В Российской империи достаточно быстро был принят ряд специальных мер для прекращения всяких экономических связей с вражескими странами и оказания на них экономического воздействия. Однако работа по дополнению, корректировке и прежде всего реализации на практике таких мер требовала от российского политического руководства постоянных и очень серьезных усилий. Необходимость формирования соответствующих структур для координации этих усилий была осознана не сразу, причем не только в России, но в других странах Согласия.
Как говорилось ранее, межведомственное совещание, созванное решением правительства от 30 (17) июля 1914 г., представило правительству список товаров, которые следовало запретить экспортировать, что и было сделано. Однако прекращать торговлю с союзными и нейтральными странами Россия не собиралась. Требовалось решить, как обеспечить безопасность торговых операций с точки зрения возможного незаконного реэкспорта российских товаров через нейтральные страны во вражеские. 25 (12) августа 1914 г. правительство решило поручить Министерству финансов заняться этой проблемой. Понадобилось созвать еще одно межведомственное совещание, на этот раз для уточнения списка запрещенных товаров, которые в виде исключения можно было разрешить вывозить союзникам и нейтралам, порядка выдачи разрешений на их вывоз и получения гарантий того, что направлявшиеся в «союзные и дружественные» государства грузы попадут именно туда и только туда[137].
Междуведомственное совещание для обсуждения вопросов, связанных с воспрещением вывоза товаров из империи по обстоятельствам военного времени (СВВТ), превратилось в постоянно функционировавший орган, который рассматривал запросы на вывоз конкретных партий товаров и принимал решения. Встречи членов СВВТ обычно происходили каждую неделю, а количество рассматривавшихся запросов постоянно росло, иногда достигая полусотни. Совещание обстоятельно подходило к рассмотрению каждого запроса даже при наличии всех формально требовавшихся документов. Так, 2 июня (20 мая) 1915 г. СВВТ рассмотрело 19 различных ходатайств. Из них по девяти был дан отрицательный ответ, три ходатайства удовлетворили, по двум запросили дополнительные гарантии, остальные удовлетворили частично или с дополнительными условиями[138].
Иностранная или российская компания, просившая выдать разрешение на вывоз, обязана была озаботиться получением поддержки от дипломатической миссии того государства, в которое планировалось ввозить товар. Дипломаты страны-импортера, в свою очередь, должны были официально подтвердить, что товар предназначается исключительного для внутреннего употребления и не будет вывезен во вражеские государства. Зная, что даже это не гарантировало положительного решения Совещания, или уже получив отказ, дипломатические представительства союзных и нейтральных государств нередко старались заручиться поддержкой Второго департамента российского МИД, но даже это помогало не всегда. Если в СВВТ возникали сомнения в том, что какого-то продукта или сырья в России достаточно для удовлетворения внутренних нужд, Совещание направляло запрос в соответствующее ведомство и принимало решение, только получив ответ. Например, в мае 1915 г. СВВТ рассматривало запрос на вывоз партии в 700 пудов муки из Архангельска в Норвегию. Прежде чем разрешить вывоз, было решено узнать мнение губернатора Архангельска, который не рекомендовал одобрять операцию, поскольку в городе ощущалась нехватка запасов муки и цена на нее из-за этого выросла. В итоге разрешение дано не было[139]. Через десять дней в СВВТ рассматривался запрос известной международной фирмы «Луи Дрейфус» на вывоз через Архангельск в Англию крупной партии в 350 тыс. пудов пшеницы, закупленной фирмой в Сибири. Разрешение было выдано, но с условием, что зерно будет вывезено через Владивосток[140]. Большую роль в удовлетворении это ходатайства сыграло то, что российский хлеб направлялся не в нейтральную, а в союзную страну. Подобные запросы удовлетворялись чаще, чем запросы на вывоз в нейтральные государства, хотя и не всегда. Нейтралам было проще получить разрешение, если речь шла об относительно небольших партиях товаров, тогда как вопросы о вывозе крупных партий обычно рассматривались дольше и вероятность положительного решения была ниже.
