Император обладал абсолютной властью. Отсутствие налаженных горизонтальных связей требовало создания сильной вертикали власти, но возможностей у государства для этого не было. Государственный аппарат при всей его для того времени огромности не мог охватить самые низшие уровни управления. Армия не была столь мощной, чтобы обеспечить не только внутренний порядок, но и стабильную оборону границ. Нападения варваров все учащались, и императоры были не в состоянии одновременно справиться со всеми проблемами. Церковь являлась надежной опорой императорской власти, но не была единой общегосударственной структурой. Центробежные тенденции все усиливались в Империи, и императоры времени «военной анархии» уже пытались их преодолеть. Возникает парадоксальное положение: чем сильнее становится императорская власть, тем меньшими она обладает возможностями эффективно управлять огромным государством. Выход мог быть найден в децентрализации власти и управления. Поисками его надежного варианта занялись и императоры времени домината.

Первой моделью децентрализации явилась сначала диархия, а затем тетрархия, созданная Диоклетианом. В этой системе Империя оставалась единым целым, но управлялась не одним, а четырьмя императорами, каждый из которых имел под своей властью часть государства и обладал всеми властными полномочиями, позволявшими ему успешно справляться как с внутренними, так и с внешними и военными проблемами. Строго определенная система наследования власти должна была предотвратить мятежи и гражданские войны, однако держалась она лишь на авторитете Диоклетиана. Очень скоро после его отречения от трона она рухнула, и Империя снова прогрузилась в пучину гражданских войн, избежать которых создатель тетрархии и пытался. В результате Римская империя распалась на ряд фактически независимых государств, вступивших в борьбу друг с другом. В конечном итоге в ней победил Константин, ставший в 324 г. единственным императором. Однако и он вскоре столкнулся с необходимостью назначения соправителей, но пошел по другому пути, чем Диоклетиан. Оставаясь единственным августом, Константин назначил цезарями своих сыновей и племянника. Несмотря на свою молодость, каждый цезарь получил под свое управление часть государства, признавая при этом верховную власть августа. Деление Империи на отдельные части, управляемые братьями, рухнуло вскоре после смерти Константина. Сначала вопреки воле покойного августа были устранены племянники Константина, а затем самый старший Константин и самый младший Констант поссорились, и в ходе короткой войны Константин II был устранен. Империя оказалась разделенной между Констанцием II и Константом. В 353 г. после разгрома Магненция, убившего Константа, Констанций стал, как и его отец, правителем всей империи. Однако и он был вынужден пойти на назначение цезарей. В отличие от отца, он разделил не всю Империю, а отдал цезарю конкретный участок. С одной стороны, он казался весьма угрожаемым, а с другой — император не имел возможностей им заняться. Так сначала на Востоке появился в качестве цезаря Галл, а затем в Галлии — Юлиан. Последний выступил против Констанция, и тот в 361 г. умер во время похода против мятежника. В 361–364 гг. Римской империей снова правил один император, но после гибели Юлиана в 363 г. и неожиданной, как казалось, смерти Иовиана в следующем Империя вновь была разделена на две части. На этот раз равноправными императорами выступили братья Валентиниан и Валент.

364 г. стал очень важной вехой в политической истории Римской империи. До этого государство то разъединялось, то снова объединялось, но в любом случае оно считалось единым. В первую очередь Империя держалась на едином законодательстве. На деле отдельные правители могли и не соблюдать законы своих соперников, как, например, не признавал некоторые меры Константина Лициний. Это, однако, рассматривалось как нарушение принципа единого законодательства. Придя в 364 г. к власти, Валентиниан и Валент стали издавать законы, действенные только для их части государства. Особенно это относилось к религиозной сфере. Можно говорить, что в этом году Римская империя реально распалась на две части. Законы по-прежнему издавались от имени всех правящих императоров, причем первым стояло имя старшего августа, но каждый закон действовал на территории, управляемой императором, который был его инициатором. На другой территории закон применялся только в том случае, если там август признавал его действие полезным для себя.

