Речь на заседании Специального Политического комитета 22 ноября 1948 года
Я бы хотел начать с некоторых замечаний по поводу тех выступлений, которые имели здесь место, и, в частности, остановиться на том, что говорил здесь г, Арсе, представитель Аргентины.
Представитель Аргентины выдвинул здесь довольно странную «теорию». Для того, чтобы поколебать значение статьи 4-й Устава, а следовательно, и вообще Устава Организации Объединенных Наций, он пробовал доказывать, что Генеральная Ассамблея может решать вопрос о приеме новых членов и без положительной рекомендации Совета безопасности. По мнению г-на Арсе, Генеральная Ассамблея вправе рассматривать вопрос о приеме новых членов и в том случае, если Совет безопасности не представит своей рекомендации о приеме, и даже в том случае, если Совет безопасности выскажется против приема того или другого государства. Г-н Арсе утверждает, что достаточно иметь любое мнение Совета безопасности по этому вопросу – будь то положительное мнение или отрицательное мнение – безразлично, для того, чтобы Генеральная Ассамблея имела основание заняться рассмотрением вопроса о приеме новых членов.
Аргентинский делегат всякое мнение Совета безопасности по этому вопросу считает «рекомендацией» и приходит, таким образом, к выводу, что именно о такой рекомендации и говорится в статье 4-й Устава. Эта «теория» г-на Арсе не выдерживает никакой критики. Против этой «теории» здесь уже выступил представитель Уругвая. К уже сказанному, мне кажется, уместно будет присоединить еще и следующие соображения.
Как всем известно, статья 4 говорит, что прием членов в Организацию Объединенных Наций открыт для всех миролюбивых государств и что прием любого такого государства в члены организации производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета безопасности. Ясно, что Устав имеет в виду производить прием, а не отказывать в приеме; не отказывать в приеме, а осуществлять прием по рекомендации. Следовательно, для того, чтобы Генеральная Ассамблея могла решать вопрос о приеме, ей нужно иметь соответствующую рекомендацию Совета безопасности. Уже самое соотношение между словами «прием» и «рекомендация» достаточно ясно говорит о том, что Совет безопасности должен предварительно принять решение рекомендовать такое-то государство для приема в члены Организации Объединенных Наций, а затем Генеральная Ассамблея должна рассмотреть эту рекомендацию.
Это – единственное возможное толкование, и так мы все до сих пор понимали, в том числе так, вероятно, понимал это и г-н Арсе, потому, что он – член Генеральной Ассамблеи и участвовал в Генеральной Ассамблее 17 ноября 1947 года, когда утверждались правила процедуры Генеральной Ассамблеи.
Нельзя не удивляться, как при таких условиях, как при наличии таких правил, которые совершенно ясно трактуют данный вопрос, г-н Арсе выступает со своей странной «теорией» о том, что рекомендация Совета безопасности – это есть лишь его мнение и что совершенно безразлично, предлагает ли рекомендация прием или отказывает в приеме. В обоих случаях г-н Арсе говорит: «Все равно вопрос идет на рассмотрение Генеральной Ассамблеи, и в обоих случаях Генеральная Ассамблея должна этот вопрос рассмотреть, независимо от рекомендации Совета безопасности».
С этим нельзя согласиться, так как это противоречит правилам процедуры Генеральной Ассамблеи относительно приема или рассмотрения заявлений и решений Генеральной Ассамблеи по приему новых членов. Разрешите прочитать текст правила 125: «Если Совет безопасности рекомендует принять в число членов Организации подавшее соответствующее заявление государство, то Генеральная Ассамблея рассматривает вопрос о том, является ли оно действительно миролюбивым государством, может ли и жела€т ли оно выполнять обязательства, предусмотренные Уставом, и решает большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов Ассамблеи вопрос о приеме его в Организацию».
О чем говорит это правило 125, как не о том, что Генеральная Ассамблея приступает к рассмотрению вопроса о приеме в том случае, если Совет безопасности рекомендует принять данное государство в число членов Организации? Кажется, это должно быть ясным.
Значит, какая должна быть рекомендация? Положительная.
Но этого мало, г-н Арсе, вы должны были пойти немного дальше и прочитать, например, правило 126. Правило 126 предвидит другой случай, а именно случай, когда Совет безопасности не рекомендует принятие какого-либо государства в члены Организации. Что тогда делает Генеральная Ассамблея?
Г-н Арсе говорит: все равно. Генеральная Ассамблея должна рассмотреть этот вопрос. Но это противоречит правилам процедуры, это вопреки правилу 126, ибо в правиле 126 говорится совершенно иначе. Вот что тут говорится:
«Если Совет безопасности не делает рекомендации о приеме подавшего соответствующее заявление государства в число членов Организации или откладывает рассмотрение этого заявления, Генеральная Ассамблея может, после тщательного рассмотрения специального доклада Совета безопасности, возвратить Совету безопасности указанное заявление вместе с полным отчетом о прениях, имевших место в Ассамблее, для дальнейшего рассмотрения и представления рекомендации или доклада».
Значит, Генеральная Ассамблея ничего решать не может о приеме новых членов, если Совет безопасности не представит Генеральной Ассамблее рекомендации о приеме. Конечно, Генеральная Ассамблея может поговорить на эту тему, если найдутся ораторы, а ораторов у нас тут, кажется, хоть пруд пруди. Ораторы у нас всегда найдутся.
Вот вам два правила – 125 и 126. Правило 125 говорит о том, что делает Генеральная Ассамблея, если Совет безопасности дает рекомендации о приеме, правило 126 говорит о том, что делает Генеральная Ассамблея, если Совет безопасности не дает рекомендации о приеме. Что же из этого следует? Какой вывод нужно из этого сделать? Один вывод: Генеральная Ассамблея может рассматривать вопрос о приеме новых членов, если Совет безопасности представляет рекомендации о приеме. Вот что значит статья 4, где говорится: «Прием любого такого государства в члены Организации производится постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета безопасности».
Значит, совершенно неправильно и нелогично такое толкование статьи 4, которое обезличивает эту рекомендацию, которая, как говорил здесь г-н Арсе, не должна быть обязательно положительной рекомендацией. Он также ссылался на статью 97 Устава, на статью, которая говорит о том, что генеральный секретарь назначается по рекомендации Совета безопасности. Правильно. Но, г-н Арсе, этот же аргумент убивает вас. Это же тот бумеранг, который вы бросаете в противника, но который возвращается и бьет вас.