Совещание призвано было предотвращать попадание российских товаров через нейтральные страны во вражеские, однако решение проблемы укрепления экономической блокады требовало более широкого и комплексного подхода. Толчком к созданию еще одного межведомственного органа послужила инициатива союзников, продемонстрировавших заинтересованность в объединении усилий всех стран Согласия для укрепления и ужесточения экономической блокады. В России был использован прежде всего опыт Франции.
Во Франции формирование системы органов экономической войны начали с создания органа экономической разведки. В январе 1915 г. в Военном министерстве было официально оформлено создание отдела телеграфного контроля, сформированного еще в августе 1914 г. В задачи этого органа входили координация деятельности региональных комиссий почтового контроля (цензуры) и получение от них сведений, касающихся снабжения, торговли, финансов, промышленности и ресурсов вражеских стран, затем обобщенные данные предоставлялись военному министру[141]. Вскоре французское правительство сделало следующий шаг. 22 марта 1915 г. при Министерстве иностранных дел был сформирован новый постоянный орган под названием «Комитет по ограничению снабжения и торговли неприятеля» (далее – КОС, Комитет)[142], в который делегировали своих представителей Министерства иностранных дел, военное, финансов, юстиции, общественных работ, промышленности и торговли, земледелия и колоний[143]. В течение следующего года в Комитете председательствовали представители Морского министерства, первым из которых был назначен адмирал Фредерик Поль Моро. В марте 1916 г. первым гражданским председателем французского КОС стал член правительства государственный министр Дени Кошен. Члены Комитета регулярно встречались и обсуждали проблемы, в решении которых были заинтересованы различные ведомства: предотвращение контрабанды, регулирование запретов на вывоз товаров, предотвращение снабжения вражеских стран через нейтральные государства, дополнение «черных списков» фирм, связанных с противником и т. д.[144] По результатам дискуссий формировались рекомендации относительно конкретных мер, которые необходимо было принять правительству. Постоянно действовал секретариат КОС, занимавшейся сбором и анализом информации об экономической ситуации во вражеских странах, о внешней торговле нейтральных государств и вообще любой информации, так или иначе связанной с ведением экономической войны. Сотрудники секретариата переводили издававшиеся во вражеских странах материалы экономического характера, собирали статистические данные и техническую информацию[145]. Секретариат издавал еженедельные секретные бюллетени, направлявшиеся в государственные органы и через представителей союзных держав отправлявшиеся правительствам этих стран.
В России инициативу формирования КОС выдвинул Морской генеральный штаб после того, как по поручению посла России во Франции российский военно-морской агент капитан 2-го ранга В. И. Дмитриев принял участие в состоявшихся в июне 1915 г. в Париже встречах представителей Франции, Великобритании, России и Италии, посвященных вопросам экономической войны. Тогда, предоставив союзникам информацию о деятельности своего КОС, французы высказались за создание аналогичных органов в других странах. Получив рапорт Дмитриева, инициативу создания в России комитета по аналогии с французским проявил возглавлявший Морской генеральный штаб адмирал А. И. Русин[146]. Проект поддержал морской министр адмирал И. К. Григорович.
Прежде чем инициировать обсуждение вопроса о создании аналогичного французскому КОС на заседании Совета министров, Григорович направил выработанный в Морском министерстве проект главам МИД, Главного управления землеустройства и земледелия (с октября 1915 г. – Министерство земледелия), Военного министерства, МТиП, Министерства финансов, а также Государственного контроля. Все чиновники поддержали идею создания КОС, лишь государственный контролер П. А. Харитонов в своем ответе сделал оговорку: «Организация мероприятий по скупке продуктов нейтральных стран, вывоз коих в неприятельские государства нежелателен, не могла бы быть осуществлена нами в имеющих значение размерах вследствие пассивного состояния нашего торгового баланса, а также понижения курса рубля, почему развитие такого рода деятельности, казалось бы, должно быть отнесено к задачам союзников»[147]. По его мнению, задачи КОС следовало ограничить «надлежащей статистической и агентурной разведкой», производимой для регулирования российского экспорта. Делая оговорку, Харитонов, видимо, стремился ограничить финансовое участие России в «превентивных» закупках, которые союзники осуществляли в нейтральных странах для предотвращения попадания различных производимых нейтралами товаров в руки противника. В тот период наиболее масштабные закупки такого рода производились в Румынии, и летом 1915 г. российское правительство инициировало переговоры с союзниками об очередной закупке в Румынии зерновых.
