В начале 30-х годов основными внешнеполитическими приоритетами Дании были объявлены сохранение нейтралитета и обеспечение торговых интересов, что диктовалось спецификой национальной экономики, ориентированной на экспорт сельхозпродукции и импорт сырья и оборудования.
Министр иностранных дел и автор концепции «экономического разоружения» Петер Мунк считал, что малые страны в отличие от великих держав лишь в очень ограниченной степени могут влиять на европейскую политику, но, развивая многостороннюю международную торговлю, они в состоянии стать фактором укрепления стабильности и мира на континенте.
Изменение соотношения сил в Европе, связанное с оформлением германского и итальянского фашизма в государственную политику, поставило Данию с ее концепцией внешней политики как придатка экономики перед лицом чисто политических реальностей.
Вхождение Дании (и других Скандинавских стран) в начале 30-х годов в «стерлинговый блок» позволяло ей легче других европейских государств форсировать свой экспорт, но одновременно усиливало зависимость от английского рынка. После конференции стран Британского содружества в Оттаве в 1932 г. Великобритания жестко ограничила импорт товаров, что очень негативно отразилось на экономике Дании.
В 1933 г. Дания заключила с Англией торговый договор, получив право ввозить туда яйца, масло и бекон, который Великобритания импортировала из других стран. Однако если ввоз бекона не облагался пошлиной, то яйца и масло, на которые была установлена 15%-ная пошлина, с трудом могли конкурировать с аналогичными продуктами, ввозимыми в Англию из доминионов. Договор предусматривал импорт в Данию английского угля и машиностроительной продукции. В годы, последовавшие за заключением договора, потребность Дании в сырье росла, а доля сельскохозяйственной продукции в английском импорте падала. Так как Дания имела процентную квоту по отношению к общему объему английского импорта, то соответственно сократился ввоз в страну 131 датской продукции.
Рост военного и экономического потенциала Германии к началу 30-х годов приковал внимание датских политиков к «германской проблеме». Из опыта первой мировой войны было ясно, что в случае возникновения военного конфликта Германия может напасть на Данию не только с суши, но и с моря. Безопасность датского побережья мог гарантировать английский флот. Охлаждение отношений между Англией и Данией неблагоприятно сказалось на международной позиции последней в том, что касалось Германии, тем более что Германия в любой момент могла оспорить датско-немецкую границу, установленную после первой мировой войны. Если Локарнские соглашения 1925 г. юридически закрепляли существование западных границ Германии в том виде, в каком они были определены после первой мировой войны, то вопрос восточных границ, в частности датско-немецкой границы, последними затронут не был. Фактически Германия не признала Северный Шлезвиг как датскую территорию. Прогермански настроенное немецкое меньшинство Северного Шлезвига в начале 30-х годов подняло вопрос о его присоединении к Германии. В марте— апреле 1933 г. по Северному Шлезвигу прокатилась волна националистических выступлений. Молчание немецких официальных кругов и юридическая нерешенность проблемы Северного Шлезвига держали датское правительство в напряжении. Оно стремилось избежать каких-либо демаршей, направленных против Германии, считая проблему немецкого меньшинства внутриполитической, а связанный с ней вопрос о границе не политическим, а юридическим.
События весны 1933 г. заставили правящую социал-демократическую партию пересмотреть свое негативное отношение к обороне страны. Выступая в фолькетинге, Т. Стаунинг подчеркивал, что «армия не будет служить политическим интересам той или иной партии. Ее задача — защита страны и благополучие народа». В этот период во внешней политике Дании наметился отход от концепции, провозглашавшей приоритет торговых интересов. Однако новый курс правительства встретил оппозицию министра иностранных дел П. Мунка. Он видел в Германии прежде всего рынок сбыта, экономический аспект проблемы был для него важнее политического. 2 марта 1933 г. на встрече с представителями норвежской прессы он заявил, что «при любых обстоятельствах Дания заинтересована в немецком рынке... Кроме того, мы соседи с Германией, у нас есть определенные обязательства, которые нельзя нарушать.
