Урбанисты, политологи и правоведы стремились продвигать более прогрессивные программы регулирования во избежание углубления неравенства в процессе формализации. Три основные рекомендации, появившиеся в ходе изучения неформальности и содержащие многообещающие уроки для решения проблемы неформальности собственности в таких городах, как Детройт, выглядят так: 1) регуляторные исключения, 2) поэтапная формализация и 3) расширение представлений о правах собственности.
Нормативные исключения подразумевают, что действие законов и регулирования, относящиеся к неформальной застройке / неформальным практикам, приостанавливается на какой-то ограниченный период времени, – продумывая эту идею, Ананья Рой и другие исследователи опирались на концепцию чрезвычайного положения Джорджо Агамбена (см. [Ward 1999], [Roy 2005], [Агамбен 2011]). Задача в данном случае заключается в том, чтобы предотвратить негативное воздействие применения тех законов или правил, которые не под силу соблюдать бедным горожанам, поскольку такое применение препятствует их продуктивным практикам. Например, может быть приостановлена необходимость доказывать формальное законное право на место проживания для подключения коммунальных услуг. Либо власти могут воздержаться от применения карательных мер в ответ на нестандартные способы использования городского пространства малообеспеченными сообществами [Rios 2014]. Исключения также можно понимать в том смысле, что власть «отходит в сторону», чтобы обеспечить определенный уровень гибкости, которого не допускают обременительные формальные правила [Browne et al. 2014].
Кроме того, жители городов наподобие Детройта задаются вопросом, почему они обязаны нести определенные обязательства, когда город регулярно не выполняет свои. Например, когда мы с партнером в 2013 году купили в Детройте дом, к нам пришел инспектор из мэрии и составил обширный список всех нарушений строительных норм, ответственность за устранение которых лежала на нас. Вскоре после этого городская администрация перестала отправлять инспекторов в такие рейды из‑за нехватки средств в бюджете, и никто так и не проверил, выполнили ли мы ремонтные работы. И если власти могут на какое-то время сложить с себя ответственность за реализацию строительных нормативов, то они могут пойти на такое же решение и для жителей, которые не в состоянии эти нормативы соблюдать. Обременительные обязательства, предполагаемые владением недвижимостью, иногда выступают причиной того, почему самовольные жильцы не хотят быть законными собственниками своих домов, ведь им не по карману отремонтировать окна или починить протекающие водосточные трубы. Однако строительные нормативы – один из примеров регулирования – нередко являются порождением политики не в меньшей степени, чем соображений безопасности, и на них влияет ряд факторов – от позиции профсоюзов до культурных норм [Valverde 2012]. Эстетика неформальных пространств зачастую вступает в противоречие с нормативными идеалами порядка и легитимности [Rios 2014]. Приоритет можно отдавать нормам, регулирующим безопасность, тогда как нормы, направленные на регулирование внешнего вида или эстетических качеств объектов недвижимости, могут быть приостановлены. Именно так выглядит пример создания вре́менных исключений.
Еще одна разновидность нормативного исключения, которая может оказаться продуктивной для решения проблем неформальности в Детройте, заключается в возможности придания определенным особенностям объектов недвижимости официального статуса «узаконенного несоответствия нормативам». Как правило, такой подход применяется при введении каких-либо новых правил, когда для не соответствующих им видов эксплуатации или характеристик устанавливаются исключения. В нашем случае можно придумать те или иные способы не наказывать людей, захвативших чьи-то дома или земли общего пользования, за использование этой недвижимости способами, не соответствующими нормативам. Задача в данном случае заключается в том, чтобы издержки на приведение объектов к нормативным требованиям не становились препятствием для владения ими. Например, многие самовольные жильцы полагаются на такие недорогие вре́менные решения, как нестандартные схемы отопления домов или устройства для сбора дождевой воды. Данный регуляторный прием уже используется в постановлении о городском сельском хозяйстве в Детройте: отдельные постройки или пространственные решения, появившиеся до установления формальных правил, могут и дальше использоваться в статусе «узаконенного несоответствия нормативам». Такое решение способствует легализации, избегая введения негативных санкций для сельскохозяйственных проектов, которые не соответствуют положениям нового постановления.
