У Соединенных Штатов одна из самых искусных и действенных конституций в мире. В отличие от английской – это конституция писанная и достаточно гибкая для того, чтобы отвечать эволюции американской нации. Возникновение ее необычайно интересно. Гладстон однажды сказал: «В то время как британская конституция – самый тонкий механизм, когда-либо возникший в ходе постепенного исторического развития, американская конституция – самое замечательное творение, когда либо созданное умом и волей человека». Американская конституция является в значительной мере и продуктом эволюции; но разработана она была на одном из самых замечательных конвентов Новой истории.
Счастливым обстоятельством, очевидно, было то, что принятые штатами к концу революции «Статьи конфедерации» оказались в общем явно несостоятельными. Будь они немного лучше в качестве основы государственного строя, с ними бы мирились, и в течение долгих десятилетий страна оставалась бы с плохой конституцией. «Статьи» были отброшены в сторону именно потому, что почти сразу обнаружилась их полная несостоятельность. Этот провал был следствием их слабости, – новая конституция поэтому явилась исключительно сильной. Удачным совпадением в этом отношении было и то, что в 1786 г. американские дела шли из рук вон плохо и в стране царила серьезная торговая депрессия. Только явный кризис мог заставить многих недоверчивых американцев согласиться на создание нового, мощного центрального правительства.
В 1786 г. будущее выглядело мрачно. Страна не только была лишена настоящего государственного аппарата, но между тринадцатью штатами были столь большие разногласия, что уже стали поговаривать о возможности войны между ними. Штаты ссорились из-за границы, – в Пенсильвании и в Вермонте дело доходило даже до настоящих драк. Их суды выносили противоречивые решения. Национальное правительство, которое должно было бы иметь право устанавливать необходимые пошлинные тарифы и регулировать торговлю, этого не делало. Оно должно было бы иметь право собирать налоги в национальных целях, но и этого права у него не было. Оно должно было бы иметь полный контроль над внешними сношениями, но ряд штатов уже начал вести самостоятельные переговоры с иностранными государствами. То же правительство должно было бы иметь полный контроль в вопросах сношений с индейцами, но отдельные штаты вели в отношении индейцев выгодную для себя независимую политику, а Джорджия даже успела начать и закончить с индейцами войну.
Когда внутренние беспорядки быстро распространились и стали угрожать безопасности имущества, это вызвало беспокойство трезвых средних классов населения. В 1785–1786 гг. депрессия приняла наибольшие размеры и вызвала страшную нужду среди тех, кто и без того существовал на прожиточный минимум. Вдоль всего «пограничья» денег было мало, торговля остановилась, урожай гнил на корню, и никто не хотел его покупать. Люди обратились к торговле в натуре. Группы должников требовали, чтобы правительства штатов начали выпускать бумажные деньги, которые дали бы возможность сбыть урожай и выплачивать долги. Они просили также об объявлении моратория и о проведении законов, по которым скот и зерно были бы объявлены законным средством уплаты. В петиции города Гринвича (шт. Массачусетс) от января 1786 г. говорилось, что каждый день производится продажа отнятых кредиторами земель за треть их настоящей стоимости, что скот продается за полцены и что налоги за минувшие пять лет равняются общей сумме, уплаченной за наем ферм. Политическое соперничество приняло форму борьбы между кредиторами и должниками. Во многих штатах антагонизм между бедными классами и зажиточными обострился до крайности. Типичными явились слова группы жителей в Южной Каролине, направленные против губернатора Ратледжа и других аристократов: «Набобы[10]этого штата, их раболепные лизоблюды – бобы, и раболепно раболепные орудия и подлизы и тех и других – бобчики».
В 1786 г. сторонники бумажных денег в семи штатах провели соответствующие мероприятия через легислатуры. В Род-Айленде они провели законы, по которым каждый мог выполнить свои финансовые обязательства при помощи почти ничего не стоящей валюты. Как писал какой-то рифмоплет:
Банкроты с озлоблением преследуют своих кредиторов;
Должники не дают передохнуть; милости от них не ждать!
Ввиду того, что бумажные деньги являлись законным средством уплаты за долги в других штатах, Коннектикут и Массачусетс с негодованием приняли контрмеры. В результате сторонникам бумажных денег не удалось провести соответствующих законов в двух важнейших легислатурах Новой Англии – Массачусетса и Нью-Гэмпшира, – после чего там произошли вооруженные беспорядки. Массачусетская конституция была весьма консервативна. Она предусматривала имущественный ценз в отношении права голоса и права на занятие официальных должностей. Консервативно настроенная массачусетская легислатура взимала большие налоги на уплату революционного долга, который в значительной мере приходился на долю спекулянтов. Неудивительно, что это привело к аграрному восстанию, сигналом к которому послужило прекращение работы легислатуры в июле 1786 г. Восстание возглавил ветеран сражения при Банкер-Хилле, и оно вошло в историю как восстание Даниэла Шейса.
