Особое значение Швеции для России с самого начала войны заставляло российские власти относиться по-особому к этой стране и в торговых отношениях с ней. Уже 12 августа (30 июля) 1914 г., вскоре после введения Советом министров запретов на вывоз из России различных товаров, он принял решение «в интересах поддержания дружественного отношения к Швеции» сделать для этой страны первое исключение из правил. Шведским торговым судам было позволено свободно покидать русские порты с любым, кроме угля, грузом на борту[195]. Этим сделанные для шведов послабления в правилах торговли не исчерпывались. В ноябре 1914 г. Совет министров принял решение сделать для Швеции еще одно исключение из установленных правил и разрешить вывоз без получения особых разрешений некоторых запрещенных значимых для Швеции российских товаров: овса, муки, яиц, кормового ячменя, жмыха, отрубей и бензина, но так, чтобы вывоз этих товаров не превышал средние показатели трех предшествовавших войне лет[196]. Такие же ограничения были наложены на вывоз российского зерна – ржи и пшеницы. Для контроля объемов вывоза в Швецию разрешенных в виде исключения товаров таможенные власти на местах должны были ежедневно передавать сведения в канцелярию генерал-губернатора Финляндии и в Департамент таможенных сборов, фиксируя объемы всего ввезенного в Финляндию и вывезенного оттуда в Швецию[197].
Географическое положение Швеции и особый порядок в торговле с ней в военное время не могли не вызвать подозрений в условиях разворачивающейся в России борьбы «с германским засильем». Уже в начале 1915 г. в Петрограде начали распространяться многочисленные слухи о том, что из России через Швецию в Германию попадает значительный объем продовольствия. Одним из первых забил тревогу начальник Генерального штаба генерал М. А. Беляев, к которому из разных источников поступали сведения о том, что российские товары идут в Германию транзитом через шведскую территорию. Встревоженный, он обратился к начальнику штаба Верховного главнокомандующего генералу Н. Н. Янушкевичу с просьбой вмешаться и через самого Верховного главнокомандующего великого князя Николая Николаевича оказать должное воздействие на правительство. Как оказалось, за два часа до получения Ставкой телеграммы Беляева, великий князь Николай Николаевич уже поднял этот вопрос во время беседы с приехавшим в Ставку военным министром генералом В. А. Сухомлиновым, который, разделяя точку зрения великого князя, пообещал поднять вопрос в Совете министров[198]. 24 (11) февраля от имени Верховного главнокомандующего Янушкевич направил главе правительства И. Л. Горемыкину просьбу «оказать энергичное содействие прекращению этого явного вывоза для Германии и Австрии»[199]. В тот же день Янушкевич отправил указание обратить внимание на проблему и «принять решительные меры» главнокомандующему 6-й армией, в зону ответственности которой в том числе входила Финляндия[200].
Правительство отреагировало быстро и на заседании 26 (13) февраля 1915 г. провело обсуждение проблемы. Отвечая Янушкевичу, Горемыкин писал: «[Совет министров] пришел к заключению о необоснованности упомянутых заявлений, равно как и постоянно появлявшихся за последнее время в отечественной повременной печати указаний на конечное назначение вышеозначенных грузов в Германию»[201]. Заверяя Янушкевича в том, что все принятые правительством решения соблюдаются, а установленные нормы вывоза не нарушаются, Горемыкин указал на необходимость поддержания хороших отношений со Швецией, через которую шли в Россию различные грузы, в том числе имевшие военное значение. Интересно, что к такому же заключению тогда пришел и главнокомандующий 6-й армии, о чем он и сообщил в Ставку[202]. Тем не менее в Ставку продолжали поступать телеграммы, содержавшие призывы прекратить безобразия, например такая: «Его Императорскому Высочеству великому князю Николаю Николаевичу. Умоляем Ваше Высочество обратить внимание [на] вывоз муки [и] других продуктов [в] Германию через Финляндию. Группа русских»[203].