Постепенные шаги к исполнению существующего регулирования могут стать способом, который позволит избежать обесценивания законов и стандартов и поддержит идеалы равенства перед законом и единообразного правоприменения. Джейн Ларсон называет такой подход «последовательной реализацией» правовых стандартов, которые могут быть недостижимы на начальном этапе [Larson 2002]. Ларсон демонстрирует, как работает этот принцип, на примере международного права в области прав человека, в частности беря за образец Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах [United Nations 1966]130. В этом документе говорится, что реализация соответствующих прав должна происходить постепенно, с максимальным использованием доступных для государственной власти ресурсов [Larson 2002: 178]. Такой модели, утверждает Ларсон, присуще уважение как к законности, так и к равенству. Закон применяется единообразно, поскольку требует «максимальных доступных ресурсов» как от правительств / органов власти, так и от граждан, участвующих в неформальных практиках, но при этом способствует равноправию, признавая существующее неравенство, которое влияет на способность людей соблюдать нормы. Иными словами, такой подход не подрывает цели социальной справедливости, перегружая граждан обязательствами. По утверждению Ларсон,
лица, обладающие нетипичными характеристиками, могут быть ущемлены, если к ним будут применяться такие же критерии, как и ко всем остальным, в ситуациях, когда они не могут придерживаться общеустановленных норм. Кроме того, эти же лица могут быть ущемлены, если отношение к ним в качестве особой группы усиливает традиционные стереотипы либо закрепляет их исключительное или неполноценное положение [Larson 2002: 162].
Вместо единообразного отношения и формального равенства Ларсон выступает за особое отношение и равенство по существу. Оба эти принципа могут применяться к неформальному жилью и неформальной экономической деятельности типа уличной торговли с рук или нелегального / не соответствующего нормативам предпринимательства наподобие частных нянь, парикмахерских или кулинарных услуг на дому.
Если обратиться к странам Глобального Юга, то во многих случаях можно утверждать, что поэтапная формализация характерна для развития неформальных поселений, где сначала оформляются права собственности, а затем постепенно начинают оказываться различные услуги, такие как создание дорожной инфраструктуры или обеспечение бытовых удобств. В Мексике, например, такая разновидность неофициальных поселений, как colonias populares [народные колонии – исп.], постепенно формализуется и спустя два-три десятилетия приводится к средним городским стандартам оказания муниципальных услуг и качества жилья [Duhua 2014]. В Детройте на обитателей жилья с неудовлетворительными бытовыми условиями можно возложить обязанность проводить ремонт в соответствии со строительными нормативами не сразу, а со временем, в соответствии с имеющимися у них ресурсами. Кроме того, могут постепенно вступать в силу многие другие требования, для которых на первоначальном этапе были сделаны регуляторные «исключения», такие как оплата налогов или счетов за коммунальные услуги в полном объеме.
Ключевой момент такого подхода заключается в том, что поэтапная формализация требует и от жителей, и от властей выделения максимальных доступных ресурсов для соответствия существующим стандартам [Larson 2002]. Одни положения имущественного законодательства, например законы против самовольных жильцов, нацелены на ограничение неформальных практик. Между тем другие положения можно применять для недопущения условий, способствующих неформальному использованию собственности, наподобие налоговой реверсии131, которая приводит к появлению пустующих домов, бездомных горожан и обезлюдевших районов. Городские власти могли бы сосредоточить усилия на выделении «максимальных доступных ресурсов» для реализации тех положений имущественного законодательства и регулирования, которые наиболее полезны для стабилизации городской среды, например предотвращение несанкционированных свалок или поддержка жителей, которые хотели бы оставаться в своих домах. Либо город мог бы выделить ресурсы на недорогие решения для улучшения бытовых условий самовольных жильцов наподобие предоставления материалов для защиты их домов от непогоды.
Регуляторные исключения и поэтапное правоприменение выступают способами реагирования на неформальность, которые соответствуют идеалам американской правовой культуры и при этом не усугубляют существующее неравенство. Однако эти подходы не препятствуют неформальности. Между тем третий пункт прогрессивной программы формализации – расширение представлений о правах собственности – можно использовать в работе с неформальностью как в упреждающем режиме, так и с обратной силой. Представители разных областей знания уже обращали внимание на пагубные последствия либерального режима частной собственности для людей, не обладающих законными правами собственности (см. [Waldron 1991], [Roy 2003], [Blomley 2009], [Ehrenfeucht and Loukaitou-Sideris 2014], [Herbert 2018a]). Как полагают некоторые из этих исследователей, первопричина данной проблемы заключается не только в том, что отдельные лица исключены из сферы владения собственностью, – либеральный режим частной собственности еще и делает возможным само существование этого исключения [Blomley 2009].