Известно ведь, что Генеральная Ассамблея не может назначить генерального секретаря, если не представлен Генеральной Ассамблее доклад Совета безопасности с рекомендацией соответствующего кандидата. Генеральная Ассамблея не может, г-н Арсе, рассматривать вопрос, кого назначить генеральным секретарем, если Совет безопасности не представил кандидатуру для занятия этого поста. Вот что говорит статья 97.
Я бы спросил теперь, как же аргентинский делегат представляет себе процедуру обсуждения и решения этого вопроса, процедуры формирования рекомендации в Совете безопасности? В Совете безопасности принимаются решения только большинством семи с единогласием пяти, или, как говорится в Уставе, при пяти совпадающих голосах, или же простым большинством в семь голосов.
По каким вопросам достаточно простое большинство? По каким вопросам необходимы совпадающие голоса пяти великих держав? По процедурным вопросам – достаточно простое большинство в семь голосов, по непроцедурным вопросам, то-есть вопросам существа, требуется совпадение голосов пяти великих держав, членов Совета безопасности.
Конечно, и в этом случае г. Арсе, по своему обычаю восклицает: «Carthaginem delendam esse!» – «Карфаген должен быть разрушен». Это он говорит всегда относительно принципа единогласия в Совете безопасности, как некогда твердил о Карфагене Катон и как это выполнил Сципион Африканский.
Итак, Карфаген должен быть разрушен. Принцип единогласия в Совете безопасности – так называемое «вето» должно быть уничтожено. Противники принципа единогласия будут пытаться осуществить свой план уничтожения этого принципа. Посмотрим, удастся ли им эта затея. Но пока существует принцип единогласия в Совете безопасности, аргентинскому представителю необходимо считаться с этим принципом. Он может не соглашаться с ним, но он не имеет права нарушать его, пока такой порядок голосования в Совете безопасности предусмотрен в Уставе Организации Объединенных Наций.
Аргентинский делегат бросил замечание о том, что может быть мы можем обойтись без генерального секретаря, о порядке назначения которого говорится в статье 97 Устава. Может быть, по мнению аргентинского делегата, можно вообще обойтись без Организации Объединенных Наций? Почему вы не скажете громко то, что вы, вероятно, думаете?
Назначение генерального секретаря – важное дело, и поэтому Устав требует рекомендации Совета безопасности, без чего генеральный секретарь не может быть назначен Генеральной Ассамблеей. Ясно, конечно, что такая рекомендация должна быть положительной. Своим примером с генеральным секретарем г. Арсе полностью себя опроверг.
А что собой представляет прием новых членов?
Прием новых членов в статье 18 нашего Устава специально обозначен как один из важных вопросов, требующих голосования большинством в две трети голосов. Если это важный вопрос, требующий в Генеральной Ассамблее две трети голосов, то-есть квалифицированного голосования, то как же нужно к нему подойти в вопросе о голосовании в Совете безопасности? Тоже, как к квалифицированному голосованию. А что это значит? Это значит, нужно применить в таком случае пункт 3 статьи 27 Устава 24, то-есть нужно применить правило о единогласии. Следовательно, нужно иметь большинство в семь голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета безопасности.
Не может быть никакого сомнения в том, что когда идет речь о рекомендации, то идет речь о положительной рекомендации, причем не всякий результат голосования в Совете безопасности будет рекомендацией. Не все то, что явится результатом обсуждения в Совете безопасности по поводу приема новых членов, можно рассматривать как рекомендацию. Может получиться так, что предложение о принятии в число членов Организации Объединенных Наций какого-либо государства соберет семь голосов; но так как среди этих семи голосов не будет совпадающих голосов всех постоянных членов Совета безопасности, то не будет и решения. Но если нет рекомендации, а статья 4 говорит, что Генеральная Ассамблея решает этот вопрос по рекомендации Совета безопасности, то, следовательно, нет того основного условия, которое дает право Генеральной Ассамблее рассматривать этот вопрос.
Нам говорили здесь, что рекомендация не является для Генеральной Ассамблеи обязательной. Это верно. Генеральная Ассамблея вовсе не обязана считаться с рекомендациями Совета безопасности. Что это означает? Это означает, что Совет безопасности может рекомендовать принять такое-то государство, но Генеральная Ассамблея вправе отклонить такую- рекомендацию. Следовательно, рекомендация не является директивой для Генеральной Ассамблеи. Она не является императивом для Генеральной Ассамблеи. Это есть только рекомендация, и согласиться с этой рекомендацией или не согласиться – это, конечно, дело и право Генеральной Ассамблеи, как одного из главных органов Организации Объединенных Наций.
Но г-н Арсе смешал здесь два вопроса, он смешал вопрос о том, – является или не является рекомендация обязательной для Генеральной Ассамблеи, с вопросом – обязательно ли нужна рекомендация для того, чтобы Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос. Между тем, должно быть совершенно ясно, что хотя рекомендация для Генеральной Ассамблеи от Совета безопасности не является обязательной, то-есть обязывающей Генеральную Ассамблею решить именно так вопрос, как рекомендует решить Совет безопасности, это не значит, что не нужно обязательно иметь рекомендации от Совета безопасности для того, чтобы приступить к рассмотрению этого вопроса.
Следовательно, и здесь у аргентинского делегата имеется, к сожалению, крупное недопонимание смысла и сущности статьи 4-й, характера отношений между Советом безопасности, с одной стороны, и Генеральной Ассамблеей, с другой. Вот почему неправильны все те выводы, которые делаются из неправильного понимания о статье 4.
Первый неправильный вывод, который сделал представитель Аргентины, тот, что Генеральная Ассамблея может рассматривать вопрос о приеме новых членов даже в том случае, если нет рекомендации Совета безопасности о приеме.
Второй неправильный вывод состоит в утверждении, что если даже Совет безопасности даст отрицательную рекомендацию, то-есть не будет рекомендовать принять данное государство в состав Организации Объединенных Наций, то и в этом случае Генеральная Ассамблея может рассматривать этот вопрос.