После выхода Германии 14 октября 1933 г. из Лиги наций вопрос приоритетов датской внешней политики и проблема датско-немецкой границы вновь приобрели остроту. 17 октября Т. Стаунинг произнес по этому поводу речь в фолькетинге. В общих чертах она сводилась к тому, что дислоцированные в Шлезвиге датские войка будут защищать и охранять южную границу, которая является границей всех северных стран, а значит, ее нарушение будет квалифицировано как агрессия против этих стран, а не только против Дании; проблема границы — это проблема отношений Германии с мировым сообществом, в данном случае Германии и Скандинавских стран, т.е. с его частью.
В 1934 г. на встрече министров иностранных дел Скандинавских стран в Стокгольме Мунк отклонил предложение норвежцев и шведов относительно выхода из Лиги наций, сославшись на то, что в интересах Дании иметь поддержку членов Лиги в случае конфликта с Германией из-за границы, равно как правовую и моральную поддержку северных стран.
В 1934—1935 гг. датское правительство заключило ряд двусторонних договоров. 1 марта 1934 г. был подписан датско-германский торговый договор, который, с одной стороны, расширял рынок сбыта датской продукции, с другой — служил своего рода юридическим признанием существующей датско-немецкой границы: правительство Германии удовлетворилось созданием 15-километровой зоны свободной торговли. Летом того же года датское правительство зондировало возможность заключения с Германией пакта о ненападении. Однако вскоре оно от этой идеи отказалось, опасаясь, что немецкая сторона в ходе переговоров потребует пересмотра границ. Подобный акт, кроме того, мог быть негативно воспринят Англией.
В тот же период в датских правительственных кругах обсуждался вопрос о заключении аналогичного пакта с СССР. 14 января 1932 г. П. Мунк сообщил советскому полпреду в Дании о желании его правительства обсудить возможность заключения датско-советского пакта о ненападении.
Во время визита в Данию в октябре 1934 г. Э. Иден заявил, что в случае войны позиция Великобритании относительно использования датских проливов будет зависеть от конкретной ситуации. Подписание в июне 1935 г. англо-германского морского соглашения вызвало у правительства Скандинавских стран шок. Они квалифицировали это соглашение как «нарушение баланса сил на Балтийском море» в тот момент, когда ситуация «требовала укрепления обороны Скандинавских стран».
События 1936 г. — итало-эфиопский конфликт и введение немецких войск в демилитаризованную Рейнскую область — подорвали веру малых стран в то, что Лига наций способна на что-то влиять. Зависимость Дании от Германии не позволила датскому представителю в Лиге наций проголосовать в марте 1936 г. за весьма умеренную антигерманскую резолюцию. В июне английское правительство дало понять, что оно не будет строго придерживаться решений Лиги относительно экономических санкций против агрессора. Не удовлетворенные многочисленными нарушениями Устава Лиги малые страны 1 июля 1936 г. опубликовали так называемое Заявление семи экс-нейтралов, подписанное Норвегией, Данией, Швецией, Финляндией, Испанией, Швейцарией и Голландией, в котором декларировали свой отказ от участия в военных и экономических санкциях Лиги, предусмотренных статьей 16 Устава, мотивировав это тем, что Лига фактически стала защитником интересов только великих держав.
На встрече министров иностранных дел Скандинавских стран, состоявшейся в августе 1936 г. в Копенгагене, обсуждалась проблема отношения к региональным пактам. Излагая точку зрения своего правительства, П. Мунк констатировал, что в случае нападения великой державы на какую-либо из этих стран ее соседи не смогут оказать ей эффективную помощь. Региональный пакт северных стран, подчеркнул он, имел бы смысл лишь в том случае, если бы к нему присоединилась Великобритания. Однако она, заключив морское соглашение с Германией, «дала ясно понять, что Балтийское море не входит в сферу английских интересов». После встречи в Копенгагене министры иностранных дел Скандинавских стран выступили с официальным заявлением, в котором говорилось, что «военное сотрудничество северных стран не отвечает потребностям времени». Но агрессивная политика Германии и все большая милитаризация Балтики вскоре заставили правительства Скандинавских стран пересмотреть концепцию национальной обороны.