Сделанные для Швеции исключения из правил об экспорте товаров касались только определенных их видов, но при вывозе запрещенных товаров, не вошедших в списки исключений, шведские фирмы испытывали те же трудности, что и фирмы из других союзных и нейтральных стран. Вопрос о выдаче разрешений на вывоз отдельных сравнительно небольших партий товаров регулярно рассматривался в СВВТ, и далеко не всегда это Совещание принимало положительное решение, даже несмотря на все имевшиеся гарантии. Например, с ноября 1914 по май 1915 г. шведским фирмам было выдано лишь 17 разрешений на вывоз отдельных партий товаров, среди которых более всего было семян кормовых растений[204]. Немало запросов было отклонено, даже в случаях, когда дипломатическая миссия Швеции предоставляла все необходимые гарантии. Так, в июне 1915 г. СВВТ отклонило запросы на вывоз 150 т масла и нескольких относительно небольших партий кишок, причем в каждом случае шведская миссия подтверждала, что все эти товары предназначались исключительно для внутреннего потребления. Не помогло даже ходатайство Второго департамента МИД России. Далеко не всегда отказ был обусловлен опасением относительно возможного контрабандного реэкспорта российских товаров в Германию. Как уже говорилось, когда у СВВТ возникали сомнения в том, что каких-то товаров в России хватает настолько, что их можно экспортировать, запрос направлялся в соответствующее ведомство. Например, Главное управление землеустройства и земледелия считало, что семян красного клевера в России достаточно, и СВВТ выдало разрешение на вывоз нескольких партий этого товара в Швецию[205]. Относительно возможности вывоза в Швецию различных шкур и кож СВВТ запросило Главное интендантское управление Военного министерства, и в результате заявка шведов была удовлетворена лишь частично[206]. Более серьезные закупки санкционировались непосредственно правительством даже в тех случаях, когда речь шла о товарах, вывоз которых разрешался без особых запросов до достижения установленного предельного уровня. Так, в январе и марте 1915 г. Совет министров разрешил вывезти в Швецию в общей сложности 20 тыс. т пшеницы, 7 тыс. т ржи и 3 тыс. т ржаной муки[207].
Принятые правительством меры по уменьшению вероятности попадания товаров российского происхождения в руки врага лишь частично уменьшили беспокойство военных. В мае 1915 г. морской министр адмирал Григорович поднял вопрос об отмене разрешения на свободный вывоз в Швецию бензина, вновь упомянув опасения относительно возможной контрабанды этого товара в Германию[208]. На этот раз Совет министров отреагировал быстро и положительно: уже 14 (1) мая 1915 г. вывоз в Швецию бензина был полностью запрещен[209].
Проблема требовала системной реакции, и в мае 1915 г. Совет министров принял решение изучить вопрос об экспорте российских товаров в Швецию подробнее, для чего министру иностранных дел было поручено созвать по этому вопросу очередное межведомственное совещание[210]. В Междуведомственном совещании по вопросам о русско-шведском товарообмене, помимо представителей МИД, МТиП, Главного управления землеустройства и земледелия, Министерства финансов, Военного и Морского министерств, приняли участие представители командования 6-й армии, главного начальника Петроградского военного округа и Финляндского генерал-губернатора. Первый раз оно собралось 25 (12) мая 1915 г., в дальнейшем встречи организовывались по мере необходимости. Председательствовал в совещании вице-директор Второго департамента МИД А. П. Вейнер.
Примерно тогда же сложилась и та расстановка сил в российском правительстве, которая в течение некоторого времени определяла последующие решения. Наиболее последовательно за введение строгих ограничений выступали военные – Ставка, Военное министерство, штаб армий Северного фронта, командование 6-й армии. Их прежде всего беспокоили возможные последствия ослабления блокады Германии. Министерство иностранных дел, напротив, обычно стремилось смягчить принимавшиеся для ограничения экспорта меры, опасаясь ответных действий Швеции. Интересно, что Морское министерство в лице адмирала Григоровича нередко склонялось к тому, чтобы поддерживать МИД, а не своих сухопутных коллег. Основной причиной была забота о безопасном и быстром пропуске грузов для морского ведомства, следовавших транзитом через Швецию.