Возможно, наиболее известным высказыванием подобного рода является утверждение правоведа Джереми Уолдрона, что человеческая жизнь имеет неотъемлемо пространственный характер, поскольку любые действия, необходимые для ее поддержания, должны осуществляться в каком-то месте [Waldron 1991]. Поэтому бездомные, не имеющие законного права на пространство, необходимого для их совершения (например, где можно поспать, принять душ или сходить в туалет), лишены свободы действий. Облегчить это бремя для бездомных граждан может создание городских общественных территорий, где они были бы обеспечены такими возможностями [Ehrenfeucht and Loukaitou-Sideris 2014]. Такие территории выступают примером расширения законных прав на пространство, хотя если мыслить еще более последовательно, то следует признать, что пространство требуется и для экономических практик, причем нередко для них необходимы еще и ресурсы или санкционированные способы использования недвижимости [Kettles 2014].
Расширение моделей прав собственности, законного владения и притязаний на доступ к собственности, ее использование и контроль над ней способны предотвратить некоторые проблемы, которые порождаются исключением из круга собственников отдельных лиц, происходящим в рамках либерального режима собственности. В ряде исследований показано, что эксперименты с альтернативными моделями прав владения в ряде стран Глобального Севера и Глобального Юга оказались успешными. В качестве таких примеров можно назвать индивидуальное или коллективное владение на правах аренды государственными и общественными землями, общинные земельные трасты, кооперативы, предоставление временных разрешений на землепользование либо санкционированное завладение землей (см. [Kearns 1979], [Royston and Ambert 2002], [Fernandes 2011], [Angotti 2017]). Другие исследователи предлагают рассматривать «гарантии владения и пользования» в качестве континуума прав и притязаний, к которому могут относиться право оставаться на земле, а также претендовать на различные услуги и предоставление кредитования (см. [McAuslan 2002], [Sims 2002], [Roy 2005, 154]). Расширение законных притязаний на владение [Payne 2001] или прав доступа к «потокам выгод» (что, возможно, более актуально для неформальных экономических практик)132 способно предотвращать неформальность за счет создания новых способов законного доступа к городскому пространству и его ресурсам, способов, лучше соответствующих разнообразию сохраняющихся неформальных практик. Кроме того, право контроля над собственностью и принятия связанных с ней решений может быть расширено, что потребует своего рода целеполагания по принципу снизу вверх со стороны неформальных акторов [Roy 2005].
Именно эти способы расширения прав собственности являются наиболее прогрессивным и, возможно, наиболее эффективным направлением реагирования на неформальность в городах наподобие Детройта, основанным на принципах справедливости и равенства. Например, альтернативные права владения по типу «санкционированных самозахватов» в Лондоне поспособствовали бы безопасному и стабильному положению нелегальных жильцов наподобие тех, кто самовольно живет в чужих домах133. «Санкционированный самозахват» позволяет проживать в здании на основании соглашения с его собственником, которое предусматривает отсутствие арендной платы и проведения ремонтных работ. Иными словами, самовольные жильцы могут проживать в таком помещении бесплатно, однако его владелец освобождается от любой ответственности или обязательств, связанных с их нахождением там [Kearns 1979]. В таких случаях, как Детройт, самовольным жильцам можно предоставлять разрешения на проживание на объектах недвижимости, принадлежащей городу, на заранее установленный период или бессрочно без штрафных санкций. Городские власти могут даже установить, какие объекты разрешено использовать для самовольного проживания. Как показало исследование, проведенное в Детройте в июне 2016 года, 89% жильцов домов, по которым было принято решение об изъятии за неуплату налогов, хотели бы жить в них и дальше. В то же время обнаружился такой интересный момент: лишь 47% респондентов заявили, что хотят купить эти объекты134. Расширенное понимание прав собственности может дать таким жильцам возможность оставаться в своих домах без необходимости юридического владения ими.