На конференции министров иностранных дел северных стран в Гельсингфорсе в апреле 1937 г. П. Мунк заявил, что ее участники, возможно, недооценивают интерес великих держав к режиму датских проливов. Интерес этот, в частности Советского Союза, столь велик, что заставляет иначе, чем в годы первой мировой войны, взглянуть на стратегическое положение Дании.
В 1937 г. датчане вслед за шведами, несколько сократив численность армии, начали ее модернизацию. Военный бюджет был увеличен на 3 млн крон, кроме того, на модернизацию сверх бюджета было ассигновано 20,5 млн крон, которые предполагалось израсходовать в течение пяти-шести лет. Ограниченный масштаб этих мер объяснялся тем, что в правительстве возобладала точка зрения П. Мунка, полагавшего, что «наращивание вооружении ничего не даст для безопасности страны, даже если расходы на оборону увеличить втрое за счет снижения уровня жизни населения до «революционной нищеты», то и тогда Дания не сможет защитить себя от нападения какой-либо великой державы».
В середине 30-х годов в правительственных, парламентских и общественных кругах Скандинавских стран активно обсуждались проекты создания Северного (с участием Финляндии) оборонительного союза, инициатором которого выступала Швеция. Однако датчане не могли не учитывать тот факт, что любое их участие в каких-либо альянсах может вызвать резкое недовольство Германии. Ситуация осложнялась еще и тем, что некоторый интерес к Северному союзу проявлял и СССР. Так, в августе 1936 г. немецкий посол сообщил П. Мунку, что в Москве ходят слухи о подготовке визита Литвинова в Осло и Копенгаген. Эта информация обсуждалась па заседании кабинета министров 4 августа, который, хотя и счел, что «данный визит нежелателен, решил принять Литвинова (в случае если визит состоится) как официального представителя другой державы».
Эта «резолюция» дала шведской прессе повод обвинить датское правительство в том, что оно преступно легкомысленно относится к проблеме собственной обороны, а следовательно, и к обороне соседей. Антидатская кампания в прессе достигла такого накала, что, выступая 8 марта 1937 г. в Лунде, Т. Стаунинг вынужден был заявить: «...всерьез помышлять о Северном оборонительном союзе — значит создавать новую зону опасности», тогда как Дании приходится считаться с интересами не только Севера, к тому же она не обязана, подобно цепному псу, охранять северные пути.
Перед лицом возможной немецкой агрессии датское правительство попыталось обрести гарантию безопасности и территориальной целостности страны путем проведения «чрезвычайно щепетильной нейтральной политики, подкрепленной тесными торговыми отношениями с Германией», — так определил этот курс английский посол в Дании П. Рамсей. В 1937—1939 гг. доля продукции, поставляемой в Германию, выросла в датском экспорте с 17 до 22%.
Весной—летом 1937 г. в правительственных кругах Дании вновь обсуждался вопрос о заключении пакта о ненападении с Германией, однако никаких серьезных шагов в этом направлении предпринято не было.
В апреле 1937 г. Т. Стаунинг встречался в Лондоне с С. Болдуином и Э. Иденом. В беседе со Стаунингом Иден подчеркнул, что, хотя Великобритания не желает связывать себя какими-либо обещаниями, в случае возникновения пограничных проблем с Германией датское правительство может рассчитывать на ее дипломатическую поддержку. Вместе с тем торговая политика Англии в отношении Дании во второй половине 30-х годов определялась не столько реальной потребностью Великобритании в датских товарах, сколько стремлением помешать увеличению объема датского экспорта в Германию. С 1932 по 1937 г. доля продукции, вывозимой в Англию, составляла в датском экспорте 61%, а в 1937—1939 гг. — только 54%.