И третий неправильный вывод: если Совет безопасности не вынесет, – как говорил здесь г-н Арсе, – ни положительной, ни отрицательной рекомендации, то и в этом случае, – говорит г-н Арсе, – этот вопрос может рассматривать Генеральная Ассамблея.
Генеральная Ассамблея может, конечно, рассмотреть любой вопрос, но в данном случае она не имеет права принимать никаких постановлений, а обязана действовать в этом последнем случае в соответствии со статьей 126 правил процедуры. Это значит, что Генеральная Ассамблея должна возвратить со всеми материалами в Совет безопасности этот вопрос, причем приложить к тому же и протоколы прений, какие были по этому поводу в Генеральной Ассамблее, и предоставить Совету безопасности действовать дальше согласно Уставу, а именно согласно статье 4-й Устава Организации Объединенных Наций 25.
Г-н Арсе с отменным и уже нам хорошо известным трудолюбием отыскал где-то в архивах какой-то документ, довольно неопределенный, в котором что-то говорится относительно обязательности или необязательности для Генеральной Ассамблеи рекомендации Совета безопасности. Оказывается, секретарь какой-то юридической комиссии сообщил секретарю комитета, членом которого состоял представитель Аргентины, свое мнение по этому вопросу. Для того, чтобы убедиться в том, что это мнение имеет под собой почву, он обратился за разъяснением к председателю комитета, и председатель комитета, как здесь об этом заявил г. Арсе, сказал, что это сообщение вполне авторитетно и что его можно будет «сдать в архив навсегда».
Ну, знаете, это действительно что-то такое из «Тысячи и одной ночи», это настоящие «арабские сказки». Возможно, что такой разговор двух секретарей и имел место, но все это нас нисколько не может интересовать.
Что же быть должно на веки вечные и на все времена? То, что Генеральная Ассамблея вовсе не обязана во что бы то ни стало принимать рекомендации, которые представляет ей Совет безопасности, это не подлежит никакому сомнению. Но кто же когда-нибудь утверждал что-нибудь противоположное? Кто же говорил когда-нибудь, что если Совет безопасности дает рекомендацию о приеме, то Генеральная Ассамблея обязана ее принять?
Никто, никогда.. Этот поставленный Аргентиной вопрос об обязательности рекомендаций Совета безопасности не имеет никакой связи с тем, имеет ли право или нет по Уставу и по правилам процедуры Генеральная Ассамблея рассматривать вопрос о приеме какого-нибудь нового члена, если нет положительной рекомендации со стороны Совета безопасности. Между тем, об этом идет речь и на этот вопрос – если держаться Устава, его духа, смысла и буквы – может быть дан только один ответ: должна быть положительная рекомендация Совета безопасности, а рекомендация Совета безопасности по вопросу о приеме должна быть принята в порядке, установленном в пункте 3 статьи 27 Устава, то-есть решением большинством в семь голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета безопасности. Нравится это кому-нибудь или не нравится, – это никого не может интересовать. И когда здесь говорил представитель Голландии: закон есть закон, – представитель Аргентины ответил: Да, я знаю, что закон есть закон – «Dura lex, sed lex». Но нужно, чтобы такой закон действительно был, а такого закона, заявил г. Арсе, нет. Это неверно. Такой закон есть – это статья 4 Устава. Вот закон, который существует, который должен быть выполнен, который нельзя извращать. Такого положения мы, конечно, допускать и терпеть не можем.
Вот почему, когда генеральный комитет обсуждал повестку дня Генеральной Ассамблеи, советская делегация возражала против включения в повестку даже этого пункта самого по себе – этого предложения Аргентины, ибо нельзя, немыслимо включать в повестку дня пункт, рекомендующий Генеральной Ассамблее обсудить вопрос и принять соответствующее постановление о приеме новых членов, если не выполнены условия, установленные для этого Уставом, то-есть, если нет рекомендации Совета безопасности. А рекомендации в данном случае нет, ибо одних семи голосов без того, чтобы в их числе были пять совпадающих голосов постоянных членов Совета безопасности, недостаточно для того, чтобы это постановление считать рекомендацией.
Если, однако, этот вопрос стоит на обсуждении Генеральной Ассамблеи, то обязанность Первого комитета заключается не в том, чтобы поддерживать эту странную, совершенно неоправды-ваемую никакими логическими и юридическими соображениями «теорию», которую здесь пытался защищать представитель Аргентины, а обязанность комитета состоит в том, чтобы отклонить это предложение, как противоречащее Уставу, противоречащее логике вещей и в силу этого совершенно неприемлемое для Политического комитета.
Я хочу теперь перейти к более важному вопросу – о консультативном заключении международного суда. Но позвольте, прежде всего, поставить один вопрос: правильно или нет, что мы имеем консультативное заключение международного суда? Я нд этот вопрос отвечаю отрицательно.
К сожалению, мы не имеем консультативного заключения международного суда и не имеем такого заключения, особенно по тому вопросу, который был сформулирован в резолюции Генеральной Ассамблеи от 17 ноября 1947 года 26.
Позвольте вам это сейчас кратко изложить и постараться это доказать.
Известно, что международный суд состоит из 15 членов. Известно, что у нас имеется заключение 9 членов, затем имеется два особых мнения двух представителей, входящих в эту девятку, а именно г-на Альвареса, чилийского представителя, и г-на Асе-ведо, бразильского представителя. В числе девяти, представивших свое заключение, которое именуется заключением международного суда, в сущности говоря, нет даже большинства международного суда, ибо из девяти двое по самому важному вопросу о том, можно ли при голосовании в Совете безопасности о приеме новых членов руководствоваться какими-либо мотивами, кроме тех, которые указаны в статье 4, или нельзя, из этих девяти членов международного суда два члена – Альварес и Асеведо – подали свои особые мнения, в которых они расходятся с остальными семью членами международного суда по некоторым важным вопросам. Следовательно, по этим вопросам уже нет голосов девяти членов суда, а имеются только семь голосов.
Есть еще мнение так называемого меньшинства из четырех судей и есть еще мнение двух судей, которые присоединились в основном к мнению меньшинства.