Соответственно, право доступа к коммунальным услугам и их подключения людям, занимающим те или иные помещения в Детройте, также может быть предоставлено вне зависимости от правового статуса жильцов. Некоторые самовольные жильцы, участвовавшие в моем исследовании, имели возможность платить за коммунальные услуги и делали бы это при наличии доступа к ним. Многие люди, жившие в чьих-то домах, судя по всему, считали, что для подключения услуг компании DTE (газ/электричество) им нужно подделывать документы. Однако на запрос, поданный в компанию в 2019 году моим ассистентом, был получен ответ, что проверка законности проживания до начала абонентского обслуживания на тот момент не проводилась (хотя, возможно, так делалось раньше). В то же время компания – поставщик воды действительно требовала наличия у абонента законного места жительства и проводила соответствующие проверки.
Что касается различных способов неформального демонтажа объектов недвижимости, то особое беспокойство вызывает безопасность занятых этим горожан. Однако криминализация подобных практик лишь повышает их опасность, поскольку участвующие в них люди ощущают необходимость действовать скрытно, быстро, а возможно, и неосмотрительно. На пользу тем, кто занимается сбором металлолома или спасением еще пригодных вещей, могло бы пойти нечто вроде расширенного права на доступ к ресурсам, находящимся внутри объектов недвижимости (см. [Ribot and Peluso 2003], [Larson et al. 2010]), наподобие ненужных строительных материалов. Кроме того, такая мера могла бы даже способствовать большему взаимодействию людей, участвующих в таких практиках, – совместному использованию инструментов, компетенций и рабочей силы.
Кроме того, права собственности наделяют возможностями принимать решения и контролировать ситуацию. Многие детройтцы, участвовавшие в моем исследовании, в особенности из группы РП, были недовольны тем, что им приходилось рассчитывать на самоустранившийся от своих обязанностей муниципалитет, который теоретически нес ответственность за состояние города, но мало что делал для его улучшения. Поскольку в Детройте пространственное распределение неформальных отношений собственности не подчиняется какой-либо закономерности (они рассеяны по всей территории города), более уместным способом определить, как именно следует реагировать на неформальные практики, была бы пространственная децентрализация контроля и принятия решений [Loukaitou-Sideris and Mukhija 2014]. Права на принятие решений относительно пустующих/заброшенных объектов можно локализовать в нескольких близлежащих кварталах. Это позволило бы жителям самим определять приемлемые виды использования таких построек, которые соответствуют этосу заботы, например решать, оставить ли тот или иной дом заколоченным, позволить ли вселение в него самовольных жильцов или предоставить его сборщикам металлолома, а затем снести.
Исследователи, принимающие в расчет социальную справедливость, говорят о необходимости «зреть в корень» и прислушиваться к людям, испытавшим на себе всю тяжесть социальных проблем, которые мы стремимся исправить (см. [Matsuda 1987], [Roy 2005]). Эту идеальную установку можно применить и к расширению представлений о правах собственности. Горожане, участвующие в неформальных отношениях, обладают эпистемической субъектностью, и для того, чтобы такие сообщества заявили о своих правах на контроль над собственностью и принятие касающихся ее решений, к этой субъектности необходимо прислушиваться и ставить ее на особое место. Эти горожане напоминают «органических интеллектуалов», о которых писал Антонио Грамши, обладающих большей личной заинтересованностью и прикладными знаниями о проблемах и их решениях [Matsuda 1987]135. Ананья Рой в связи с этим вводит формулировку «политика дерьма», приводя в качестве примера следующую цитату из работы антрополога Арджуна Аппадураи: «Когда какому-нибудь менеджеру Всемирного банка приходится изучать эффективность общественных туалетов и обсуждать характеристики обращения с фекалиями с людьми, которые сами справляют нужду в таких местах, эти бедняки больше не являются презренными жертвами – они превращаются в говорящих субъектов, они становятся политическими акторами» ([Appadurai 2001], цит. в: [Roy 2005: 37]). Эта важная идея возникает и в других исследованиях, авторы которых заинтересованы в выработке подходов к регулированию неформальности, ориентированных на социальную справедливость (см. [Ward 1999], [Larson 2002]).