Вопрос о введении чрезвычайных мер по ограничению внешней торговли Совет министров Российской империи рассматривал 30 (17) июля, в условиях уже объявленной частичной мобилизации, но еще до того, как она стала всеобщей. Инициативу проявил министр финансов П. Л. Барк, и касалась она в тот момент запрета на вывоз только лошадей «ввиду чрезвычайных политических обстоятельств настоящего времени»[125]. По итогам обсуждения вывоз лошадей был запрещен, но этим члены правительства не ограничились. Отдельным решением Совет министров, также по инициативе Барка, постановил собрать особое межведомственное совещание «для обсуждения вопроса о воспрещении вывоза из России за границу вообще всех необходимых для успешного ведения войны предметов»[126]. В состав участников совещания вошли представители Военного и Морского министерств, Министерства иностранных дел (МИД), Министерства финансов, Министерства торговли и промышленности (МТиП), а также Главного управления землеустройства и земледелия.

Буквально через неделю созванное по решению правительства совещание представило список того, что оно сочло необходимым запретить к вывозу из России. Список состоял из 26 позиций и включал широкий спектр товаров, которые Россия экспортировала до войны. Больше всего в нем было сельскохозяйственных продуктов (различное продовольствие, корма для животных, кожа, шкуры, шерсть и т. п.), а также сырья (уголь, железная руда, нефть и нефтепродукты). Из продукции промышленного производства в список были внесены автомобили и резиновые шины, резина, проволока, капсюли и зажигательные шнуры, а также азотная и серная кислоты. По решению правительства, к списку добавили яйца и лесоматериалы, за запрет на вывоз которых выступали только Военное и Морское министерства, а также коровье масло и селитру, про которые вспомнили прямо на заседании. Непосредственно принять меры по реализации принятого решения поручено было Министерству финансов, которому подчинялось Управление таможенных сборов. Не менее важным решением стало данное Министерству финансов право выдавать разрешения на экспорт вошедших в список товаров в «союзные и дружественные России» государства[127]. Вывозить вошедшие в список товары запрещалось из портов Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей, а также через европейские границы империи. На следующий день после заседания правительства Министерство финансов впустило соответствующее распоряжение[128]. На азиатские границы запрет пока не распространялся, но так продолжалось недолго. По мере расширения масштабов войны различные частные и общие запретительные и ограничительные меры стали вводить повсеместно.

Судя по содержавшейся в правительственном решении формулировке, изначально речь шла только о запрете экспорта того, что необходимо было самой России, однако, как показала дальнейшая практика, с самого начала подразумевалось, что не менее (а может, и более) важно было не допустить попадания «предметов, необходимых для успешного ведения войны» во вражеские страны. Явное свидетельство тому – описание порядка «в отношении вывоза запрещенных товаров»[129], содержащееся в документе Департамента таможенных сборов от 24 (11) сентября 1914 г.:

Из числа запрещенных к вывозу из России товаров (Собр[ание] узакон[ений]. 1914 г. Ст. 2242) нижеследующие товары признаны не безусловно необходимыми для нужд империи: пшеница в зерне и муке, ячмень, картофель, овощи всякие, свинина – бекон, птица и дичь битая, птица живая, яйца, коровье масло, рыба, табак в листах и крошеный лесные материалы, семена масляничные и каменный уголь, находящийся в угольных ямах пароходов. На судах под флагом союзных государств (Англия, Франция, Бельгия) разрешается вывоз в союзные государства всех товаров, запрещенных в виде общей меры к вывозу из России на время военных действий, причем отпуск судов с товарами, признаваемыми не безусловно необходимыми для нас, производится властью таможен, а отпуск остальных запрещенных грузов по распоряжениям, исходящим из Министерства финансов. В изъятие из сего порядка, согласно отзыву Министерства иностранных дел, по ходатайству Великобританского посольства, отпуск английских судов с запрещенными грузами из портов Черного моря производится лишь по удостоверению в каждом отдельном случае великобританским посольством, что вывозимые на судах грузы предназначаются в порты союзных государств. На судах под нейтральным флагом разрешается вывоз лишь товаров, признанных не безусловно необходимыми для России, причем разрешения эти даются Министерством финансов в каждом отдельном случае при том условии, если посольством или миссией этих государств будет через Министерство иностранных дел удостоверено, что грузы предназначаются в порты их государств, будут в них выгружены и не поступят на неприятельский рынок. Последний порядок применяется также в отношении вывоза товаров, запрещенных на судах под союзным флагом, но адресованных в нейтральные порты.