Итак, у нас есть четыре группы: первая – девять членов международного суда (по одним вопросам) и минус два члена международного суда (по другим вопросам); вторая – это те самые два члена, которые исключаются из девяти; третья – четыре, или – меньшинство, и четвертая группа – двое, присоединившиеся к этому меньшинству. Я спрошу: кто в большинстве? Я спрошу: кто в меньшинстве? Среди «четырех» мы имеем: профессора Бадсвана – Франция; профессора Макнейра – Великобритания, канадского ученого Рида, мы имеем польского ученого Винярского, к ним присоединился советский представитель профессор Крылов и югославский представитель профессор Зоричич.
Можно ли при таких обстоятельствах говорить, что мы имеем консультативное заключение международного суда? Не правильнее ли было бы сказать, что мы имеем несколько заключений отдельных групп или отдельных членов международного суда? Думаю, что это было бы более правильно.
Здесь были сделаны попытки оспорить мнение шести членов суда. Австралийский делегат полковник Ходжсон с видом заправского ученого профессора международного права критиковал особое мнение «меньшинства» в составе Бадевана, Макнейра, Рида и других. Но мы все, вероятно, впервые слышим, что полковник Ходжсон – специалист по международному праву.
Мы знаем, что г-н Арсе – аргентинский делегат, хирург-акушер. Но едва ли кто из нас предполагал, что он настолько специализирован по международному праву, что без труда расправляется с весьма сложными проблемами международного права; оказывается, это так. Не скрою, что было все же как-то не по себе слышать, как они разоблачали научную «несостоятельность» крупнейших ученых-международников.
Во всяком случае, хотелось бы слышать не голос отрицания правильности мнения «меньшинства», а доказательства этого. А этого-то как раз критикам и недоставало.
И вот нам теперь говорят – Австралия даже предложила резолюцию, – чтобы мы рекомендовали Совету безопасности руководствоваться консультативным заключением международного суда. Мы на это должны сказать: да ведь нет консультативного заключения международного суда. Есть какой-то документ, который так называется, но что же это за заключение международного суда, где только 7 членов из 15 высказались по спорным вопросам так, как этого добивалось большинство Генеральной Ассамблеи.
Когда в докладе ставятся вопросы, которые как раз нас интересуют, – во-первых, является ли данный вопрос о приеме юридическим вопросом или политическим – то на этот вопрос не только четверо судей – Бадеван, Макнейр, Винярский, Рид, – не только еще двое судей – Крылов и Зоричич – но еще и судьи Альварес и Асеведо, нам говорят: это не только юридический вопрос, как думает семерка, а это вопрос и юридический, и политический.
Когда говорят: можно ли считать, что только условия, установленные в статье 4, являются обязательными, а что сверх того, то «от лукавого», и со всем этим нельзя считаться, то не только четверка – Макнейр, Бадеван, Рид, Винярский – и присоединившиеся к ним Крылов и Зоричич, но и Альварес и Асеведо считают, что обязательные условия, установленные в статье 4, не исключают и политических соображений, которыми надо руководствоваться особенно такому органу, как Совет безопасности, который является не академией юридических наук, а органом политическим и, следовательно, решения которого не могут быть только юридическими.
И когда семерка судей говорит, что, если между правовыми нормами и политическими мотивами или критериями имеется противоречие, и что в таком случае его надо разрешить в пользу юридических критериев, ибо иное не предусмотрено Уставом, то и Асеведо, и Альварес, и четверка, о которой я говорил, и присоединившиеся.к ним два представителя, так сказать, славянской отрасли международного права Крылов и Зоричич говорят: нет, право и правовые нормы совместимы с политическими критериями.
И это правильно, так как право вообще есть не что иное, как инструмент политики, и поэтому противопоставлять право политике нельзя. Политика действует в ряде случаев при помощи права, правовых институтов и правовых норм, она использует право как орудие, как инструмент своего осуществления. Противоречия здесь органического нет и не может быть. И странно было бы, господа, чтобы в таком серьезном вопросе, как прием новых членов, где скрещиваются политические интересы, где идет политическая борьба, чтобы в решении такого вопроса умолкли политические мотивы и заговорили бы только одни юридические мотивы, говорили бы и действовали одни юридические нормы.
Я позволю себе утверждать, что в этом вопросе четверка в лице Макнейра, Бадевана, Рида, Винярского, присоединившиеся к ним Крылов и Зоричич и присоединившиеся к ним в этом мнении Альварес и Асеведо держатся той точки зрения, что, кроме правовых требований, которые содержатся в статье 4, каждый член Организации Объединенных Наций, голосующий по поводу приема того или другого государства в члены Организации, имеет полное право руководствоваться, не может не руководствоваться и политическими соображениями. Если вы хотите подтверждения, пожалуйста, я их представлю дальше. Но прежде всего, я хотел бы обратить внимание на то, как шло в международном суде обсуждение вопроса, поставленного перед ним Генеральной Ассамблеей. Нужно сказать по этому поводу следующее.
Во-первых, международный суд считал необходимым поставить перед собой некоторые предварительные, преюдициальные вопросы. Одним из таких предварительных вопросов был именно вопрос о том, что означает, что представляет собой тот пункт вопроса, поставленного перед международным судом Генеральной Ассамблеей, который вам хорошо известен и который сформулирован таким образом: имеет ли член Организации Объединенных Наций, призванный в силу статьи 4 Устава голосовать в Совете безопасности или в Генеральной Ассамблее по вопросу о приеме государства в члены Организации Объединенных Наций, юридическое основание ставить свое согласие о приеме в зависимость от условий, прямо не предусмотренных в пункте 1 упомянутой статьи? В частности, может ли он, признавая, что условия, предусмотренные в статье 4, выполнены соответствующим государством, обусловить свой утвердительный голос тем условием, чтобы одновременно с этим государством были приняты в члены организации другие государства? Так поставлен был вопрос в Генеральной Ассамблее. Я должен напомнить, что советская делегация с самого начала возражала против такой постановки вопроса, потому, что, в сущности говоря, двух мнений здесь не может быть. Вопрос Генеральной Ассамблеи, по существу, сводится к тому, чтобы установить: можно ли, при решении вопроса о приеме новых членов в Организацию Объединенных Наций, не руководствоваться статьей 4 Устава. Ясно, что на этот вопрос нужно дать отрицательный ответ. Конечно, нельзя не руководствоваться этой статьей, конечно, нужно руководствоваться этой статьей. Почему? Потому, что статья для того и написана, чтобы ею руководствоваться.