Под руководством губернатора Боудойна, генерала Линкольна и нескольких богачей, предоставивших заем на то, чтобы справиться с кризисом, штат принял решительные меры; попытка Шейса захватить национальный арсенал в Спрингфильде не удалась, и восстание было подавлено. Однако эта недолгая борьба глубоко встревожила консервативные круги всей страны. Она как будто предвещала левое революционное движение. Генерал Нокс писал Вашингтону, что в Новой Англии двенадцать, а то и пятнадцать тысяч отчаянных людей со взглядами, которые в наши дни назвали бы «коммунистическими». «Они считают, что имущество в Соединенных Штатах спасено от конфискации Англии общими усилиями всех и поэтому должно стать всеобщим достоянием». Люди эти потрясли «каждого, у кого имущество в Новой Англии и кто имеет принципы». Явно озабоченный, Вашингтон, считавший, что массачусетские власти должны были действовать еще суровее, писал: «В каждом штате есть горючий материал, который может воспламениться от искры». Это было общим мнением, из которого логически вытекало желание иметь более сильное национальное правительство, которое помогло бы штатам в случае нужды справиться с беспорядками. «Мне ясно, – писал Натаниэлю Дейну Стивен Хиггинсон из штата Массачусетс, – что при теперешней системе мы долго не просуществуем; если мы вскоре тем или иным способом не укрепим Союз, появятся повстанцы, которые отнимут у нас бразды правления. Мы неизбежно окажемся брошенными… в конвульсиях, которые после большого кровопролития приведут к установлению одного или нескольких правительств».
Ссоры между правительствами отдельных штатов вызывали уже большое недовольство среди тех групп населения, заработок которых зависел от известной доли сотрудничества. Купцы были в отчаянии от отсутствия общей валюты. Им приходилось иметь дело со странным набором монет десятка различных стран, многие монеты были обрублены и недостаточного веса; им также приходилось иметь дело с фальшивыми монетами и с ужасающим разнообразием штатных и национальных ассигнаций, быстро терявших стоимость. Было очевидно, что делу могло помочь только одно – введение общей национальной валюты. Люди, занимавшиеся экспортом, сожалели об отсутствии защиты своих предприятий при попытках сбывать американские товары за границу. Слабый Континентальный конгресс не смог восстановить прежних торговых сношений с Британской империей и, в особенности, с Вест-Индией. Испания закрыла для американской торговли устье Миссисипи. Даже у себя дома купцы не могли быть уверены в том, что получат причитавшиеся им деньги. Житель Нью-Йорка должен был судиться с пенсильванским должником в Пенсильвании, где присяжные естественно брали сторону их согражданина. Растущее число американских промышленных предпринимателей находилось во власти снижавших цены европейских конкурентов.
Самым большим злом было, однако, преднамеренное установление преград в области межштатной торговли. Ряд штатов в целях предотвращения бросового экспорта европейских товаров в Америку, а также для получения известного дохода установил пошлину на весь импорт. В этом процессе было три главных стадии. Во время войны только Вирджиния взимала пошлину с большого числа товаров. Она могла это делать по той причине, что вела значительную по объему торговлю, экспортируя табак и ввозя много различных товаров. Потом в течение трех лет после заключения мира все штаты, кроме Нью-Джерси, ввели пошлину на импорт, но сделали это в целях извлечения дохода, а не ради защиты собственного хозяйства. Наконец, в 1785 г. в Новой Англии и в большинстве средних штатов возникла местная промышленность, имевшая большие шансы на дальнейшее развитие и страдавшая от европейской конкуренции. Поэтому там были введены протекционные тарифы.
Вскоре к этому примешалась и доля межштатного сведения счетов. Южные штаты и некоторые малые северные штаты не имели достаточного количества своих промышленных предприятий и нуждались в импортированных товарах. Делавэр и Нью-Джерси создали свободные порты для европейских товаров. Коннектикут тоже принял законы, поощрявшие непосредственный ввоз европейских товаров. На движение судов были также наложены ограничения, и жители Нью-Джерси, например, не могли переправиться через Гудзон для того, чтобы продавать овощи в Нью-Йорке, не уплатив местной высокой пошлины. Естественно, что отношения между штатами совершенно испортились. Жители Северной Каролины, нападая на Вирджинию и Южную Каролину, сравнивали свой штат с бочонком, пробуравленным с двух сторон. Оливер Элсворт заявил, что его малый Коннектикут подобен «Иссахару древности, сильному ослу, еле стоящему под тяжестью двух нош».
Помимо торговцев и предпринимателей, от отсутствия центральной власти, которая могла бы сдерживать «уравнительные тенденции» радикальных легислатур, страдали и многие другие кредиторы. Среди них были ростовщики и держатели ипотек, озабоченные повсеместным выпуском бумажных денег и законами, которые позволяли приостанавливать разбирательство жалоб на должников. Были среди них и американцы, представлявшие английских кредиторов, ибо радикальные группы, в чьих руках находились некоторые легислатуры и суды, лишили их возможности требовать расчета за долги. В числе кредиторов были офицеры и солдаты, получившие право на бесплатное владение землей в частичную оплату за службу в революционной армии. Среди них были также земельные спекулянты, скупившие по низкой цене большие солдатские и конфискованные земли и стремившиеся их перепродать. Эти землевладельцы хотели достаточно сильного центрального правительства, которое могло бы защищать границу от индейцев, поддерживать порядок в новонаселенных районах и ограждать собственность от незаконного захвата.