Характерно, что в это время исчезает институт цезарства. Нет больше цезарей, которые были бы в качестве младших правителей подчинены одному августу. И Валентиниан, и Валент — оба были августами. И когда Валентиниан, озаботившись наследованием власти, сделал своим официальным соправителем своего старшего сына Грациана, он дал ему тоже титул августа, объявив его, таким образом, равноправным с собой. И после смерти Валентиниана генералы, облачив в пурпур его младшего сына Валентиниана II, провозгласили его также августом. Отныне все императоры становятся официально равноправными между собой. Титул цезаря сохраняется лишь как часть титулатуры августа. И делая своим соправителем Феодосия, Грациан объявил его августом. Таким образом, исчезла двухуровневость императорства. Теоретически все правившие в данный момент императоры независимо от их количества признавались равноправными. Один из них считался «старшим августом», и эта его квалификация определялась не возрастом, а временем прихода к власти. В 383 г. это, например, привело к парадоксу, когда самый младший по возрасту император — Валентиниан II — стал старшим августом, и он сохранял эту позицию до самой своей смерти. При Диоклетиане его положение старшего августа давало ему право и фактическую возможность диктовать свою волю остальным соправителям. Но позже эта позиция не дает никаких преимуществ, кроме права в законах, издаваемых от имени всех правящих императоров, поставить свое имя первым при перечислении законодателей. Правление Валентиниана I стало еще одним шагом на пути распада Римской империи.

После 364 г. не было не только ни одного года, но и ни одного месяца, когда Империя имела бы одного императора. После разгрома очередного узурпатора Магна Максима Феодосий фактически правил всем государством, но все же формально западной частью управлял Валентиниан II, а восточной и центральной — он сам. И в это же время на Востоке соправителем считался его старший сын Аркадий. Отказавшись признать законным императором Евгения, Феодосий сделал августом своего второго сына Гонория, с тем чтобы тот стал его соправителем на Западе. Смерть Феодосия в январе 395 г. в значительной степени подвела черту под поисками моделей децентрализации. С этого времени Римская империя управлялась двумя августами, каждый из которых занимался делами только своей территории, редко и лишь вынужденно вмешиваясь в дела другой.

Можно сказать, что за период 285–395 гг., т. е. за 110 лет, Римская империя управлялась одним августом всего 26 лет. На самом деле этот срок был большим, поскольку к нему надо прибавить четыре с половиной года, когда Феодосий фактически правил один, хотя официально императорами были также Аркадий, Валентиниан II и несколько месяцев Гонорий.

Дело было, однако, не только в существовании одновременно нескольких августов. Децентрализация происходила и на более низком уровне — префектов претория. Создав сначала диархию, а затем тетрархию, Диоклетиан увеличил и число префектов.[216] По этому пути пошел и Константин, назначив специального префекта претория в помощь своему сыну Криспу, направленному для управления западной частью государства. Несколько позже были назначены и другие префекты. Потеряв после окончательного роспуска преторианских когорт последние остатки своих военных функций, префекты претория превращаются официально в самых высших гражданских чиновников. Но если раньше они находились при особе императора, то со времени Константина перемещаются на региональный уровень. Этот император создал три префектуры, к которым позже присоединилась четвертая. Префектура Галлия объединяла все самые западные части Империи — от Британии и до Тингитанской Мавретании в Африке. Италия (иногда называемая Италия и Африка) охватывала саму Италию, примыкающие к ней с севера провинции и лежащие рядом с нею острова, большую часть африканских провинций, а также северо-западную часть Балканского полуострова. Центральная и южная части Балканского полуострова входили в префектуру Иллирик, самую маленькую по территории, но весьма значимую в военном отношении. Остальная часть этого полуострова, вся азиатская часть Империи, Египет и примыкавшие к нему с запада две ливийские провинции образовывали префектуру Восток. Она занимала почти треть всей имперской территории, была самой богатой и очень важной в экономическом плане. Когда Империя после смерти Константина реально разделялась, то часть, управляемая восточным императором, обычно сводилась именно к этой префектуре. Так было при Констанции в 337–353 гг., при Валенте в 364–378 гг. и при Феодосии до 394 г.[217] Если раздел государства на части, находившиеся под властью отдельного государя, в большой мере зависел от конкретной ситуации, то префектуры становятся постоянным и юридически закрепленным институтом.

Со времени Констанция II возникает и командование на региональном уровне. В отличие от префектур, оно не является постоянным образованием, а создается в соответствии с требованиями момента, однако постепенно, в связи с непрекращавшимся ростом военных угроз, такие моменты становятся все более частыми. Оно, опять же в отличие от префектур, не покрывает всю территорию государства, а ограничивается конкретной территорией. Она может совпадать с провинцией, диоцезом или префектурой, но может и не совпадать — все зависело от стоявших на тот момент военных задач.

Такое положение было в значительной степени определено не только конкретной ситуацией, которая, конечно же, влияла на принятие того или иного решения, но и социально-политической структурой Поздней империи и социально-экономическим устройством государства.