Получив положительную реакцию на проект формирования КОС со стороны заинтересованных ведомств, адмирал Григорович направил его в Совет министров. Причина того, что именно Морское министерство первым выступило за объединение усилий различных ведомств по организации экономической войны, объяснялась в самом начале документа. По мнению флота, одной из главных задач которого была блокада берегов вражеских стран и недопущение морских перевозок в интересах противника, его действия могли произвести должный эффект только если «будет прекращен или по крайней мере стеснен ввоз в Германию из нейтральных стран как предметов, которые служат ей для военных целей, так и продуктов питания»[148].
В проекте Морского министерства говорилось, что задачи французского КОС состояли в следующем:
1. В постоянной экономической разведке, как путем изучения статистического материала, так и путем получения донесений от агентов и производства специальных анкет.
2. В создании особых организаций (трестов покупателей и пр.) за границей, обеспечивающих недопущение вывоза из нейтральных стран в Германию.
3. В содержании особых агентов, контролирующих те организации, которые взяли на себя обязательства не вывозить в Германию сырья, получаемого ими из Англии и Франции[149].
Аналогичный комитет в России, по мнению Морского министерства, должен был заниматься примерно тем же.
На самом деле правительство Франции предписывало французскому КОС лишь собирать, анализировать и обобщать информацию, а затем направлять соответствующим правительственным органам результаты проведенных исследований и составленные на их основе предложения относительно мер, которые необходимо предпринять[150]. Перечисленными во втором и третьем пунктах записки российского Морского министерства вопросами занималось непосредственно правительство Французской Республики. Не совсем понятно, почему в своем проекте Морское министерство «расширило» полномочия французского КОС, ведь в его распоряжении имелась копия декрета правительства Франции о создании этого комитета, где его задачи были сформулированы четко. Фиксируя «расширенный» круг задач в своем проекте и предлагая создать российский комитет по этому образцу, российское военно-морское ведомство, по сути, предполагало, что будет сформирован орган, который получит возможность проводить самостоятельные операции за пределами России, имея на это полномочия и располагая соответствующими ресурсами. Вряд ли подобный план можно признать реалистичным. Такую деятельность мог бы осуществлять централизованный самостоятельный государственный орган, а не комитет, состоявший из представителей нескольких влиятельных ведомств. Впрочем, создавая позже проект положения о КОС, Морское министерство взяло за основу французское положение, практически оставив без изменений описание целей и задач Комитета и методов его работы. Отличия были связаны лишь с необходимостью создавать новый орган в рамках иной политической системы и иного законодательства[151]. Главное отличие КОС двух союзных держав состояло в том, что во Франции он был сформирован при МИД республики, а в России – при МТиП.
Опыт создания чрезвычайных межведомственных органов в России уже имелся, достаточно вспомнить наиболее важный из них – Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, формирование которого шло в то же время, летом 1915 г. Примерно по той же схеме создавался российский КОС. 6 сентября (24 августа) 1915 г. создание Комитета по ограничению снабжения и торговли неприятеля при МТиП было официально оформлено решением Совета министров Российской империи. В журнале Совета министров прямо говорилось, что этот межведомственный орган формировался по примеру аналогичных организаций, появившихся весной 1915 г. во Франции и Великобритании[152], даже название было заимствовано из названия аналогичного французского органа. В российский КОС вошли представители Военного и Морского министерств, МИД, МТиП, Министерства финансов, а также Главного управления землеустройства и земледелия (с октября 1915 г. – Министерство земледелия). Заимствовав название у аналогичной французской структуры, российское правительство поручило КОС решать практически те же задачи, что были зафиксированы в декрете о создании французского аналога.
