Как и в случае с любыми социальными проблемами, вопрос о том, как именно власти должны реагировать на неформальность, порождает конфликтующие между собой идеи. В Соединенных Штатах расхождение между этими представлениями, как правило, происходит в соответствии с общим политическим разделением на «левых»/«правых» (см., например, [Ward 1999: 69]). В то же время сложности управления неформальностью создают трения как среди левых, так и среди правых. Левые обычно больше поддерживают социальную политику, направленную на помощь бедным. Разрешение неформальных практик вместо их криминализации или искоренения может оказать поддержку практикам выживания бедных американцев и снизить карательные риски, которые ассоциируются с жизнью людей, нарушающих закон. Тем не менее, с точки зрения левых, власти должны улучшать социально-экономическое положение бедняков, чтобы тем не приходилось опираться на неформальные стратегии экономического поведения или поиска крыши над головой и терпеть неприемлемые условия труда и жилья. С другой стороны, если допустить сохранение неформальности, то такое решение может оказаться созвучным приверженности правых ограничению функций государства – в этом случае бедным останется лишь заботиться о себе самостоятельно по мере того, как власти, все более склонные к неолиберальным мерам, отказываются от своих социальных обязательств. Однако этот подход в духе laissez-faire [невмешательства государства в экономику – фр.] не пресекает «криминальные» практики неформальных акторов и не требует от них ответственного отношения к принципу верховенства закона, хотя именно такие реакции ценятся среди правых. Иными словами, и для левых, и для правых феномен неформальности оказывается провалом государственной власти.
Аналогичные противоречия присутствуют и в различных научных интерпретациях взаимоотношений между законом и неформальностью. Например, правовед Джейн Ларсон считает, что любая «неформальность представляет собой „низовую“ реакцию на непродуктивное использование закона» [Larson 2002, 158]. Но в каком смысле закон считается непродуктивным? Эрнандо де Сото и другие экономисты в Соединенных Штатах выдвинули тезис, что неформальность порождается слишком масштабным регулированием, делающим издержки исполнения закона чрезмерно высокими, поэтому искомое решение заключается в сокращении регулирования таким образом, чтобы неформальные практики больше не нарушали закон [Де Сото 1995]. Другие исследователи говорят об обратной зависимости: неформальность возникает в ситуациях, когда присутствует острая нехватка закона и надзорных мер, в результате чего ухудшаются структуры социальной защиты и бедные (а все чаще и средний класс) вынуждены полагаться на стратегии выживания в духе самопомощи (см., например, работы [Castells and Portes 1989] и [Sassen 2006]). Эти различные понимания правовых и политических проблем неформальности соответствуют различным «парадигмам» [Fernandes 2011] или «эпистемологиям» [Roy 2005] реакции властей на распространение неформального жилья в городах Глобального Юга, наиболее заметными из которых являются наделение правами собственности на землю и благоустройство территорий.
Среди первых реакций на появление неформальных поселений примерно в 1950‑х годах124 преобладали расчистка трущоб, снос под бульдозер и принудительное выселение жителей (см. [Roy 2005], [Fernandes 2011]). В Латинской Америке это привело к массовому вытеснению бедняков с обжитых ими мест, тогда как в других регионах жителей переселяли в новое социальное жилье [Smart 2003]. После того как в большинстве стран Латинской Америки состоялась демократизация, в политике формализации преобладали две указанные парадигмы реагирования: предоставление прав собственности на землю и благоустройство. Важно не забывать, что эти парадигмы не являются взаимоисключающими, однако здесь я делаю набросок масштабных моделей, которые можно использовать для обобщений и применения в различных контекстах (например, социолог Сюэфэй Жэнь в своих исследованиях на материале Китая, Индии и Бразилии обнаруживает различные комбинации сноса и переселения, благоустройства и интеграции [Ren 2017]). Рассмотрев две эти преобладающие парадигмы реагирования, мы обратимся к более прогрессивным, нешаблонным рекомендациям по регулированию, разработанным исследователями неформальности. Представляя эти различные рекомендации, я попытаюсь их конкретизировать, обращаясь к уже предпринятым и потенциальным политическим реакциям на неформальность в городах наподобие Детройта.