Но, что значит «руководствоваться статьей»? Это значит, что нужно поступать в соответствии с ее содержанием. А содержание ее каково? Оно изложено в некоторых пунктах: что страна должна быть миролюбива, что она должна быть согласна принять Устав и принять на себя эти обязательства, что она должна быть способна их выполнять и т. д. Что же тут еще спрашивать международный суд? И, как, может быть, некоторые из вас помнят, в прошлом году советская делегация настойчиво доказывала, что по этому вопросу в международный суд обращаться за консультацией нет никаких оснований и нет никакой необходимости, ибо вопрос и без этого достаточно ясен. Тем не менее Генеральная Ассамблея решила иначе.
Поставленный Генеральной Ассамблеей международному суду вопрос, неправилен, потому что, в сущности говоря, при этом ссылались на то, что кто-то где-то что-то сказал, но никто, никакая делегация, не ставила официально и формально вопроса таким образом: примите одних, тогда мы примем других.
Сегодня г-н Ходжсон говорил о торге. Известно, что торговля за кулисами производится всякая, и мы знаем, что есть много преуспевающих в этом деле. Но я спрашиваю вас: разве когда-нибудь, какая-нибудь делегация ставила официально вопрос о том, что «де-мы согласны принять таких-то и таких-то, если вы примете таких-то и таких-то». Где, когда, какая делегация ставила так вопрос? Советская делегация на себя этого принять не может. Советская делегация вместе с тем считает справедливым, чтобы все были приняты, кто удовлетворяет условиям статьи 4, и чтобы была отброшена всякая дискриминация по отношению к тем государствам, внутренний строй которых или направление политики которых почему-то не нравится тем или другим вершителям мировых судеб: «Мы, говорят, не можем принять Болгарию потому, что Болгария не уважает права человека».
Если так ставить вопрос, то этот вопрос – уважаются ли ими права человека, должен быть обращен раньше всего к тем государствам, которые сопротивляются принятию Болгарии в Организацию Объединенных Наций. Можно быть уверенным, что они не смогут дать на этот вопрос положительный ответ.
Совершенно неправильно поступает Ассамблея, спрашивая, можно ли, исходя из статьи 4, обусловить прием одних государств требованием приема других, конечно, нельзя. Исходя из статьи 4 – нельзя. А исходя из логики и из политических условий в политических органах – можно, нужно и неизбежно.
Поэтому мы говорили в прошлый раз на Генеральной Ассамблее: формально статья 4 не дает оснований ставить вопрос так, как поставила Генеральная Ассамблея, испрашивая консультативное заключение у международного суда. А по существу, без иостановки такого вопроса, если вы не хотите обманывать самих себя и лицемерить, то вы должны сказать – без этого не обойдешься, потому что там, где сталкиваются политические интересы и мнения, там неизбежно, при решении вопроса, руководствоваться политическими соображениями. И весь вопрос заключается только в том, исключает ли статья 4 возможность таких политических мотивов. Мы считаем, как это считают и восемь судей, т. е. большинство международного суда, что статья 4 это не исключает. Почему? Потому, что вопрос этот о приеме новых членов не юридический, а политический. Не девять, а лишь семь членов международного суда стоят по этому вопросу на той точке зрения, что данный вопрос является юридическим, а не политическим. Насколько эта семерка сама не была уверена в своей позиции, видно из того, что консультативное заключение – мнение так называемого «большинства», а в действительности меньшинства по вопросу о том, как нужно понимать запрос Генеральной Ассамблеи, – указывает на то, что абстрактная форма, которая была придана этому запросу, исключает возможность говорить о каком-либо применении этого консультативного заключения к конкретным практическим вопросам. Таким образом, давая свое консультативное заключение, эта девятка членов просит не применять это заключение, которое дается в абстрактной форме к конкретным, практическим случаям, потому что они не хотели вмешиваться в решение этих конкретных вопросов, имеющих политический характер.
А теперь нам говорят, и даже представили соответствующую резолюцию, рекомендующую Совету безопасности руководствоваться этим консультативным заключением при решении практических вопросов. Это оговорка, которая делает честь девяти членам международного суда. Однако она не будет принята во внимание, потому что будет сделана попытка воспользоваться этим заключением, чтобы подкрепить свою позицию.
Основной вопрос, который был поставлен перед международным судом, таким образом, заключается в следующем: что собой представляют условия статьи 4-й? Достаточны ли они или только необходимы? Тут правильно говорилось: если они только необходимы, то могут быть еще другие, – добавочные. Если они достаточны, то-есть исчерпывающие, то, следовательно, никаких добавочных условий или критериев выдвигать нельзя.
Девять судей считают, что эти условия являются достаточными, то-есть, что никаких других, кроме тех, которые указаны в статье 4, нельзя выдвигать. Но с таким заключением девяти членов международного суда нельзя согласиться. Тем более, что это заключение вовсе не вытекает из собственной позиции этих девяти судей. Ведь эти судьи сами в своем заключении признают, что статья 4, хотя и носит исчерпывающий характер, – я буквально цитирую вам то, что говорится в заключении этих девяти судей, которые выступают от имени международного суда, – все же не исключает дискреционной оценки фактических обстоятельств, позволяющих проверить наличие требуемых условий.
Статья 4 не запрещает принимать в соображение любое фактическое обстоятельство, которое с полной основательностью и добросовестностью может быть связано с критериями и условиями этой статьи. Девять судей признают, что учет этих обстоятельств допустим ввиду самого характера условий, формулированных одновременно очень широко и очень гибко. Этот учет не устраняет никакого политического соображения, могущего быть связанным с критериями или условиями, предъявляемыми при приеме в члены Организации Объединенных Наций. Вот что говорит это «большинство» международного суда. Они говорят, что никакое политическое соображение не может быть устранено при решении вопроса о приеме новых членов. Почему вы об этом забываете? Почему вы проходите мимо этого? Потому, что в другом случае эти же 9 членов суда, за исключением Альвареса и Асеведо, отступают от этого правила, вступая с самими собой в коренное, глубокое противоречие.
