Недостаточный уровень согласованности в действиях различных российских правительственных и военных структур постепенно становился все более очевидным и требовал принятия новых решений. Попытка создать специальный орган, своего рода спецслужбу, которая непосредственно отвечала бы за ведение экономической войны, была предпринята только в начале 1917 г. Автор вышедшего в 1929 г. первого тома исследования «Агентурная разведка» К. К. Звонарев писал, что инициативу создания в Военном министерстве такого органа проявили «столпы газеты “Новое время” Ф. А. Оссендовский и Б. А. Суворин»[238], однако еще раньше предложения о централизации в России работы по ведению экономической войны пришли из Парижа. В сентябре 1916 г. российский военный агент во Франции полковник А. А. Игнатьев направил исполняющему должность начальника Генерального штаба генералу П. И. Аверьянову записку, составленную руководителем экономического отдела русской секции Межсоюзнического бюро в Париже А. Ф. Шебуниным. В ней Шебунин обосновывал необходимость создания при военном ведомстве специального органа, который «был бы связующим звеном между всеми русскими работниками в деле экономической войны и который служил бы посредником между всеми ими в совокупности и “Межсоюзническим бюро” в Париже»[239]. Препровождая записку Шебунина в Петроград, Игнатьев писал: «Существующий в Петрограде “Комитет по ограничению снабжения и торговли неприятельских стран”, как видно из объяснения председателя его – профессора Струве, бывшего в Париже, не в состоянии выполнить подобную задачу, не обладая для этого компетенцией»[240]. Действительно, КОС представлял собой прежде всего межведомственный комитет, а не специальную организацию. Постоянно действовавшее Управление делами со сравнительно небольшим штатом вряд ли могло справиться с обобщением и анализом большого количества самой разнообразной информации, поступавшей из многочисленных внешних и внутренних источников.
Записка Шебунина и рекомендации полковника Игнатьева не остались без внимания. Генерал Аверьянов поручил Управлению генерал-квартирмейстера подготовить доклад военному министру. До обсуждения проекта создания особого «Бюро экономической войны» дело дошло только в январе 1917 г. Несмотря на то что все присутствующие на межведомственном совещании представители различных государственных организаций высказались в поддержку проекта, он так и не был реализован ни до, ни после Февральской революции[241].
Новое правительство, пришедшее к власти в результате Февральской революции, реформировало МИД, в результате чего в его структуре появился Экономический департамент. В сферу компетенций этого нового подразделения МИД, согласно решению правительства, были отнесены «дела, касающиеся торговли, мореплавания, путей сообщения, почты, телеграфа и всякого рода международных административных союзов, за исключением тех из означенных дел, которые возникают из сношений с капитуляционными странами»[242]. Во главе департамента по предложению нового министра иностранных дел П. Н. Милюкова был поставлен Струве, официально назначенный на этот пост решением Временного правительства 22 (8) апреля 1917 г.[243] Его работа в МИД продолжалась недолго, всего около месяца. В мае 1917 г., когда Милюков вынужден был покинуть пост главы МИД, Струве также ушел из министерства, и место главы Экономического департамента занял Нордман. Последний также недолго занимал эту должность, уже в июне он уехал в заграничную командировку, из которой в Петроград так и не вернулся. Последним руководителем Экономического департамента МИД стал профессиональный дипломат сотрудник МИД князь Л. В. Урусов.
Менялось положение и других сотрудников КОС. Служивший в МИД Г. Н. Михайловский вспоминал, что Струве пришел в МИД не один, вице-директором Экономического департамента он сразу же сделал Нордмана[244]. Вскоре после ухода Струве из МИД решением Временного правительства 14 (1) июня 1917 г. Нордман был назначен директором Экономического департамента МИД[245]. При этом еще 10 июня (28 мая) Нордман подписал направленное в Экономический департамент МИД письмо в должности управляющего делами КОС[246]. Возможно, он совмещал работу в Экономическом департаменте и в КОС. В книге о Струве Р. Пайпс упоминает, что вместе со Струве на работу в Экономический департамент якобы перешел и Гефдинг[247], правда, другие источники этого не подтверждают. В начале августа 1917 г. Гефдинг подписал за управляющего делами КОС направленное в Экономический департамент МИД письмо[248], т. е., вероятно, он сменил Нордмана на посту главы Управления делами КОС после назначения последнего директором Экономического департамента МИД или уже после отъезда Нордмана за границу.