Формализация прав на землю обычно происходит при помощи предоставления титула собственности, когда жители получают законное право на землю/жилье, которые они занимают. Цель предоставления титула заключается не только в обеспечении для обитателей неформальных поселений более надежного владения их недвижимостью, но и в том, чтобы с помощью закрепленных прав частной собственности превратить землю/жилье, которые они занимают, в капитал. Задача заключается в следующем: этот новообретенный капитал (право собственности) должен открыть его обладателям доступ к экономическим рынкам или кредитованию [Де Сото 2004]. Однако различные исследования показывают, что бедность при таком узком подходе к формализации не сокращается, а права собственности на землю в действительности не дают жителям возможности получать доступ к кредитованию или становиться участниками рынков, а также не улучшают их перспективы трудоустройства после легализации (см. [Gilbert 2002], [Kagawa and Turkstra 2002]).
Более того, предоставление титула собственности может стать шагом к джентрификации, поскольку жители неформальных поселений после легализации своей недвижимости не защищены от давления рынка. В имеющихся исследованиях также обнаруживаются свидетельства того, что предоставление прав собственности может вести к появлению новых неформальных поселений или захватам земли, поскольку другие лица ожидают или рассчитывают на получение титула собственности в дальнейшем (см. [Fernandes 2011], [Murphy 2014]). Кроме того, процесс оформления титула собственности может усугублять гендерное неравенство, потому что в большинстве случаев юридические права на недвижимость предоставляются мужчинам – главам домохозяйств [Roy 2002]. Наконец, конкурирующие притязания на землю/жилье могут усложнять процессы оформления титула собственности и не допускать к участию в них многих жителей неформальных поселений (см. [Roy 2005[, [Fernandes 2011]). Исследователи считают оформление титула собственности узким подходом к легализации, который в значительной степени игнорирует более широкий социальный контекст и неспособен учитывать условия, которые изначально привели к возникновению неформальности (см. [Gilbert 2002], [Kagawa and Turkstra 2002], [Fernandes 2011]).
В стратегиях благоустройства применяется более комплексный подход к упорядочению неформальности, сочетающий юридическое предоставление прав собственности с улучшениями среды обитания и вложениями в коммунальные услуги, создание рабочих мест и структур общественной поддержки. Эта модель основана на представлении о том, что существуют гораздо более дешевые решения: 1) предоставлять различные услуги на месте, а не переселять людей в новое жилье, и 2) содействовать реализации возможностей жителей – научить бедных принципу «помоги себе сам» [Roy 2005]. Предполагается, что районы, где налажена самопомощь, пойдут на благо всему обществу, но в то же время они выступают механизмом контроля над бедным населением [Duhau 2014]. Эти более масштабные программы благоустройства эффективнее способствуют улучшению повседневного быта жителей, чем простое оформление прав собственности [Fernandes 2011]. Однако исследователи полагают, что даже подходы, основанные на благоустройстве, имеют ограниченный результат, если территория трущоб облагораживается, но для реализации или расширения возможностей жителей и общего благополучия делается недостаточно (см. [Perlman 2004], [Roy 2005]). Сами по себе инвестиции в территории неформальной застройки не могут ликвидировать устойчивые барьеры и неравенство.