Наконец, за финансовым хаосом того времени и за нежеланием народа платить налоги с тревогой наблюдала важная группа держателей федеральных и штатных ценных бумаг. За последние четырнадцать месяцев существования «Статей конфедерации» проценты с внутреннего и внешнего государственного долга составили приблизительно 14 миллионов долларов, а национальный доход равнялся только 400 тысячам долларов! В 1785 г. в письме к Джеймсу Уоррену Вашингтон подвел итог положению: «Правительственные колеса завязли».
Правительство конфедерации добилось все-таки одного крупного успеха. По вопросу о судьбе незаселенных земель к западу от Аллеганских гор (ибо штаты один за другим отказались от этих земель в пользу общего правительства) оно разработало мудрый план, который во многом помог США стать тем, чем они являются в настоящее время. Оно решило открыть эти земли для постепенного, упорядоченного заселения, поощрять самоуправление отдельными стадиями и, наконец, создать новые штаты с правами, аналогичными тем, которыми обладали первоначальные тринадцать штатов. В 1787 г. этот план получил выражение в Указе о Северо-Западе, касавшемся района к северу от р. Огайо. Он предусматривал образование из этих земель от трех до пяти штатов. Рабства там не должно было быть. Были предусмотрены три стадии самоуправления. Конгресс сначала создавал «территорию», назначив губернатора и судей, с правом издавать подлежавшие вето конгресса законы. В дальнейшем, когда население достигало пяти тысяч человек, оно должно было получить легислатуру, состоявшую из двух палат, причем депутаты нижней палаты должны были избираться населением. Наконец, когда численность населения достигала шестидесяти тысяч, территория становилась полноправным штатом. Таким образом, США разрешили свою «колониальную проблему». Был установлен план, которого страна придерживалась в течение всего процесса расширения в направлении к Тихому океану и который в конце концов привел к образованию сорока восьми штатов[11].
В остальном, однако, опыт конфедерации оказался неудачным. Вашингтон писал, что штаты соединены лишь «песчаным канатом», а другой наблюдатель заметил, что «наше недовольство толкает страну к гражданской войне».
В конгрессе было слишком мало способных людей, и его престиж стоял слишком низко для того, чтобы он мог выработать более удачную форму правления. Томас Пейн давно предлагал «созыв континентальной конференции в целях выработки континентальной хартии», и несколько дальновидных деятелей, собравшихся для обсуждения экономических вопросов, осуществили это пожелание.
Подготовка к Конституционному конвенту хорошо известна. Пока мыслящие люди страны были озабочены национальной слабостью и распрями штатов, неотложного внимания требовала одна конкретная торговая проблема. Мэриленд обладал суверенитетом над Потомаком в том месте, где река отделяет его от Вирджинии. Вирджинцы опасались, что Мэриленд будет препятствовать свободе их судоходства по этой реке, и в 1785 г. представители Вирджинии и Мэриленда собрались вместе с Джорджем Вашингтоном в Маунт-Верноне для того, чтобы обсудить вопрос о судоходстве по р. Потомак и в Чесапикском заливе. Мэдисон, присутствовавший на этом совещании, был подавлен хозяйственной неразберихой и считал, что следует созвать более широкое совещание с целью убедить штаты в необходимости передать конгрессу право на регулирование торговли. Это совещание состоялось в 1786 г. в Аннаполисе; появились только представители пяти штатов, и казалось, что совещание обречено на неудачу.
К счастью, среди делегатов был решительный Александр Гамильтон, которому удалось превратить поражение в победу. Он убедил собрание обратиться к штатам с предложением назначить специальных уполномоченных, которые собрались бы в мае 1787 г. в Филадельфии для обсуждения общего положения в Соединенных Штатах и «выработали бы дальнейшие меры… для того, чтобы привести конституцию федерального правительства в соответствие с требованиями Союза». Континентальный конгресс сначала был возмущен этим смелым шагом, но его бесполезные протесты прекратились при вести о том, что Вирджиния избрала своим делегатом Вашингтона. Тогда конгресс принял это предложение и назначил собрание на второй понедельник мая 1787 г. В течение осенних и зимних месяцев все штаты, кроме упрямого малого Род-Айленда, избрали своих делегатов.
Делегаты были избраны легислатурами. Некоторые легислатуры находились в руках радикальных аграрных групп, и во всех них были сильны защитники суверенитета штатов. Тем не менее большинство дали своим делегатам наказ создать сильное национальное правительство и послали в Филадельфию людей, подавляющее большинство которых было настроено консервативно в общих политических взглядах и националистично по своим убеждениям. Произошло это отчасти потому, что люди еще не вполне осознали идею партий в ее современном понимании, отчасти – в результате особого внимания, уделявшегося новым торговым правилам, которые требовали избрания людей, сведущих в коммерческих делах. Не малую роль имело также то обстоятельство, что Вирджиния заблаговременно объявила об избрании своим делегатом Джорджа Вашингтона, и это заставило другие штаты также избрать волевых, здравомыслящих людей.