Ссылаясь на личное интервью с Гефдингом, Пайпс писал, что на новом посту в МИД Струве гораздо больше волновали проблемы восстановления боеспособности российской армии и он активно включился в работу на этом направлении, уделяя экономической войне не слишком много внимания[249]. Михайловский в разделе своих мемуаров, посвященном работе Струве в министерстве, писал: «Струве попал в налаженный аппарат и был, в сущности, консультантом по экономическим делам при Нольде, к тому же консультантом вполне теоретического характера»[250].
Все это время КОС продолжал существовать. Функционировало Управление делами, но, по-видимому, встречи членов КОС не проводились; по крайней мере, сведений о заседаниях Комитета в 1917 г. обнаружить не удалось. Вероятно, последним серьезным исследованием, подготовленным КОС, стала относительно небольшая записка, датированная 13 мая (30 апреля) 1917 г., которую сопровождала весьма объемная справка по данному вопросу, подготовленная, как было сказано в примечании, В. Г. Гефдингом при участии Я. М. Буг-шпана и В. Я. Питерса[251]. Как и ранее, этот документ был напечатан типографским способом и разослан в различные правительственные структуры. Деятельность делопроизводства КОС в тот период касалась в основном вопросов частных и конкретных: о ввозе из Швейцарии через Германию и Швецию партии шелковых сит для мельниц, купленных одной из московских частных фирм[252], о возможном контрабандном вывозе в Германию российских мехов[253] и т. п.
В сентябре 1917 г. на рассмотрение Временного правительства был представлен проект передачи КОС в ведение Министерства иностранных дел. Под документом, кроме подписи министра торговли и промышленности С. Н. Прокоповича, было имя Струве, подписавшегося в качестве председателя КОС. Видимо, все это время он сохранял за собой этот пост, по крайней мере формально. Между прочим, в этом документе упоминалось, что 3 июня (21 мая) 1917 г. Временное правительство постановило выделить МТиП 30 тыс. руб. «на не подлежащие оглашению издержки, связанные с деятельностью Комитета по ограничению снабжения и торговли неприятеля»[254]. В целом проекты и попытки формирования более эффективной системы организации ведения экономической войны в условиях общего кризиса государственного управления в революционной России 1917 г. не были, да, очевидно, и не могли быть успешными.
Регулирование внешней торговли в течение всего периода участия России в Первой мировой войне оставалось центральным элементом экономической войны. По мере того как затухали надежды на скорое окончание войны, росло внимание, которое российское правительство уделяло экономическим мерам воздействия на противника. Меры эти довольно быстро стали восприниматься как важный элемент военных усилий, способных оказать непосредственное влияние на ход и результат войны.
Главная и очевидная цель, на достижение которой были направлены действия правительства, состояла в том, чтобы предотвратить попадание российских товаров во вражеские страны через нейтралов. Однако если цель была понятна, выбор средств ее достижения оказался делом непростым. Полный и безусловный запрет на экспорт отдельных товаров или прекращение вывоза в нейтральные страны вообще теоретически казались наиболее эффективными мерами, но на практике от них было бы больше вреда, чем пользы. По этой причине столь радикальный вариант действий всерьез никогда не рассматривался, хотя предложения такого рода высказывались. Стремясь сбалансировать интересы экономической войны и внешней торговли, правительство вынуждено было принимать в расчет множество самых разнообразных экономических, политических и военных факторов, как внешних, так и внутренних. В итоге был сформирован довольно сложный комплекс законов и правил, а также не менее сложная система, позволявшая делать исключения из них. Оценить их эффективность непросто. Нельзя сказать, что весь этот механизм запретов и разрешений всегда функционировал оптимально. Несогласованность в действиях отдельных ведомств проявлялась регулярно, но и совершенно неэффективной ее назвать, конечно же, тоже нельзя.