В июле 1915 г. вопрос об ограничении экспорта продовольствия в Швецию вновь поднял начальник штаба Ставки генерал Янушкевич[211]. По его инициативе Главный начальник Петроградского военного округа генерал П. А. Фролов обратился к министру финансов, а тот внес вопрос о введении дополнительных ограничений на поставку в Швецию продовольственных товаров, в частности яиц, в повестку дня заседания Совета министров. На этот раз добиться изменений военным не удалось. На заседании правительства 29 (16) августа введение дополнительных ограничений было сочтено нецелесообразным и существовавший до этого порядок был сохранен[212]. Принимая решение, правительство опиралось на анализ, произведенный таможенным ведомством Министерства финансов. Сделанные им в мае 1915 г. подсчеты показали, что в первом полугодии 1915 г. квота по экспорту хлеба не превышена и его можно продолжать продавать. Установленный максимальный объем вывоза яиц уже был достигнут, вследствие чего решением Министерства финансов он был на некоторое время прекращен, однако в июне того же года решением Совета министров вновь разрешен без ограничений[213]. Причиной столь быстрого пересмотра российским правительством принятого решения стало введение в Швеции запрета на вывоз яиц из страны, что, казалось бы, сняло озабоченность российских властей относительно возможно попадания яиц из России в Германию.
В октябре 1915 г. Главнокомандующий армиями Северного фронта генерал Н. В. Рузский привлек внимание правительства к росту вывоза в Швецию жмыха, использовавшегося как корм для скота. Поводом к этому послужили сведения, полученные от командующего Отдельным корпусом жандармов. Как оказалось, установленный годом ранее предел на экспорт этого товара был к тому времени уже превышен и Совет министров решил вывоз жмыха прекратить[214], но уже в начале января 1916 г. правительство собралось пересмотреть и этот запрет, запросив предварительно мнение Ставки[215].
Между тем в начале 1916 г. инициатором обсуждения правительством проблемы возможной контрабанды российских товаров через Швецию в Германию снова выступили военные власти. Недавно назначенный Главнокомандующим армиями Северного фронта генерал П. А. Плеве вскоре после вступления в должность предложил правительству полностью запретить вывоз продовольственных товаров в Швецию. Обсудив его предложение, Совет министров отказался принимать столь радикальные меры, полагая, что хорошие отношения с этой страной были крайне важны для России. Интересно, что, обосновывая отказ, правительство на этот раз ссылалось на мнение не только Григоровича, но и Военного министра. По-видимому, генерал А. А. Поливанов, в июне 1915 г. сменивший на этом посту Сухомлинова, был настроен не так решительно, как его предшественник, ведь через шведскую территорию транзитом в Россию перевозились различные грузы, включая предназначенные для военного и морского ведомств материалы. Как сказано в «Особом журнале Совета министров», «эта сторона вопроса имеет столь существенное значение, что побуждает даже мириться с некоторой, весьма вероятно незначительной, утечкою предназначаемых для Швеции грузов в Германию». Однако и оставлять без внимания проблему российское правительство не намеревалось. Ответственным за ее решение министерствам предписывалось изучать проблему совместно и «всесторонне», а экспорт товаров производить «с соблюдением крайней осмотрительности, а главное – лишь при наличии надлежащей гарантии, что за выпущенный продукт разрешен будет беспрепятственный пропуск того или другого предмета в империю»[216]. Так был установлен принцип компенсаций, о котором более подробно будет сказано далее.
Органом, в котором представители различных министерств должны были обсуждать подобные проблемы, являлся КОС. В начале 1916 г. Управление делами КОС очень плотно занялось темой возможной контрабанды различных российских товаров через Швецию в Германию. При изучении проблемы подозрения сотрудников Комитета вызывали резко возросшие после начала войны объемы российского экспорта некоторых продуктов в Швецию. Результатом анализа стала серия записок, содержавших данные по вывозу в Швецию из России товаров, которые составляли основу российского экспорта, – хлеба, кормов, семян красного клевера, яиц, пеньки и льна, а также щетины и волоса.