В одиночку и по двое делегаты в мае начали стекаться в Филадельфию. Вашингтон по своему обыкновению был точен и приехал 13-го числа. Он был одет в черный бархат, при церемониальной шпаге, и его фигура немедленно стала центром всеобщего внимания. 16-го числа Бенджамин Франклин дал исторический обед в честь уже прибывших делегатов, на котором был открыт подаренный другом бочонок портера и, надо думать, не одна бутылка старой мадеры. Среди гостей был представитель Вирджинии Джеймс Мэдисон, который ростом был невелик, но зато обладал подлинно гигантской силой политического анализа. Мэдисон получил образование в Принстоне, был адвокатом и плантатором, проводил много времени в собственной прекрасной библиотеке. После Франклина он был самым ученым членом конвента, а в ходе работы конвента показал себя также самым работящим и конструктивно-мыслящим из делегатов. Другой гость – шестидесятипятилетний Джордж Уайз, который обучил Джефферсона, Мэдисона, Джона Маршалла и других светил вирджинской адвокатуры многому из того, что они знали в области права. Еще одним гостем из Вирджинии был ее губернатор, владелец тысяч семи акров и двухсот рабов, Эдмунд Рэндольф.
Из Пенсильвании на Конвент прибыл Роберт Моррис, представительный банкир, собравший в самые мрачные дни революции деньги, которые дали Вашингтону возможность продолжать войну. В его прекрасном доме Вашингтон остановился на время сессии. Были там и Говернер Моррис, вышедший из богатой нью-йоркской семьи и ставший видным филадельфийским адвокатом и дельцом, а также Джаред Ингерсолл, получивший образование в Миддл-Темпле и превратившийся в одного из лучших адвокатов Пенсильвании, и Джеймс Вильсон, резкий, упрямый человек, шотландец по рождению и образованию, самый начитанный юрист Америки. В 1787 г. едва ли было возможно в каком-нибудь другом месте земного шара собрать за обеденным столом более талантливых и самобытных гостей; ни одна группа людей в Старом Свете не могла бы включать более внушительных личностей, чем стойкий, величавый Вашингтон и обаятельный, мудрый и добродушный Франклин, который, по определению своего современника, казалось, «излучал неограниченную свободу и счастье».
Следует отметить, однако, что некоторые из самых активных инициаторов и деятелей революции не были делегатами конвента. Джефферсон был во Франции, Патрик Генри отказался от кандидатуры, Джон Адамс был посланником в Англии, а трое зачинщиков революции – Томас Пейн, Сэмюэль Адамс и Кристофер Гадсден – не были избраны. Короче говоря, радикалы были представлены слабо. Некоторые историки придавали особое значение тому, что делегаты были людьми с имуществом и держателями континентальных или штатных ценных бумаг. Нельзя, однако, забывать, что американское население, в основном, принадлежало к среднему, имущему слою. Богатых было мало, бедных – почти совсем не было.
Конвент явился редким в истории явлением по продуктивности своих совещаний. Это тем более поразительно, что каждый штат мог послать сколько угодно делегатов, ибо на голосовании это все равно не могло отразиться: каждый штат имел один голос. Правда, из соображений экономии большинство штатов прислало малочисленные делегации. Всего на конвенте присутствовало 55 человек; некоторые оставались недолго, и к концу конвента присутствовало только 39 человек; к тому же некоторые делегаты, в том числе и Вашингтон, во время дебатов, как правило, молчали. Приблизительно половина делегатов были люди с высшим образованием, а большинство были адвокаты, умевшие сжато и хорошо излагать свои мысли. Дословного отчета прений не велось, а в том, что мы находим в дневниках Мэдисона и других участников, упразднена значительная доля многословия. Нельзя, однако, читать эти сводки и не поражаться логической убедительности большинства высказываний. Работе конвента помогало и то, что она хранилась в строгой тайне. Огласка только усугубила бы разногласия; она побудила бы делегатов выступать с речами, предназначенными для галерки и печати, и это дало бы избирателям возможность оказывать на них давление. Уравновешенные жители Филадельфии заслуживают похвалы за то, что не старались выпытывать сведений о работе конвента. Однажды за обедом Франклин упомянул о старой басне про двуглавого змея, умершего с голоду от того, что головы не могли договориться, с какой стороны подойти к дереву, и сказал, что мог бы дать иллюстрацию к этой басне из недавнего происшествия на конвенте; но друзья остановили Франклина, напомнив ему об обязанности хранить тайну.
С самого начала делегаты единодушно решили не пересматривать «Статей конфедерации», а составить совершенно новую конституцию. Этим они превысили свои полномочия, т. к. Континентальный конгресс созвал конвент «ради исключительной цели пересмотра статей конфедерации». Однако, как впоследствии писал Мэдисон, делегаты, «обладая мужественной уверенностью в своей стране», просто отбросили «Статьи конфедерации» и приступили к выработке новой формы правления. Гамильтон заметил, что это явилось революционным шагом, а видный специалист в этом вопросе, Джон У. Бёрджесс, впоследствии заявил, что, если бы подобную вещь сделал Наполеон, это было бы объявлено государственным переворотом. Тем не менее следует помнить, что многие штаты определенно поручили своим делегатам создать государственный союз, отвечающий всем требованиям момента.