Одной из главных функцией КОС стало ведение экономической разведки во всех ее проявлениях, кроме, пожалуй, самостоятельной тайной агентурной разведки. Решение Совета министров фиксировало в качестве основных задач КОС сбор и обобщение информации как о противнике, так и о некоторых внутрироссийских проблемах экономического характера. К первой группе относились вопросы о внешней торговле неприятельских стран, их потребностях в тех или иных продуктах и материалах, а также попытках получения ими всего необходимого за границей. К внутрироссийским делам относилось изучение вопросов о запрете на вывоз из России различных товаров, которые могли быть использованы неприятелем, и о потребностях России в получении товаров из-за границы для военных целей[153]. Обобщая и анализируя получаемую из различных источников информацию, КОС должен был направлять соответствующим ведомствам рекомендации относительно принятия тех или иных мер.
Возглавил КОС упомянутый выше П. Б. Струве. «Правый либерал», как охарактеризовал Струве его биограф Р. Пайпс, и активный деятель партии кадетов, он только в июне 1915 г. вышел из состава Центрального комитета этой партии. Несмотря на критическое отношение к царившим в России порядкам, Струве был готов сотрудничать с правительством ради достижения победы в войне[154]. Приглашение стать во главе КОС Струве получил от министра торговли и промышленности князя В. Н. Шаховского. По мнению Б. М. Витенберга, впервые исследовавшего архивные материалы КОС, Шаховской специально добился права самостоятельно назначать председателя КОС для того, чтобы иметь возможность назначить именно Струве[155]. Изначальный проект Морского генерального штаба предполагал, что утверждать кандидатуру председателя будет император по представлению председателя Совета министров. В этом случае шансы на назначение председателем КОС Струве были не слишком велики. Предположение это выглядит вполне правдоподобно. В своих мемуарах князь Шаховской писал, что, вступая в феврале 1915 г. в должность министра торговли и промышленности, он предполагал привлечь к работе в качестве советников «посторонних» специалистов; среди тех, кто откликнулся на его просьбу, был и Струве, которого Шаховской рассматривал в качестве ценного советника по социальным вопросам[156].
Струве пригласили в КОС прежде всего как одного из наиболее известных российских экономистов. Работая в Санкт-Петербургском политехническом университете, он сформировал там свою школу экономических исследований, а некоторых наиболее способных учеников привлек позже к работе в КОС. Деятельность Струве в период войны не ограничивалась работой в КОС. Не прекращая академическую работу, в 1916–1917 гг. он состоял членом еще одного правительственного органа – Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу при Министерстве земледелия.
Постоянно действующим органом КОС стало Управление делами, которое возглавил управляющий делами КОС надворный советник Н. Н. Нордман, до этого служивший в Морском министерстве. Морское ведомство летом 1915 г. планировало систематизировать деятельность по изучению экономических проблем, связанных с обеспечением военно-морских сил всем необходимым, и Нордман был отличным кандидатом для такой работы. Еще до Русско-японской войны он окончил Морской корпус и в 1905 г., будучи офицером крейсера «Адмирал Нахимов», участвовал в Цусимском сражении, после которого попал в японский плен. После увольнения в 1906 г. в запас в чине лейтенанта флота он учился на экономическом отделении Санкт-Петербургского политехнического института, где занимался исследованием экономики Древней Руси[157]. Призванный в начале войны из запаса, Нордман был назначен начальником типографии Морского министерства, а в июне 1915 г. получил назначение в Морской генеральный штаб, где ему поручили «начать разработку и подготовку организации общих военно-экономических вопросов в связи с принципиальными требованиями обстановки и предположенных морских операций» во взаимодействии с Особым совещанием по обороне государства и Центральным военно-промышленным комитетом[158]. В экономическом отделении Санкт-Петербургского политехнического института он был учеником Струве, а в 1915 г. уже сам преподавал экономические дисциплины в Николаевской морской академии. В 1915 г. Нордман стал одним из двух редакторов сборника-справочника «Российский императорский флот и флоты Германии и Турции»[159]. Его работа в Морском генеральном штабе не имела отношения к организации экономической блокады вражеских стран. Нордману было поручено заняться проблемами обеспечения флота, в частности централизацией данных о заграничных закупках для морского ведомства. Правда, он проработал в штабе недолго. В начале октября 1915 г. Морской министр адмирал Григорович согласился удовлетворить ходатайство князя Шаховского о назначении Нордмана управляющим делами КОС[160], а Шаховского попросил оказать содействие в переводе Нордмана в КОС.