Вместе с тем из портов Балтийского моря безусловно запрещен вывоз хлеба в зерне и муке.

К сему Департамент присовокупляет, что дополнительным распоряжением г. Министра финансов (рапорт в Правительствующий сенат от 28 августа с. г. за № 22735) к вывозу запрещена марганцевая руда[130].

Итак, причиной вводимых запретов далеко не всегда был недостаток чего-либо в самой России. Очевидно, что запрет вводился прежде всего для предотвращения попадания российских продуктов и материалов во вражеские страны в условиях, когда прекращать полностью выгодные для России внешнеторговые операции никто не собирался. Механизм реализации принятых решений был сформирован не сразу. Созданный правительством орган, получивший название «Междуведомственное[131] совещание для обсуждения вопросов, связанных с воспрещением вывоза товаров из империи по обстоятельствам военного времени» (далее – СВВТ[132], Совещание), рассматривал запросы на вывоз конкретных партий запрещенных товаров и по каждой из них принимал решение, которому следовало таможенное ведомство. Более общие и сложные вопросы о запрете или, наоборот, разрешении на вывоз каких-то товаров или категорий товаров обсуждались непосредственно Советом министров.

Списки запрещенных товаров, а также сделанных для союзных и нейтральных стран исключений постоянно пополнялись и видоизменялись, формируя довольно непростую и динамичную систему, что делало необходимой периодическую публикацию обобщающих документов, содержавших свод действовавших в конкретный момент правил. Первый такой документ – Правила об отпуске за границу товаров из числа запрещенных к вывозу по обстоятельствам военного времени – был обнародован Министерством финансов в мае 1915 г., опубликован за подписью директора Департамента таможенных сборов С. А. Шателена и утвержден Барком[133]. Приведем подробнее основные элементы его содержания.

Полный запрет на экспорт всех товаров устанавливался для вывоза из портов, расположенных на южных берегах Балтийского моря, и из Петрограда. Раньше этот запрет распространялся только на вывоз хлеба, но в октябре 1914 г. по инициативе Морского министерства правительство решило распространить его на все товары. Как сообщил 16 (3) октября 1914 г. на заседании Совета министров товарищ морского министра адмирал М. В. Бубнов, грузы всех торговых судов в этом районе становились добычей немецкого флота[134].

Все остальные запреты и ограничения перечислялись в приложениях, содержавших целый ряд списков. В первом из приложений приводились списки запрещенных товаров: сначала перечислялись товары, вывоз которых был полностью запрещен по всем границам Российской империи; сюда вошли различные продовольственные продукты, корма для животных («фуражные припасы»), кожи и шкура, а также медь в любом виде. Лошадей запрещалось вывозить через европейские сухопутные и морские границы, включая Черное и Азовское моря, Закавказье, границы с Персией и Афганистаном. Отдельный список товаров содержался в разделе о запрете вывоза только через европейские сухопутные границы России, а также через порты Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. Этот список дополнял предыдущие и касался не только продовольствия и кормов, но и некоторых видов сырья и промышленных товаров, в основном тех, что были включены в список, утвержденный правительством еще в августе 1914 г. Отдельный запрет вводился на вывоз стали и свинца, но только через европейские и закавказскую границы, а также через порты Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. Далее шел запрет на вывоз верблюдов через персидскую и афганскую границы.

Во второй части приложений к правилам шли списки с исключениями, сделанными для конкретных стран и случаев. В Северную Норвегию в навигацию 1915 г. на поморских судах разрешалось вывозить лесоматериалы, чай, сливочное масло, семгу, оленье мясо, языки, оленью шерсть и оленьи шкуры; 13 позиций (различное продовольствие, корма, табак, семена, лесоматериалы и меха) разрешалось вывозить в союзные страны на русских судах или на судах под союзным флагом.