Согласно приведенным в материалах КОС данным, среднегодовой вывоз семян красного клевера, важнейшей кормовой культуры, до войны составлял около 1 тыс. т, а только в январе 1916 г. по запросу шведов российское правительство выдало разрешение на поставку в Швецию 6 тыс. т[217]. Аналогичная ситуация, по оценкам КОС, складывалась и с экспортом других товаров. За первые шесть месяцев 1915 г. вывоз яиц из России в Швецию достиг среднегодовой величины, а во второй половине превысил ее более чем в два раза. Как уже говорилось, в июне 1915 г. Совет министров обсуждал этот вопрос, но принял решение не вводить никаких ограничений, поскольку в Швеции в июне того же года был установлен формальный запрет на вывоз яиц из страны, что, казалось бы, делало невозможным реэкспорт полученных из России яиц в Германию. На самом деле, как указывали составители записки, в Швеции яйца были отнесены к так называемым компенсационным товарам. Вывоз таких товаров собственного шведского производства разрешался при условии, что вывезенное количество будет компенсировано за счет импорта. Таким образом, увеличение закупок яиц в России позволяло шведским фирмам резко нарастить экспорт этого вида товара, но уже собственного производства, в Германию. По полученным КОС данным шведской статистики, осенью 1915 г. вывоз яиц из Швеции в Германию почти в два раза превысил уровень довоенного экспорта[218]. Подозрения относительно конечного пункта экспорта вызывала ситуация с вывозом льна и пеньки. Сравнив данные российской таможни с официальной шведской статистикой, сотрудники КОС выяснили, что объем вывоза из России в Швецию оказался примерно в два раза выше, чем объем «привезенного из России и выпущенного на рынок» льна[219]. Возникал закономерный вопрос о том, куда шел остальной лен. Таким образом, КОС выявил, что потенциальная «утечка товаров в Германию» могла быть отнюдь не «незначительной». Анализ экспорта в Швецию различных кормов для скота также продемонстрировал высокую вероятность того, что часть его попадала в Германию[220].
Справедливости ради отметим, что не все статьи российского экспорта в Швецию вызывали опасения. Проведенный в Комитете анализ потребности Швеции в импорте пшеницы и ржи показал, что в течение первого года войны эта страна получила из-за границы объемы хлеба, достаточные для покрытия, с учетом собственного урожая, лишь внутренней потребности[221]. Ввезенный же осенью 1915 г. хлеб лишь частично покрывал спрогнозированную КОС потребность «нормального потребления» на 1916 г., а значит, экспорт хлеба из России, по мнению составителей записки, в определенных пределах можно было допустить и, «по соображениям политическим и валютным», даже расширить по сравнению с предыдущим периодом. В то же время опасения относительно возможного реэкспорта в Германию сохранялись, и для его недопущения рекомендовалось договориться с правительством Великобритании о соответствующем сокращении установленных квот на ввоз в Швецию хлеба из Северной и Южной Америк, который контролировали англичане.
Высказанные в записках КОС предложения по решению проблемы в целом соответствовали тому, как подобные проблемы предполагали решать союзники. Сначала требовалось ввести более строгий учет вывоза вызывавших подозрения товаров и, отменив общие разрешения на отдельные виды товаров, каждый запрос на вывоз конкретной партии любого товара рассматривать особо. Затем следовало определить уровень «нормального потребления» каждого вида товаров для каждой нейтральной страны, выяснить, какой объем ввоза требуется для обеспечения этого уровня, и, наконец, ограничить экспорт соответствующих товаров с учетом всех этих факторов.
Речь, по сути, шла о введении квот (или, как тогда говорили, о «контингентировании») на поставку любых товаров в нейтральные страны. Такое решение, действительно, могло быть компромиссом между полным запретом на экспорт и отсутствием какой-либо реакции вообще, поскольку первый вариант мог привести лишь к ухудшению отношений со Швецией и усилению экономического влияния на нее Германии.
Обобщая сделанные в серии посвященных Швеции аналитических записок выводы, КОС в отдельной записке сделал следующее заключение:
В общем, эти данные указывают, что существовавшее в 1915 г. положение не вполне удовлетворительно, и только контингентирование ввоза в Швецию, осуществляемое совместно с нашими союзниками, может дать некоторую уверенность в том, что наши продукты, вывозимые в Швецию, не попадут к неприятелю. Параллельно с этим необходимо было бы установить и более действительную систему гарантий невывоза, нежели существующие в настоящее время дипломатические гарантии[222].