Еще одним учеником Струве, ставшим сотрудником Управления делами КОС, стал В. Ф. Гефдинг. Морской генеральный штаб ранее, в июне 1915 г., также планировал привлечь его к работе по «привидению некоторых отраслей промышленности в соответствие с потребностями флота в военное время» и просил Главное управление Генерального штаба прикомандировать его к Морскому генеральному штабу[161]. Правда, тогда его не отпустили из Военной автомобильной школы, где мобилизованный в чине прапорщика Гефдинг вел делопроизводство. Формируя аппарат КОС, Струве обратился к Шаховскому с просьбой инициировать перевод Гефдинга в КОС, что тот и сделал. Объясняя свой выбор, Струве характеризовал Гефдинга как одного из лучших специалистов по «экономии торговли и торговой политике». До войны Гефдинг работал в качестве секретаря комиссии по торговым договорам при Совете съездов представителей промышленности и торговли. Струве особо отметил, что Гефдинг был датчанином по происхождению, владел скандинавскими языками и имел связи в Дании, что для КОС имело особую ценность с точки зрения «разведочно-осведомительных задач»[162]. Перед войной Гефдинг по рекомендации Струве около двух лет работал в Ливерпульском университете, где преподавал курс по сельскохозяйственной, промышленной и торговой политике России в Школе россиеведения[163].
Помимо Нордмана и Гефдинга, работавших в Управлении делами КОС, к работе по изучению состояния экономики вражеских стран Струве привлекал и других своих учеников. Например, будущий известный советский экономист В. М. Штейн готовил материалы о финансовом положении в Германии и Австро-Венгрии и «об истощении людских запасов Германии»[164]. Еще один ученик и коллега Струве по экономическому отделению Санкт-Петербургского политехнического института Я. М. Букшпан участвовал в составлении подготовленной КОС в мае 1917 г. аналитической справки «Об истощении Германии в отношении продовольственных и кормовых продуктов»[165]. Позже, уже в советском государстве, Бук-шпан, как и Штейн, стал известным экономистом и в 1929 г. опубликовал фундаментальное исследование, посвященное регулированию экономики в период войны[166]. От МТиП Струве предложил включить в состав КОС сотрудника отдела торговли С. В. Бородаевского, также известного в будущем экономиста, работавшего после войны в Европе. До войны, служа в Государственном банке и МТиП, он параллельно занимался исследованиями и регулярно публиковал небольшие труды, в том числе посвященные изучению главного будущего противника России. Например, в 1908 г. вышла в свет брошюра Бородаевского «Сельскохозяйственные кооперации в Германии»[167]. Уже будучи членом КОС, в феврале 1916 г. он выступил на Общем собрании Всероссийской торговой палаты с докладом, посвященным экономическим целям России в войне против Германии. Позже в том же году этот доклад был опубликован в виде брошюры[168].
Хотя российский КОС формировался по образцу французского, между ними существовали некоторые отличия. Во Франции КОС заседал обычно раз в две-три недели, но в повестку дня его заседаний часто входили и те вопросы, которые в России обсуждались в СВВТ, в частности выдача разрешений на транзит или вывоз отдельных партий товаров[169]. Еженедельно французский КОС готовил информационные бюллетени о состоянии дел во вражеских и нейтральных странах, но они не были столь основательными, как менее регулярные доклады российского КОС. Российский КОС после своего основания заседал по крайней мере семь раз: в ноябре 1915 г, в апреле, мае, июне, октябре, ноябре и декабре 1916 г. О заседаниях в 1917 г. сведений не найдено – видимо, члены КОС в этом году не собирались.