Но если есть противоречие между двумя положениями одних и тех же консультантов, то ведь надо же объяснить, почему избирается первое и отбрасывается второе, а не наоборот? Дайте в таком случае ваши доказательства. Но вы ничего не доказали и не можете доказать. Не можете потому, что природа вещей такова, что это вопрос не юридический, хотя, «конечно, в нем имеются юридические элементы, но политический.
Больше того, Альварес говорит, и это очень хорошо сказано у него, очень популярно: перед международным судом, когда к нему поступает какой-нибудь вопрос на консультацию, всегда должен встать предварительный вопрос: «Является ли этот вопрос юридическим или политическим?»
Если он политический, международный суд должен уклониться от принятия этого вопроса к своему рассмотрению; если это вопрос юридический, тогда международный суд должен принять его к своему рассмотрению. Конечно, говорит Альварес, всякий юридический вопрос имеет элементы политические, и не может суд, решая даже вопрос юридический, не считаться с этими политическими элементами.
Но ведь это же говорит и большинство, большинство, консультативное заключение которого вы считаете образцом и рекомендуете или хотите рекомендовать Совету безопасности для использования, для руководства. Ведь большинство признает, что политические соображения, могущие быть связанными с условиями, предъявляемыми при приеме новых членов в Организацию Объединенных Наций, не могут быть устранены из поля зрения тех, кто решает вопрос о приеме.
В заключении этих девяти членов международного суда говорится больше: указывается, что статья 4 устанавливает пределы, в которых осуществляется свобода решения вопроса, причем эти пределы предполагают «широкую свободу оценки», как говорится в заключении девяти судей. Больше того, эти судьи говорят, что мотивы, по которым голосуют «за» или «против» тот или другой член Организации, решая вопрос о приеме в Организацию Объединенных Наций, не подлежат контролю, ибо это есть дело свободы решающего. Это есть его суверенное право. Они говорят: «никакой уполномоченный не может иметь ни больше и ни меньше прав и обязанностей, чем принадлежит самому органу, который его уполномочил». Если мы с вами выступаем в качестве представителей наших государств, то мы имеем не больше прав, чем имеет само государство, и не меньше прав, чем оно ими обладает, а ровно столько, сколько оно имеет.
Но государство обладает правом – и это право священно – это право принимать решения, не отчитываясь ни перед кем в том, почему оно принимает то или иное решение. Это есть его суверенное право, оно бесконтрольно, оно дискреционно, ибо само государство не подконтрольно никому – это суверенное государство.
Девять судей все это признают, они признают, что политические мотивы могут иметь место при решении вопроса о приеме, они признают, что мотивы политические не подлежат контролю и что вообще при решении вопроса о приеме каждый из голосующих свободен, как свободное суверенное государство, представителем которого он является.
Но девять членов международного суда проявляют здесь нерешительность и колебание, но тем не менее они, как видите, не отклоняют политические мотивы. Но вот те два члена этой девятки, о которой говорили, г-да Альварес и Асеведо, заняли в этом случае совершенно самостоятельную позицию. Позвольте мне процитировать несколько строк из особого мнения Альвареса. Он говорит: «Традиционное различие между юридическим и политическим, как и традиционное различие между областью права и областью политики, в настоящий момент претерпевает глубокие изменения». Юридическими вопросами считались вопросы, подчиняющиеся нормам права, а политическими – вопросы, предоставленные свободной оценке государства. Отношения между государствами стали разносторонними и многосложными. Вследствие этого они представляют одновременно различные аспекты: юридический, политический, экономический, социальный и т. д. «Кроме того, – говорит Альварес, – многие вопросы, рассматривавшиеся по существу, как юридические, такие, например, как толкование какого-либо договора, могут в некоторых случаях приобретать, главным образом, политический характер».
Это прямо относится к нашему спору. В частности, говорит Альварес, это имеет место, когда речь идет о мирном договоре и значительное число вопросов обнаруживает двойной характер – юридический и политический, и главным образом те из них, которые касаются международной организации.
«Таким образом, – добавляет Альварес, – далекие от того, чтобы противостоять друг другу, как это было когда-то, право и политика в настоящее время тесно связаны между собой».
Так рассуждает один из крупных представителей латино-американской отрасли международного права. Вы знаете, что между народный суд составлен из представителей основных правовых систем мира, как говорится в Уставе. Вот представители одной из таких основных систем мира, нашедших свое выражение в работах и в юридической мысли латино-американских стран, и представлены в международном суде Альваресом и Асеведо.
У нас здесь нет расхождения по этому кардинальному вопросу о соотношении права и политики. Расхождение у нас в другом. Мы идем дальше. Мы говорим, что право вообще не имеет самостоятельной роли, оно всегда является продуктом классового господства, оно выражает собой политику господствующего класса, является только инструментом этой политики.
Г-н Альварес и г-н Асеведо говорят, что между правом и политикой нет противоречия и не может этого быть. Это совершенно правильно. Но это упускают из вида остальные судьи, уже превратившиеся из девяти в семь членов международного суда, ставшие, таким образом, не большинством, а меньшинством суда, потому что семь из 15 всегда являются не большинством, а меньшинством.
Значит, представленное нам по этому вопросу мнение есть мнение меньшинства, а не большинства.
Так будьте любезны тогда, господа, оперируя с этим мнением, не называть его мнением международного суда, потому что судьи, которые его разделяют, даже не представляют собою большинства членов международного суда в этом вопросе. Они составляют меньшинство суда, которое нельзя выдавать за консультативное заключение международного суда. Это – не консультативное заключение международного суда, какую бы вы вывеску здесь ни навесили и какие бы вы слова на этой вывеске ни написали. Вот так обстоит дело с этим вопросом.
Девять членов международного суда, таким образом, не представляют собою – хотя они называются девятью – большинства, и по существу мы, следовательно, имеем ответ, который не может считаться ответом международного суда. У нас есть несколько мнений, а именно те, о которых я уже говорил. Какие же нужно сделать выводы из всего того, что здесь сказано?