События начала 1938 г. поставили датчан перед рядом сложных политических дилемм. В феврале советское правительство предложило всем иностранным державам к 1 апреля закрыть свои консульства в Ленинграде, где располагалась база Балтийского флота. В связи с этим посол Дании в Москве представил 26 февраля в МИД ноту протеста. В ответной ноте говорилось, что «Народный Комиссариат иностранных дел не может согласиться с утверждением, что закрытие означенного консульства противоречит международному праву и советско-датскому соглашению 1923 г.», равно как не знает постановлений, «которые предоставляли бы Дании какие-либо особые права на сохранение датского консульства в Ленинграде».
После аншлюса Германией Австрии в марте 1938 г. (при попустительстве Лиги наций) правительства Скандинавских стран окончательно поняли, что рассчитывать на помощь международного сообщества в случае угрозы их независимости не следует. Осознание этого факта усилило стремление скандинавов к политике изоляционизма, нашедшей свое выражение в декларации, принятой на совещании министров иностранных дел северных стран в Осло в апреле 1938 г. В ней, в частности, констатировалось, что северные страны придерживаются строгого нейтралитета и считают присоединение к системе санкций Лиги наций делом сугубо добровольным, кроме того, в случае войны они намерены расширить свое сотрудничество в экономической области.
13 мая 1938 г. парламенты Дании, Исландии, Норвегии, Швеции и Финляндии одобрили новые правила нейтралитета, а 27 мая в Стокгольме была подписана декларация, содержавшая обязательства каждой из сторон не изменять новым правилам, предварительно не уведомив об этом партнеров.
22—24 июля 1938 г. в Копенгагене по инициативе датского правительства состоялась конференция государств «группы Осло» (Бельгия, Люксембург, Голландия, Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия), которая свидетельствовала о новых шагах в политике «изоляционизма». На ней, в частности, обсуждались следующие проблемы: создание продовольственных и сырьевых баз на случай военного конфликта, признание режима Франко и расширение экономических связей со странами-агрессорами (т.е. с Германией и Италией). Из принятого конференцией итогового документа следовало, что ограниченное участие в системе коллективной безопасности не устраивает страны «группы Осло», поэтому отныне они будут проводить политику «невмешательства». Разъясняя свою точку зрения по данному вопросу, датское правительство неоднократно подчеркивало, что малые страны не намерены рисковать, выполняя обязате хьства по санкциям, так как Лига нации не может гарантировать им безопасность. Политика «невмешательства» никоим образом не направлена против Лиги, она лишь демонстрирует желание этих стран смотреть фактам в лицо. Правда, министр иностранных дел П. Мунк считал, что до тех пор, пока северные страны будут придерживаться строгого нейтралитета, им ничто не угрожает. Так, в беседе с сэром Рэнделлом, состоявшейся 25 августа 1938 г., Мунк заметил, что, «если в Европе все же вспыхнет новый конфликт, он затронет Средиземноморье и Северное море, но не Балтику, так как в этом регионе Германии не от кого ждать вызова. Следовательно, Дания сможет занять практически ту же позицию, что и в период первой мировой войны».
Однако, придерживаясь политики строгого нейтралитета, Дания, как и ее соседи, стремилась выработать новые принципы отношении с великими державами. По мнению П. Мунка, четыре северные страны могли вести успешный диалог с великими державами лишь в том случае, если их позиции по тем или иным ключевым проблемам совпадают, в противном случае следовало подчинить свои интересы интересам группы. Пример такого компромисса — позиция представителей Дании во время обсуждения Аландского вопроса на Гельсингфорсской конференции в феврале 1939 г. Учитывая особую заинтересованность Швеции и Финляндии в обороноспособности Аландского архипелага, они не стали противодействовать планам возведения там военных укреплении, хотя с точки зрения датского правительства это увеличивало опасность немецкой оккупации Аландов в случае войны.