Излагая ход работы конвента, следует особо подчеркнуть некоторые важные соображения общего характера. Делегаты понимали, что аппарат должен быть создан сложный, что простая форма правления окажется недостаточной. Для начала им необходимо было, тщательно учитывая все подробности, согласовать два отличных друг от друга вида власти: власть местную, которая к тому времени уже осуществлялась тринадцатью полунезависимыми штатами, с властью создаваемого центрального правительства. Единственный прецедент решения подобной задачи можно было найти в истории Британской империи. До 1763 г. в Британской империи, по существу, была федеральная система – разделение власти между центральными и местными органами управления. Другие созданные до того федерации почти без исключения были очень небольшие и почти все были менее тесно организованы. К тому же они просуществовали недолго. Джеймс Мэдисон и некоторые другие досконально изучили теории государства вообще и особенно интересовались историей греческой, швейцарской и нидерландской конфедераций, а большинство делегатов много читали из области политической теории. Они приняли принцип, по которому следовало точно определить функции и полномочия национального правительства и оставить все остальные функции и полномочия в ведении штатов. Полномочия центрального правительства, как нового в американской истории явления, необходимо было перечислить не только в общих статьях, но также изложить их как можно подробнее.
Наряду с этим изложением конституции шла разработка схемы национального аппарата, в основу которого тоже был положен один общий принцип. Было решено произвести разделение власти на власть законодательную, исполнительную и судебную, поставив их в такой взаимосвязи, которая дала бы возможность гармоничного сотрудничества, и вместе с тем так уравновесив их, чтобы ни одна из них не смогла господствовать над двумя другими. Эта идея XVIII в. – идея равновесия сил была, по существу, концепцией Ньютона в политическом преломлении. Утверждение этого принципа явилось естественным следствием колониального опыта, подкрепленного писаниями Локка и Монтескье, с которыми было знакомо большинство делегатов. Американцы считали, что правительство превращается в деспотическое тогда, когда один из этих трех элементов становится господствующим. Естественным было и то, что законодательная власть, подобно колониальным легислатурам и британскому парламенту, должна была состоять из двух палат. Не все хотели единой исполнительной власти; но под влиянием аргументов, указывавших на пример единой исполнительной власти в колониях и в штатах, противники ее отказались от своей идеи.
Решение создать двухпалатный законодательный орган помогло разрешить коренные разногласия, возникшие на конвенте в вопросе о правах малых и больших штатов. Малые штаты утверждали, что, как и при конфедерации, они вправе располагать такими же правами, как и большие штаты, что малый Коннектикут никогда не должен попираться большим Нью-Йорком, а малый Мэриленд – большой Вирджинией. Большие же штаты доказывали, что власть должна быть пропорциональна величине, численности населения и богатству отдельных штатов.
По достигнутому в конце концов компромиссу, в сенате малые штаты представлены на равных началах с большими штатами, но в палате представителей места распределяются в соответствии с численностью населения. Когда дело дошло до исполнительной власти, главной трудностью было выработать систему выборов. Если бы президент избирался конгрессом, то это ставило бы его в известную зависимость от законодательной власти и нарушало, таким образом, равновесие властей. Прямое голосование населения казалось неосуществимым ввиду того, что население Соединенных Штатов было разбросано на огромной, все расширявшейся территории, а средства сообщения были плохие; следовательно, населению трудно было бы сосредоточиться на одном или на нескольких кандидатах; избиралось бы множество кандидатов одновременно, и никто бы из них не мог получить необходимого большинства голосов. В конце концов было решено создать коллегию выборщиков, причем на долю каждого штата было положено число выборщиков, равное общему числу его сенаторов и членов палаты представителей (конгрессменов). На практике эта система стала действовать совсем не так, как думали ее основатели, ибо они не предвидели возникновения партий, что, кстати, произошло немедленно. Что касается третьей власти – судебной, – было решено, что судьи должны назначаться президентом, с совета и согласия сената и, при условии безупречности поведения, занимать эту должность пожизненно.
Нельзя не поражаться изобретательности и мудрости, проявленными авторами конституции. Они создали самую сложную форму правления из всех, когда-либо и кем-либо выработанных, самую уравновешенную и наиболее прочно застрахованную от злоупотреблений. Все три вида власти независимы друг от друга, но взаимосвязаны, и каждый из них ограничен двумя другими. Принятые конгрессом законопроекты становятся законом только после их утверждения президентом. Президент, в свою очередь, должен представлять на утверждение сената многие из производимых им назначений и все заключаемые им договоры. Кроме того, конгресс может привлечь президента к ответственности и сместить его. Судебная власть решает все связанные с законами и с конституцией дела и, поэтому, вправе истолковывать конституцию и законы. Однако судьи назначаются президентом, утверждаются сенатом и тоже могут привлекаться к ответственности конгрессом. Ввиду того, что сенаторы избирались легислатурой своего штата[12]на шестилетний срок, президент избирается коллегией выборщиков, а судьи назначаются, только палата представителей из всех государственных органов находилась под непосредственным давлением со стороны общественности. Кроме того, продолжительность полномочий должностных лиц – от двух лет до пожизненного срока – столь различна, что полную смену личного состава быстро произвести невозможно – разве что путем революции.
Некоторые историки, рассматривая конвент в роли экономической, а не политической конференции, заявляли, что конституция содействует «классу» владельцев недвижимого имущества, коммерсантам и кредиторам. Однако следует опять напомнить, что в 1787 г. Америка была страной, где почти все – фермеры, плантаторы, лавочники, люди свободных профессий – были зажиточными, классовых различий было мало и они не были острыми. Обеспеченность, безусловно, шла на пользу всем. В таком экономическом толковании есть поэтому доля правды, но оно может легко привести к преувеличенным выводам.