Во-первых, статья 4 говорит, что прием «открыт». Во-вторых, – что прием «производится». Вот эти выражения: «открыт», «производится» не являются императивными, категорическими. Это не есть обязательное требование принять, а только возможность приема при наличии условий, которые указаны в статье 4. Значит, если нет условий, которые указаны в этой статье 4, тогда прием не открыт, тогда прием не может быть произведен. Если есть эти условия, то прием открыт, прием может быть произведен. Но обязан ли быть произведен этот прием, то-есть обязаны ли Совет безопасности и Генеральная Ассамблея при наличии этих условий принять в члены ООН любое государство, удовлетворяющее условиям статьи 4-й, без учета политических мотивов? Нет, потому что здесь играют решающую роль вопросы политического характера, которые связаны с приемом, хотя непосредственно они и не указаны в тексте статьи 4.
Тут говорили об истории, о подготовке нашего Устава, о конференциях. Возьмем Сан-Францисскую конференцию 27. Как Сан-Францисская конференция рассматривала этот вопрос? А вот как. В одном из протоколов Сан-Францисской конференции вы можете прочесть следующее:
«Принятый текст с большей ясностью, чем первоначальный текст, принятый в Думбартон-Окс, излагает условия, которые признаются основными для того, чтобы стать членом Организации».
Значит, Сан-Францисская конференция, как это видно из ее протокола, рассматривала условия статьи 4 не как исчерпывающие, исключающие какие-нибудь другие, а лишь как основные. Но если они основные, то это дает право говорить, что,, следовательно, могут быть и дополнительные условия.
И вот, члены международного суда, господа Бадеван, Арнольд Макнейр, Рид и Винярский в своем особом мнении заявляют – мы считаем эту позицию совершенно правильной, – что если Устав и признает условия, изложенные в пункте 1 статьи 4, необходимыми, то Устав все же не считает их достаточными.
«Если бы9 – они говорят, – он считал их достаточными, то-есть исключающими всякие другие условия, он не приминул бы упомянуть об этом, ибо это вопрос слишком большой, имеет слишком большое значение для того, чтобы его можно было оставлять в тени».
И дальше они пишут:
«Легко понять, – говорят четверо судей, – что составители Устава, не имевшие в виду утверждение принципа универсальности, не пожелали исключить рассмотрение многообразных политических аспектов, которые в некоторых случаях могли представлять вопрос о приеме. Если учесть разнообразие политических условий, в которых находятся государства, не являющиеся первоначальными членами Организации Объединенных Наций, одни из которых были врагами, другие – нейтральными, одно из которых является постоянным нейтральным на основе договора, иные обладают империей, другие таковой не имеют, часть которых принадлежит к унитарным государствам, другие – к федеративным или образующим какое-либо объединение государств, если учесть к тому же те политические последствия, которые могли бы оказаться связанными со слиянием существующих государств или появлением новых государств и их вхождением в состав Объединенных Наций, приходишь к выводу, что составители Устава, решив предоставить в данном случае особую роль Совету безопасности, быть может, поступили мудро, полагая, а по нашему мнению – говорят эти четверо судей – это и была их мысль, что представляется невозможным сделать что-либо большее, чем перечислить некоторые предварительные существенные условия для приема в члены и положиться в решении вопроса о приеме на добросовестность и здравый смысл Совета безопасности а Генеральной Ассамблеи, в особенности первого из них, исходя из той особой ответственности, которая возложена на Совет безопасности».
Что можно сказать против этих соображений? Ничего. Эти соображения находят свое подтверждение в формулировках Устава: «открыт прием», «производится п^ием», – ясно, что это и есть дискреционное право, от которого в сторону шарахаются семь судей из числа девяти, оставленные двумя своими коллегами, и без которого обойтись в данном случае нельзя, ибо это решение политического характера.
Вот почему единственным выводом из анализа всего вопроса могут быть следующие положения.
Первое: всякий член Организации Объединенных Наций при решении вопроса о приеме новых членов должен исходить из статьи 4 Устава, являющейся правовой основой для решения вопроса о приеме новых членов.
Второе: каждый член Организации Объединенных Наций, участвующий в голосовании относительно приема новых членов – участник в политическом решении, и в силу этого у него имеются все основания ставить свое согласие на такой прием в зависимость от любого соображения политического характера. При этом, естественно, предполагается, что член Организации Объединенных Наций, решая конкретные вопросы, обязан действовать добросовестно, руководствуясь целями и принципами Организации Объ^ единенных Наций в целом.
Третье: установленные в абзаце 1 статьи 4 Устава условия или критерии приема новых членов являются необходимыми для решения вопроса о приеме. Однако эти условия не исключают возможности руководствоваться также и политическими критериями, что прямо вытекает из изложенного выше положения.
Четвертое: в оценке этих критериев или условий по приему новых членов каждый член Организации свободен, и мотивы его голосования не подлежат контролю, ибо это является делом его политической совести.
Пятое: требование одинакового подхода к приему в члены Организации некоторых государств, удовлетворяющих юридическим и политическим условиям, соответствует принципам Устава Организации Объединенных Наций и, в частности, принципу уважения суверенного равенства народов и государств.
Равным образом, не противоречат принципам Устава Организации Объединенных Наций и другие политические требования, как, например, требование одновременного приема в Организацию Объединенных Наций государств, удовлетворяющих указанным выше условиям.
Вот выводы, к которым мы приходим на основании изучения всех материалов девяти судей и их заключения, и мнения двух судей, отклонившихся по важным вопросам от этой девятки, и мнения так называемого меньшинства, т. е. четырех судей. Изучив все материалы, мы приходим к такому заключению, что здесь нужно руководствоваться такими соображениями, которые, с одной стороны, кладут в основу правовые нормы, что вовсе не исключает политических мотивов, так как самое применение этих правовых норм всегда определяется политическими интересами и политическими задачами при обязательном условии добросовестного и честного отношения к принципам и задачам Организации Объединенных Наций.
Если перейти от общетеоретических рассуждений к вопросу о приеме новых членов в Организацию Объединенных Наций, как этот вопрос стоит практически, то следует обратить внимание на грубое нарушение англо-американским блоком Устава Организации Объединенных Наций в отношении приема в состав ООН таких миролюбивых демократических государств, как Албания, Болгария, Венгрия, Румыния, Монгольская Народная Республика. Представители Соединенных Штатов Америки и Великобритании считают возможным в нарушение тех самых условий статьи 4, на которые они ссылаются, как на достаточное основание для приема новых членов, отказывать в приеме указанных государств, которые полностью, однако, удовлетворяют всем требованиям Устава. В самом деле, разве не удовлетворяют в полной мере условиям, установленным в статье 4 Устава, такие государства, как Болгария, Венгрия, Румыния, Албания, Монгольская Народная Республика? Разве они не удовлетворяют каждому из четырех условий, указанных в пункте 1 статьи 4, в силу которых приему в Организацию Объединенных Наций подлежат государства:
1) если они являются миролюбивыми,
2) если они принимают на себя обязательства, изложенные в Уставе,
3) если они могут выполнять эти обязательства,
4) если они желают эти обязательства выполнять.