С весны 1939 г. дипломатия фашистской Германии в Скандинавских странах и странах Прибалтики заметно активизировалась. В апреле им было предложено заключить договоры о ненападении. Правительство Норвегии заявило, что, подписав такой договор, оно, по существу, нарушит нейтралитет по отношению к другим великим державам. Вместе с тем норвежское правительство поставило этот вопрос на обсуждение министров иностранных дел северных стран в Стокгольме в мае 1939 г. Против договора с Германией выступил финский министр иностранных дел Е. Эркко. Ранее Норвегия и Швеция отказались заключить подобный договор с Советским Союзом, в то время как Финляндия подписала с ним в 1932 г. пакт о ненападении. Дания выразила готовность вести переговоры по поводу заключения пакта. П. Мунк на встрече в Стокгольме заявил, что «Лига нации является своего рода пактом о ненападении, заключенном в свое время западными странами», пакт с Германией позволил бы, по его мнению, строить отношения с обоими блоками на равных основаниях.
Что давало Дании заключение подобного пакта? Во-первых, возможность добиться официального признания Германией границ Северного Шлезвига, во-вторых, обрести право на ведение (в случае войны) нейтральной торговли как с Германией, так и с Англией, что отвечало интересам всех северных стран. Намерение Дании заключить с Германией пакт о ненападении было одобрено всеми участниками Стокгольмского совещания. В итоговой декларации отмечалось, что «главным критерием для северных стран при заключении подобных пактов являются отношения соседства», а потому заключение датско-германского пакта не противоречит политике единого Севера.
12 мая 1939 г. П. Рамсей в беседе с П. Мунком подчеркнул, что Англия не будет возражать против подписания датско-германского соглашения при условии, что оно не приведет к нарушению датского нейтралитета в случае войны. При этом в докладе Объединенной группы планирования при Комитете имперской безопасности, представленном английскому правительству 1 июня того же года, отмечалось, что если Германия оккупирует Данию, то это даст ей лишь кратковременные стратегические преимущества, которые будут сведены на нет экономическими трудностями, поэтому при подобном развитии событий лучше не вмешиваться.
16 мая 1939 г. секретарь английского посольства напомнил П. Мунку, что до подписания пакта датское правительство должно запросить (на случай войны) гарантии нейтральной торговли Дании с третьими странами. Наконец 31 мая в Берлине датский посланник X. Цале и министр иностранных дел Германии И Риббентроп подписали пакт о ненападении. 1—2 июня он был одобрен всеми датскими партиями (кроме коммунистической) и ратифицирован парламентом. Согласно договору, стороны обязались ни при каких обстоятельствах не прибегать к войне против друг друга. В случае вооруженной агрессии против одной из сторон третьей силы другая обязывалась не оказывать поддержки агрессору. Этот договор не означал, что Германия отказывается от Северного Шлезвига. Одновременно по настоянию Дании было также подписано соглашение, в котором говорилось, что в случае войны с третьей державой транзитная торговля не будет считаться нарушением договора о нейтралитете.
В августе 1939 г. отношения между Германией и Польшей крайне обострились, возникла угроза срыва тройственных переговоров в Москве, кроме того, наметилось советско-германское сближение. Тогда же по инициативе Бельгии в Брюсселе состоялось совещание министров иностранных дел «группы Осло». Семь стран-участниц решили провести консультации относительно их позиции в условиях международного кризиса, а заодно попросить бельгийского короля Леопольда от имени глав своих государств обратиться к правительствам Польши и Германии с призывом мирным путем разрешить конфликт.
22 августа в Осло заседал Комитет северного сотрудничества с участием трех скандинавских премьер-министров, на котором обсуждались проблемы нейтралитета и взаимопомощи в случае войны. 30—31 августа в Осло состоялось чрезвычайное совещание министров иностранных дел четырех северных стран, на нем было решено не менять ранее принятых правил нейтралитета, кроме порядка торговли стратегическим сырьем и товарами военного назначения. Министры Швеции и Финляндии предложили прекратить экспорт подобной продукции до лучших времен, датский министр высказался за то, чтобы прекратить поставки лишь воюющим государствам, а возможность поставок нейтральным рассматривать в каждом конкретном случае. Наконец, был затронут вопрос допустимой ширины зоны территориальных вод каждой из стран — участниц совещания.