Решения, которыми конвент обеспечил достаточную силу федерального правительства для того, чтобы оно было в состоянии поддерживать порядок и охранять имущество, при других обстоятельствах могли оказаться причиной опасных раздоров. Большая часть этих решений, однако, была вынесена после кратких и спокойных прений. Федеральному правительству добровольно и полностью передали право собирать налоги, тем самым давая ему возможность запоздалого погашения государственного долга, восстановления кредита и ассигнования средств на общее благо. Правительство получило право производить займы, устанавливать единую систему пошлин, налогов и акциза и принимать общие для всех законы о банкротстве. Ему была дана власть чеканить монету, устанавливать меры протяжений, емкости и веса, давать патенты и авторские права, создавать почтовые отделения и строить почтовые дороги. Ему была дана власть создавать и содержать армию и флот, а также регулировать межштатную торговлю. В его ведение были целиком переданы все вопросы, касавшиеся взаимоотношений с индейцами, международные отношения и войны. Федеральное правительство получило право вмешиваться во «внутренние беспорядки» штатов в том случае, если о помощи просит легислатура или губернатор штата. Оно могло принимать законы о натурализации иностранцев, и ввиду того, что общественные земли находились под его контролем, правительство могло принимать новые штаты в Союз на основе полного равноправия со старыми. Было решено, что у правительства должна быть собственная столица на территории округа, не превышающего по площади 10 квадратных миль. Короче говоря, согласно замыслу его основателей, федеральное правительство с самого начала было сильным органом, а вскоре – в результате истолкования конституции Верховным судом – стало еще сильнее. Сила федерального правительства явилась естественной реакцией на слабость конфедерации.
Штаты, однако, тоже остались сильными. Они сохранили за собой полноту власти в вопросах местного самоуправления, и именно они ведали вопросами каждодневной жизни граждан. Школы, местные суды, полиция, предоставление хартий городам, признание банков и акционерных обществ законно созданными корпорациями, забота о мостах, дорогах и каналах – все это, и многое другое, находилось в ведении штатов. Сами штаты должны были решать, кто обладает правом голоса, и устанавливать процедуру выборов. Они несли главную ответственность в деле охраны гражданских свобод. В течение долгого времени люди считали себя в первую очередь вирджинцами, пенсильванцами или гражданами Джорджии, а уже во вторую очередь – американцами.
Наконец, конвент обратился к самому важному вопросу: каким образом предоставленная новому национальному правительству власть будет осуществляться на деле? Старая конфедерация на бумаге обладала большими, пусть недостаточными, полномочиями. На деле, однако, ее полномочия были почти равны нулю, ибо штаты их игнорировали. Что могло спасти новое правительство от таких же препятствий и отказа подчиняться ему? Сначала большинство делегатов дали на этот вопрос лишь один ответ: применение силы. Вирджиния предложила, чтобы конгрессу была дана власть «использовать силу Союза против любого члена, …который не выполняет своего долга в соответствии с данными статьями». Это решение было неправильным с теоретической точки зрения, ибо сила – это средство международного права. На деле это оказалось бы пагубным, ибо означало гражданскую войну. Применение силы быстро разрушило бы Союз и привело бы к кровопролитию и опустошениям.
В ходе дискуссии был найден новый, подлинно идеальный выход. Было решено, что федеральное правительство, минуя штатные правительства, будет непосредственно иметь дело с населением штатов и принимать законы, касающиеся всех жителей страны. Мэдисон писал Джефферсону: «Надеяться на добровольное соблюдение федеральных законов правительствами всех штатов не приходится, а принцип принуждения очевидно никогда не был бы проведен в жизнь, и, если бы даже его придерживались, это означало бы одинаковые бедствия как для виновных, так и для невиновных, и вообще напоминало бы больше гражданскую войну, чем работу обычного правительства. Поэтому была принята иная концепция: вместо того, чтобы действовать на штаты, правительство должно действовать, без их вмешательства, на отдельных людей, населяющих штаты…» Для того чтобы обеспечить осуществление этого принципа, конвент внес в конституцию следующую краткую статью:
«Эта Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут приняты на ее основании, и все заключенные и заключаемые правительством Соединенных Штатов договоры являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их соблюдать, невзирая на законодательства отдельных штатов».
Согласно этому положению, федеральные законы Соединенных Штатов могли проводиться в жизнь в их собственных федеральных судах, собственными судьями и полицейскими чиновниками. Они должны были соблюдаться также штатными судами, штатными судьями и штатными блюстителями законности. Это положение вдохнуло в конституцию силу, которой иначе она, быть может, никогда бы не имела. Эта статья является наглядной иллюстрацией того сочетания здравого смысла и вдохновения, практической изобретательности и дальновидности, которыми пропитан весь этот документ.
В понедельник 17 сентября, когда была закончена работа самого плодотворного собрания в истории человечества, состоялось заключительное заседание конвента.
Только трое из присутствовавших делегатов отказались подписать Конституцию США. Большинство представителей были ею очень довольны. Престарелый Франклин сказал, что не согласен со всеми ее положениями, но поражен, насколько конституция приближается к подлинно совершенному документу. Он призывал тех, кому не нравилось то или иное положение, поставить под сомнение свою собственную непогрешимость и принять конституцию. С аналогичным призывом выступил и молодой, горячий Александр Гамильтон. Ему хотелось более централизованной и «аристократической» формы правления, но, спросил он, как может настоящий патриот колебаться в выборе между анархией и судорогами, с одной стороны, и порядком и прогрессом – с другой!