Я спрашиваю, разве любое из этих государств не удовлетворяет этим четырем условиям? Разве Болгария не государство, с которым вы имеете дипломатические отношения, – я обращаюсь к г-дам представителям Соединенных Штатов Америки и Великобритании в первую очередь? Разве это не миролюбивое государство, которое кровью своих сынов, восстав против гитлеровского ига, в процессе войны перешло на сторону Объединенных Наций и приняло участие в завершении разгрома гитлеровских армий, принося свои жертвы маленького болгарского народа на алтарь общих жертв демократических стран в победе над гитлеровской Германией?
Разве не таково же положение Албании, Монгольской Народной Республики, Румынии, Венгрии, которым представители США и Великобритании упорно отказывают в приеме? Разве они не хотят выполнять условия и обязательства Устава? Разве они не способны выполнять эти обязательства Устава? Почему же тогда им отказывать в приеме?
Почему говорят, что можно принять Финляндию и Италию, – против чего мы не возражаем, – которые удовлетворяют таким-то условиям? Но почему же нельзя в это же время принять и эти государства, которые тоже удовлетворяют этим условиям? Почему? По политическим соображениям. Каким? По соображениям, которые говорят о том, что кому-то не нравится политика, которую ведут одни государства, и очень нравится политика, которую ведут другие государства. Но мы это называем фаворитизмом в отношении одних, дискриминацией в отношении других.
Это противоречит принципу, провозглашенному в Уставе, – уважение суверенного равенства государств и народов.
И поэтому отсюда надо сделать естественный вывод: если все такие-то и такие-то государства удовлетворяют условиям Устава, надо их всех принять. Почему им отказывают? Почему стараются обойти это обязательство тем, что говорят: «Давайте будем индивидуально рассматривать каждое государство. Сначала Италию – примем; потом Финляндию – примем; потом дойдем до Румынии и Болгарии, а когда дойдем, тогда откажем, хотя условия те же самые». Почему? Так давайте по-честному политически договоримся, что если есть налицо те условия, которые установлены Уставом, нельзя проявить дискриминацию по отношению ни к какому другому государству, нравится ли оно тебе или не нравится.
Вопрос, я думаю, не в дипломатических отношениях. Вопрос заключается и не в том, как этот вопрос поставила Генеральная Ассамблея: может ли кто-нибудь из членов Организации обусловить прием одних членов в Организацию Объединенных Наций требованием принять одновременно другие государства. Не так ставится вопрос.
Если правильно ставить вопрос, то, по нашему мнению, надо было бы так поставить вопрос: имеет ли право какой-нибудь член Организации Объединенных Наций при наличии у нескольких государств совершенно одинаковых качеств для приема в Организацию и при том условии, что они удовлетворяют всем требованиям, которые выдвигаются Уставом, может ли какой-нибудь член Организации в отношении одних настаивать на принятии в Организацию Объединенных Наций и в отношении других caeteris paribus, то-есть при всех равных условиях, отказывать в приеме. Так надо было бы поставить вопрос перед международным судом, испрашивая его консультативное заключение. Тогда это было бы ближе к нашему спору, тогда из этого мы могли бы сделать и практические выводы.
Нужно отказаться от политики дискриминации в отношении одних государств и от фаворитизма в отношении других государств. Нужно учитывать не только правовые условия, но и политические условия/
Это законно, потому что вопрос о приеме новых членов – вопрос политический. Это необходимо, потому что Совет безопасности есть орган политический. Это неизбежно, потому, что мы с вами здесь призваны заниматься вопросами не юридическими, как таковыми, а политическими. Юридическими вопросами мы занимаемся постольку, поскольку они, естественно, возникают в процессе нашей работы, и без решения которых обойтись нельзя.
Представители Соединенных Штатов Америки и Великобритании в Совете безопасности мотивировали, например, свой отказ в приеме Болгарии, Румынии, Венгрии тем, что они не согласны с политикой правительств этих стран, особенно с внешней политикой, выдвигая различные и совершенно необоснованные обвинения. Но эти мотивы, как я старался показать, порочны в самой своей основе, так как означают попытку принимать или не принимать в члены Организации Объединенных Наций, решать вопрос о приеме или об отказе в приеме, независимо даже от тех условий, которые Устав устанавливает как достаточные, игнорируя совершенно эти условия, руководствуясь исключительно своими посторонними соображениями, которые означают не что иное по существу, как попытку вмешиваться во внутренние дела этих государств.
Это означает попытку использовать такой акт, как прием в члены Организации Объединенных Наций для давления на заинтересованные государства. Такое поведение продиктовано, как это совершенно очевидно, интересами, которые не имеют ничего общего с интересами Объединенных Наций. В таких условиях выделить какое-нибудь одно государство из числа других государств, законно претендующих на прием в Организацию Объединенных Наций и имеющих все достаточные для того основания, значило бы стать на путь дискриминации в отношении одних государств, на путь нарушения своих собственных обязательств, принятых на себя по международным соглашениям, например, по пяти мирным договорам и по Потсдамскому соглашению, обязательств, исполнение которых, конечно, является обязательным.
После всего этого становится совершенно ясной неправомерность таких действий представителей, например, США и Великобритании, отказывающих в приеме в Организацию Объединенных Наций Албании, Болгарии, Венгрии и Монгольской Народной Республике.
Становится вместе с тем совершенно ясной неудовлетворительность того, что вы называете здесь консультативным заключением международного суда по этому вопросу, ибо, во-первых, нет заключения суда, а есть заключения нескольких групп и отдельных членов международного суда, представивших свои мнения. При таких обстоятельствах нет никаких оснований рекомендовать Совету безопасности руководствоваться мнением одной группы членов международного суда, как якобы консультативным заключением международного суда.