Были в документы и более общие исключения. Так, запреты не касались вывоза товаров в Великое княжество Финляндское, вывоз откуда за границу регулировался действовавшими в Финляндии правилами. Напрямую в Англию разрешалось вывозить дичь, битую птицу, яйца и свиной бекон. Особо оговаривалось, что министр финансов мог разрешить экспорт запрещенных товаров в «союзные и дружественные государства». Оговаривалась также процедура запроса: желавшие получить разрешение должны были обратиться в Департамент таможенных сборов и представить подробнейшую информацию о товарах, способах вывоза и месте назначения, о получателе, а также обеспечить получение от дипломатических миссий стран, в которые направлялись товары, или транзитных стран гарантий того, что товар не попадет во вражеские страны. Основные элементы этой системы запретов и ограничений сохранялись и далее, но опубликованный в мае 1915 г. свод правил не оставался неизменным. Корректировки производились постоянно и обычно носили частный характер, когда новые правила вводились в отношении либо отдельных стран, либо каких-то конкретных товаров, либо того и другого одновременно.

В марте 1916 г. в процессе составления инструкций для российской делегации на будущей межсоюзнической экономической конференции в Париже в МТиП был подготовлен новый сводный документ касательно правил вывоза товаров. Актуальный на тот момент список запрещенных «по обстоятельствам военного времени» товаров, который учитывал все произведенные изменения, выглядел гораздо более внушительно, чем все его предшественники[135]. В нем имелось уже 98 пунктов (напомним, в списке от августа 1914 г. их было 26, в мае 1915 г. это число увеличилось до 49). На самом деле запретов стало еще больше, поскольку некоторые пункты в новом документе были реструктурированы. Так, в августовском документе 1914 г. содержался запрет на вывоз «хлеба всякого в зерне и муке, отрубей, выжимок и других кормовых средств для животных; картофеля» (два пункта). В мае 1915 г. список был значительно расширен, в нем товары того же вида перечислялись следующим образом: «рожь, пшеница, овес, ячмень, чечевица, гречиха, просо; горох, фасоль, бобы; картофель; рис; мука и крупа всех сортов» (пять пунктов). В марте 1916 г. те же позиции были дополнены и после реструктуризации списка объединены только в два пункта: «хлеб всякий в зерне, в том числе рожь, пшеница, овес, ячмень, чечевица, гречиха, просо, солод, фасоль, горох, бобы, картофель, рис; мука и крупа всяких сортов, отруби, выжимки и другие кормовые средства для животных». Так что на самом деле список с мая 1915 до марта 1916 г. увеличился гораздо более, чем в два раза. Перечень продовольственных товаров и кормов изменился не слишком серьезно, он и так уже был достаточно полон. Общее увеличение количества пунктов произошло в том числе за счет включения в списки большого числа различных видов продукции химической промышленности. Изменились и пункты, касавшиеся частичных запретов. Некоторые товары, которые еще можно было ранее вывозить через неевропейские границы, попали в список полного запрета, а к верблюдам, которых запрещалось вывозить через персидскую и афганскую границы, добавились «ослики». Список товаров, которые можно было вывозить напрямую в союзные страны на российских судах или на судах под союзным флагом, был немного скорректирован, хотя принципиальных изменений ни по содержанию, ни по количеству позиций в нем не произошло.

Однако не все запреты на вывоз товаров вводились из опасения того, что они могут попасть во вражеские государства. Нередко главным критерием для попадания различных товаров в список «запрещенных» были не резоны экономической войны, а их нехватка для постоянно растущих внутренних потребностей, вызванных войной, а также некоторые другие факторы, сочетание которых и обусловливало решение правительства. Так, в мае 1916 г. правительство ввело запрет на три года на вывоз невыделанной кожи и шкур. В качестве причины, кроме роста потребности в этом виде сырья для удовлетворения «военных надобностей», указывалось: «Учитывая вероятность высокой стоимости кожевенного товара и после войны, а также выгоды заграничного экспорта ввиду низкого курса валюты, некоторые торговые фирмы скупают, по сведениям Министерства торговли и промышленности, кожевенное сырье внутри империи и сохраняют его с целью вывоза за границу по окончании военных действий»[136]. Для повышения предложения этого вида товара на внутреннем рынке и снижению цены на него правительство пыталось лишить предприимчивых и не слишком патриотичных торговцев надежд на получение большой прибыли в послевоенное время.