Упомянутые в записке КОС гарантии того, что ввозимые из России в Швецию товары там и останутся, в каждом конкретном случае предоставляла шведская дипломатическая миссия в России. В апреле и июне 1916 г. в Швеции по настоянию Великобритании и Франции были приняты законодательные акты, согласно которым органом, уполномоченным контролировать выдачу шведскими импортерами особых обязательств о невывозе ввезенных в страну товаров, стала государственная Комиссия по торговле. Англия и Франция с того времени выдавали разрешения на вывоз в Швецию товаров только при наличии таких обязательств, составленных по определенной форме. Россия продолжала требовать только гарантии от шведской дипломатической миссии, но после принятия новых законов шведская миссия давала свое заключение на основе таких же обязательств, полученных ею от шведских торговцев[223].
В начале 1916 г. российское правительство начало вводить новые правила торговли с нейтральными странами. С начала войны значительно возросли закупки в Швеции различных товаров, прежде всего промышленного оборудования, для российских предприятий, и с получением разрешений на их вывоз в Россию также регулярно возникали трудности. В мае 1916 г. в МИД состоялось специальное заседание Междуведомственного совещания по вопросам о русско-шведском товарообмене, на котором было принято решение о том, что отныне вывозить в Швецию и другие нейтральные страны российские товары можно будет, только получив компенсацию в виде разрешения на вывоз в Россию закупленных там необходимых товаров. Воплощая в жизнь решение совещания, Второй департамент МИД установил следующий порядок действий: выданные шведским фирмам разрешения на вывоз российских товаров направлялись в МИД, где они оставались до получения российской дипломатической миссией в Стокгольме разрешений на экспорт шведских товаров на ту же сумму, и выдавались шведским импортерам только после вывоза в Россию шведских товаров[224].
Установленным российскими властями правилам далеко не всегда готова была следовать шведская сторона, в результате чего к октябрю 1916 г. в МИД России скопилось множество уже выданных разрешений на вывоз товаров стоимостью почти 14 млн руб., а в Швеции без движения оставались купленные российскими фирмами товары. В некоторых случаях шведы, ощущая острую потребность в чем-то, готовы были идти на уступки. Например, когда пожар уничтожил почти все запасы льна, шведское правительство согласилось в обмен на поставку российского льна дать разрешение на выпуск в Россию промышленного оборудования стоимостью гораздо выше, чем стоимость полученной партии льна[225]. Только за первую партию в 300 т льна шведы разрешили вывезти в Россию 197 различных станков для 16 российских фирм и организаций, многие из которых производили продукцию военного назначения, а также партию «электродных углей» (видимо, речь шла об угольных электродах для сварки металлов)[226].
Окончательно официально договориться со шведским правительством удалось только в феврале 1917 г., когда оба государства обменялись соответствующими нотами, тем самым установив единые правила товарообмена на основе компенсаций[227]. Товары каждой из двух стран по степени их значимости разделялись на категории «а» и «b». Поставка партии товаров из каждой категории компенсировалась поставкой другой стороной товаров той же категории, причем баланс по категории «а» формировался на месяц, по категории «b» – на три месяца[228].
