, остальные же подлежали секвестру или контролю, т. е. на них налагался временный (очевидно, до конца войны) запрет на пользование хозяевами. С одной стороны, нельзя было допустить, чтобы противник получал выгоду от деятельности каких-либо предприятий, располагавшихся на территории стран Согласия, с другой – их полная ликвидация могла вызвать принятие аналогичных ответных мер правительствами вражеских держав, и исправить все даже после окончания войны было бы непросто.
В третьем разделе говорится о запрете на вывоз товаров из союзных стран. Меры по запрету делились на две группы. Под упомянутыми в резолюции конференции товарами «необходимость коих вызывается внутренним положением каждого из союзных государств» имелись в виду те, которые каждое государство запрещало вывозить из-за их нехватки внутри страны. Ограничения, обсуждавшиеся на конференции, касались второй группы товаров. В нее вошли те, которые имелись в избытке, но их вывоз предполагалось ограничить или запретить из опасения, что они могут попасть в неприятельские страны.
Принятые на конференции решения отражали достигнутый компромисс, но все же носили предварительный характер. Собравшиеся в Париже представители лишь рекомендовали правительствам стран Антанты принять определенные решения. Еще в самом начале конференции возглавлявший российскую делегацию Покровский, следуя полученной им инструкции, заявил, что решения конференции станут обязательными к исполнению только в случае их утверждения каждым из союзных правительств, и Клемантель выразил полное согласие с этим положением[300]. Впрочем, это было понятно еще до начала конференции, поскольку такова была позиция не только России, но и Великобритании. Как сообщило еще в марте 1916 г. посольство России в Лондоне, премьер-министр Великобритании Герберт Асквит, выступая в палате общин, заявил, что ни правительство, ни парламент, ни руководство заморских владений «не будут связаны тем, что будет провозглашено на этой конференции британскими уполномоченными»[301]. После конференции не все правительства, представленные на конференции, поспешили утвердить принятые резолюции. Тем не менее значимость принятых решений нельзя недооценивать. На конференции были в общих чертах определены ключевые направления ужесточения экономической блокады Центральных держав и обозначены пути ликвидации имевшихся в ней пробелов. Решения конференции запустили процесс адаптации национальных систем экономического контроля и во многом определили основные направления дальнейшего взаимодействия между союзниками в объединении усилий по экономической изоляции вражеских держав.