Конституция была подписана делегатами двенадцати штатов. Многие казались подавленными торжественностью момента. Вашингтон сидел в глубоком раздумье. Напряжение рассеялось после замечания Франклина, чрезвычайно для него характерного: указывая на блестевшее золотом символическое изображение солнца на спинке кресла Вашингтона, Франклин заметил: «Сколько раз на этой сессии, когда меня охватывали сомнения и страх за ее исход, я смотрел на это изображение за президентом и не знал, должно ли оно означать восходящее или заходящее солнце. Теперь, наконец, я счастлив, зная, что это – восход, а не заход солнца».
Подписание конституции делегатами конвента не означало еще, что она будет ратифицирована отдельными штатами. Многим обывателям она представлялась полной опасностей. Не окажется ли сильное центральное правительство деспотичным? Не будет ли оно угнетать их большими налогами? Не вовлечет ли оно страну во внешние войны? Конвент постановил, что конституция вступает в силу после ее ратификации девятью штатами. К концу 1787 г. Делавэр, Пенсильвания и Нью-Джерси ратифицировали конституцию; но отношение остальных штатов оставалось неясным, и авторы новой государственной системы испытывали большую тревогу за судьбу конституции.
В ходе борьбы за ратификацию возникли две партии: федералистов и антифедералистов – сторонников сильного правительства и сторонников простой лиги штатов. Борьба велась на страницах печати, в легислатурах и на штатных конвентах. С обеих сторон выдвигались страстные аргументы. Самыми блестящими были «Федералистические статьи» («Федералист пейперс»), написанные в защиту новой конституции Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джеем статьи, ставшие классическими произведениями политической мысли. Особенно острой была борьба в трех штатах – в Массачусетсе, в Нью-Йорке и в Вирджинии. В Массачусетсе победу конституции облегчила сильная поддержка, оказанная бостонскими рабочими судостроительных верфей, металлистами и другими мастеровыми, а также адвокатами, купцами и значительной частью фермеров. В Нью-Йорке главного противника ратификации в конце концов убедило красноречие Александра Гамильтона. Оно сломило сопротивление и провело ратификацию значительным большинством голосов. В Вирджинии решающим оказалось влияние Джорджа Вашингтона, которое было повсюду большим, и сильные аргументы Мэдисона. Еще до того, как Вирджиния ратифицировала конституцию, она уже была принята девятью штатами, и ее вступление в силу было обеспечено; однако поддержка Вирджинии – штата Вашингтона – считалась необходимой, и когда, наконец, Вирджиния ее ратифицировала, это вызвало бурное ликование.
4 июля 1788 г. в ознаменование принятия новой формы правления на улицах Филадельфии была устроена большая процессия. На одной колеснице была изображена разваливающаяся, идущая ко дну вместе с капитаном «Глупость» шаланда «Конфедерация» (символическое изображение слабого правительства, основанного на «Статьях конфедерации»), а другая – изображала стойкий корабль «Конституция», готовый к дальнему плаванию. И конституция действительно была готова. Все было подготовлено для избрания президента и депутатов конгресса и для начала работы нового правительства весной 1789 г. Имя одного человека было на устах у всех, и Вашингтон был единогласно избран в президенты.
Так, после нескольких мрачных лет страна увидела яркий восход солнца, который Франклин приветствовал в Индепенденс-холле. Одним из очаровательных эпизодов ранней американской истории, эпизодом идиллическим и волнующим была поездка Вашингтона из прекрасного поместья на берегу Потомака в Нью-Йорк, где он должен был принять управление государством. Выехал он в середине апреля. На холмах Вирджинии пробуждалась весна. Он ехал на север по дорогам, которые в некоторых местах почти соприкасались с маршрутом, пройденным им в 1781 г. перед капитуляцией Корнуэльса. В каждой деревушке, в каждом большом и малом городе народ бурно приветствовал его. В Филадельфии состоялся парад конницы, и Вашингтон проезжал под триумфальными арками вечнозеленых ветвей и лавровых листьев. В солнечный день он достиг Трентона, где за двенадцать лет до того, во время одной из самых знаменитых военных операций, ему пришлось ночью в бурю переправляться через покрытую льдом р. Делавэр. Группа девушек в белых одеяниях бросала теперь цветы на его пути и приветствовала его песнями. На берегу Нью-Йоркского залива Вашингтона посадили на парадный катер, которым управляли тринадцать военных в белых мундирах. Когда судно приблизилось к городу, раздался пушечный салют из тринадцати орудий. После схода на берег Вашингтон увидел улицы, забитые радостной толпой, среди которой было много ветеранов Революционной войны. 30 апреля в присутствии огромного числа собравшихся Вашингтон, стоя на балконе Федерал-холла на Уолл-стрит, принес присягу. К присяге его привел канцлер Нью-Йорка, обратившийся к толпе со словами: «Да здравствует президент Соединенных Штатов Джордж Вашингтон!» Снизу поднялся восторженный крик огромной толпы.