Принятие такого решения еще более усложнило систему взаимного товарообмена, и контролировать его стало еще труднее. Несмотря на существование и активную работу межведомственных совещаний и комитетов, недостаток согласованности в действиях различных ведомств порождал дополнительные сложности. Бдительность и самостоятельность продолжали проявлять действовавшие по собственному разумению военные власти разного уровня, в частности командование 6-й армии. Характерным примером может служить история, произошедшая с партией льна в 435 т, купленной частной шведской фирмой у одного из купцов Виленской губернии. Она подробно изложена в письме начальника штаба 6-й армии генерала В. Н. Минута на имя начальника штаба Главнокомандующего армиями Северного фронта генерала Н. Н. Сиверса[229]. Все началось с полученного в штабе армии 6 апреля (24 марта) 1916 г. донесения от Финляндской пограничной охраны о направленной в Швецию партии запрещенного к вывозу льна. Департамент таможенных сборов, куда был направлен запрос о наличии разрешения на вывоз, дал отрицательный ответ, после чего командование Северного фронта 14 (1) апреля приказало груз задержать. Затем партия льна долгое время оставалась на финской пограничной станции Торнео, поскольку вывезти ее обратно в Россию не получалось из-за нехватки вагонов. В июне 1916 г. выяснилось, что шведской фирме все же было выдано разрешение на вывоз льна, однако даже после этого груз оставался на месте. Командование Северного фронта так и не отменило запрет на вывоз, и штаб 6-й армии в августе 1916 г. ходатайствовал о его сохранении, поскольку считал, что лен – это продукт военного значения, ведь при определенной обработке он мог использоваться для производства пороха. Опасность попадания такого ценного материала в руки врага заставляла командование 6-армии продолжать упорствовать. В итоге понадобилось вмешательство министра иностранных дел, от имени которого в начале сентября 1916 г. распоряжение о выпуске груза было направлено напрямую генерал-губернатору Финляндии, и он санкционировал вывоз партии льна в Швецию[230]. Чем все закончилось, неизвестно, только в ноябре 1916 г. этот товар все еще находился на станции Торнео[231].
Генерал Минут не прекратил самостоятельных попыток остановить опасный, с его точки зрения, экспорт льна в Швецию. В сентябре 1916 г. он вновь ходатайствовал о наложении запрета на вывоз еще одной крупной партии льна. В итоге генерал-квартирмейстеру штаба армий Северного фронта генералу В. Г. Болдыреву пришлось разъяснить ему: «Вывоз льна разрешается взамен необходимых нам станков и материалов. Вопрос относительно вывоза регулируется центральными органами правительства (по-видимому, Совещанием по обороне), поэтому военным властям приходится считаться с постановлениями этих органов»[232]. Впрочем, как оказалось, штабу 6-й армии было чем ответить: через несколько дней Минут сообщил Болдыреву, что ходатайство на вывоз в Швецию упомянутой им партии в 3 тыс. т льна было в итоге отклонено Межведомственным совещанием[233].
Со шведской проблемой тесно смыкалась проблема вывоза запрещенных товаров в Финляндию, откуда они уже могли экспортироваться в Швецию. С момента своего создания СВВТ рассматривало только те случаи, когда партия запрещенных товаров следовала через Финляндию транзитом и когда при ввозе товаров в Финляндию сразу указывалось какое-либо иностранное государство в качестве пункта назначения. Если товар был на законных основаниях ввезен в Финляндию, его владелец мог запросить разрешение на вывоз его за границу у Сената Великого княжества Финляндского, чье решение не согласовывалось с Министерством финансов.
Военные власти и тут проявляли бдительность и инициативу. В начале 1916 г. командованию 6-й армии показалась подозрительной повышенная концентрация запрещенных грузов на пограничных со Швецией финляндских станциях[234]. По инициативе Военного министерства глава МТиП Шаховской поручил КОС изучить статистику вывоза в Финляндию запрещенных грузов. Хотя ничего особенно подозрительного это исследование не выявило, Шаховской признал наличие проблемы в целом[235].
Совет министров по инициативе министра финансов специально рассматривал проблему 19 (6) мая 1916 г. Участвовавший в заседании генерал-губернатор Финляндии уверял членов правительства, что в Финляндии с самого начала войны были введены те же самые ограничения на вывоз товаров, которые установило российское правительство, а при выдаче разрешений на вывоз Сенат Финляндии руководствовался теми же правилами. В то же время он признал наличие несогласованности в действиях финляндских властей и Министерства финансов империи. В итоге правительство изменило порядок выдачи разрешений. С того времени Сенат Финляндии, выдав разрешение на вывоз партии запрещенных товаров, уведомлял об этом Министерство финансов, затем дело рассматривало СВВТ или соответствующие структуры МИД и только после их согласия владелец товара получал право перевезти его через границу[236]. По инициативе Шаховского специально для участия в принятии решений по таким делам в состав СВВТ был включен представитель штаба 6-й армии генерал Ф. И. Княжевич[237].