Полная жизненных сил республика готовилась к вступлению в новую фазу своего развития. Перепись, проведенная через год после инаугурации Вашингтона, показала, что население республики достигало почти 4 миллионов, из коих приблизительно 3,5 миллиона составляли белые. Население было почти полностью сельское. Только пять городов заслуживали в то время название «города»: Филадельфия (население: 42 тысячи), Нью-Йорк (33 тысячи), Бостон (18 тысяч), Чарлстон (16 тысяч) и Балтимор (13 тысяч). В подавляющем большинстве население жило на фермах и плантациях и в небольших деревнях. Средства сообщения были скверные, дороги – ужасны, почтовые кареты – неудобны, а парусные суда ходили нерегулярно. Но уже начали возникать компании для строительства дорог, и вскоре была построена хорошая дорога из Филадельдии в Ланкастер; стали также проводиться каналы. Большинство жителей вело изолированный образ жизни; школы были плохие, книг и газет выходило мало. На европейских путешественников Америка производила впечатление страны грубой и полной неудобств; население поражало своей неотесанностью, а культурный слой – своей крайней немногочисленностью. Все это существовало наряду с независимостью, материальным благополучием и безграничной самоуверенностью. В культурном отношении, как и в материальном, положение все улучшалось.
Страна неуклонно развивалась. Иммигранты прибывали из Старого Света в таком количестве, что порой американцам казалось, будто к ним перебирается половина Западной Европы. За небольшие деньги можно было приобрести хорошую ферму; существовал большой спрос на рабочую силу, и ставки были высокие. Правительство относилось к иммиграции одобрительно. Вашингтон особенно приветствовал переселение опытных фермеров из Англии, которые могли обучить американцев более совершенным методам земледелия. Плодородные земли долин рек Мохок и Дженеси в верхней части Нью-Йорка, р. Саскуэханны в верхней части Пенсильвании и р. Шенандоа в Вирджинии вскоре были превращены в обильные хлебородные края, где выращивалась пшеница. Жители Новой Англии и Пенсильвании начали переезжать в Огайо, вирджинцы и каролинцы – в Кентукки и Теннесси.
Развивалось также и мануфактурное производство, чему способствовали выдаваемые штатами особые премии. В Массачусетсе и Род-Айленде были заложены основы крупной текстильной промышленности, для которой в Англии тайным образом приобретались прядильные машины «Дженни» и Аркрайта. В Коннектикуте начали производить оловянные изделия и часы; в Среднеатлантических штатах – бумагу, стеклянные изделия и железо. Однако в ту пору в Америке еще не было фабричных городов, население которых было бы занято исключительно в промышленности, и значительная часть промышленных товаров изготовлялась дома. В длинные зимние вечера фермеры производили грубое сукно, кожевенные изделия, глиняную посуду, простые железные инструменты, кленовый сахар и деревянные изделия, а там, где возникали фабрики, владелец обычно сам работал вместе со своими рабочими.
Судоходство начинало процветать, и Соединенные Штаты выдвигались на второе место после Англии. Суда строились в большом количестве для прибрежного судоходства, ловли трески, китобойного промысла и для перевозки в Европу хлеба, табака, леса и других товаров. Не успела завершиться революция, как корабль «Эмпресс» совершил плавание в Кантон и вернулся оттуда со сведениями о торговых возможностях на Дальнем Востоке, очень заинтересовавшими жителей Новой Англии. Началась новая торговля. Она развилась настолько, что в 1787 г. пять судов под американским флагом дошли до Китая. Китайцы хотели пушнины, и некоторые бостонские купцы решили послать суда к побережью Северо-Запада, закупить шкуры у индейцев, повезти их в Китай и вернуться оттуда с чаем и шелками. Это предприятие оказалось успешным. Больше того, янки Роберт Грей, капитан корабля «Колумбия», вошел в устье большой реки в верхней части Тихоокеанского побережья, окрестил реку именем своего корабля и тем самым дал основание для претензии США на Орегон.
Американцы все дальше и дальше проникали на запад. Запад был главным направлением американской экспансии. От дубовых лесов Огайо до сосновых лесов Джорджии раздавались удары топора дровосеков, возвещавшие наступление новых хозяев. По длинным склонам Аллеган поднимались крытые парусиной повозки типа «конестога», из которых составлялись караваны переселенцев; через Камберлендское ущелье пробирались в Кентукки одетые в оленью кожу охотники и пионеры с повозками, груженными мебелью, семенами, простыми сельскохозяйственными орудиями и домашними животными. Наскоро вырубались свидетельствовавшие о плодородности почвы деревья гикори и грецкого ореха, и пограничные фермеры строили на прогалинах свои бревенчатые хижины, щели которых заполнялись известью, а кровли складывались из тонких дубовых досок. С каждым годом вниз по р. Огайо и по р. Миссисипи сплавлялось все большее число плотов и плоскодонок, которые везли в Новый Орлеан зерно, засоленное мясо и поташ.
С каждым годом возрастало значение западных городов Цинциннати в Огайо, Ноксвилла в самом сердце Теннесси и Лексингтона в Кентукки. Переселенцам приходилось вести борьбу с индейцами, с малярией, с дикими зверями, с нападавшими на них в глуши разбойниками и испытывать множество других опасностей. Лишения, нищета и болезни причиняли им крупные потери. И все же десятки тысяч переселенцев все дальше пробирались вглубь девственных лесов; граница отодвигалась, и слова епископа Беркли, сказанные еще в колониальный период, продолжали соответствовать действительности: «Империя движется на Запад».