В Детройте ряд программ по предоставлению прав собственности был реализован в качестве реакции на неформальные практики самозахватов, однако эти меры имели ограниченный масштаб и не были сопряжены с какими-либо комплексными усилиями по благоустройству125. Различные программы – и уже завершенные, и ныне действующие – предоставляют незаконным жильцам возможность получить право собственности на занимаемые ими помещения, однако они обставлены множеством условий. Например, начатая в 2015 году программа обратного выкупа, реализуемая Администрацией земельного банка Детройта, позволяет лицам, проживающим в домах, которые принадлежат земельному банку, выкупать их за 1000 долларов при соответствии установленным критериям. Право на участие в этой программе имеют только бывшие владельцы недвижимости, арендаторы или родственники бывших владельцев либо прочие самовольные жильцы, которые платили за коммунальные услуги не менее 12 месяцев или внесли заметные улучшения в состояние объекта, – иными словами, этим условиям не отвечают отдельные группы самовольных жильцов, описанные в моем исследовании126. Кроме того, подходящие для участия в программе потенциальные покупатели должны соответствовать ряду других требований: продемонстрировать финансовую стабильность, поддерживать внешний вид дома, вносить средства на оплату имущественных налогов на специальный эскроу-счет и оплачивать услуги водоснабжения. Если эти требования успешно выполняются на протяжении испытательного срока, жильцам передается право собственности [Lewand-Monroe 2016: 10]. В рамках программы не предполагается, что ее участники должны делать в домах ремонт, однако от них требуется посещать ежеквартальные мастер-классы по домоводству с участием партнерских организаций АЗБД, а перед включением в программу они должны получить финансовые консультации (это предполагается процедурами отбора), которые тоже можно рассматривать как один из аспектов благоустройства – в социальном смысле.
Еще в 1983 году администрация Детройта учредила Программу ликвидации источников опасности и неудобств, которая позволяла городу принимать на себя права собственности на соответствующее имущество, например находящиеся в неудовлетворительном состоянии, ветхие или опасные постройки127. Затем эти объекты, признанные источником опасности и неудобств, могли передаваться в собственность заинтересованным гражданам при их соответствии определенным критериям. Соискателям требовалось пройти длительный процесс утверждения заявки, в течение определенного времени восстановить объект в соответствии с нормативами и проживать в нем. К программе подключились несколько городских некоммерческих структур, которые установили контакты с представителями ряда сообществ и городских районов, пытаясь помочь людям получить право собственности на недвижимость при помощи этого механизма. В 2004 году реализация программы была передана из городской прокуратуры в округ Уэйн, а затем, в апреле 2010 года, она была закрыта из‑за отсутствия финансирования и признания ее экономической несостоятельности. За весь период существования программы заявки на участие в ней подали несколько тысяч детройтцев, но допущены были лишь немногие, отчасти из‑за громоздкого процесса утверждения кандидатур. А выполнить требования программы, отремонтировав дома в соответствии с нормативами и проживая в них, удалось еще меньшему количеству людей [Kimani 2004]. В отдельных случаях объявлялись владельцы этих домов и требовали их вернуть даже после того, как заявитель вложил в ремонт тысячи долларов.
Возможно, из‑за того, что самовольные жильцы рассредоточены практически по всей территории Детройта, в городе отсутствуют образцы локализованных программ благоустройства в сочетании с предоставлением прав собственности, позволяющих улучшать доступ к коммунальным услугам, состояние какого-то отдельного района или жилищные условия (помимо целенаправленного сноса построек). Напротив, и в текущих, и в завершенных программах обязанности по ремонту жилья в соответствии с нормативами и вложения в улучшение удобств (например, покупка водонагревателей или ремонт сантехники) возложены на нового владельца. Некоторые самовольные жильцы благосклонно воспринимают возможность стать собственниками. Если дом находится в приличном состоянии, а у его обитателей есть регулярные доходы, чтобы в дальнейшем оплачивать налоги, коммунальные услуги и содержание своего жилья, то подобные программы могут быть хорошим вариантом. Однако приведение недвижимости в соответствие с нормативами нередко оказывается сложной задачей даже для многих детройтцев, находящихся в стабильном экономическом положении.
Программа АЗБД «Соседний участок» предлагает собственникам жилья возможность приобрести пустующие земли, прилегающие к их домам. В данном случае при наличии конкурирующих притязаний соседей на один и тот же участок АЗБД принимает решение в пользу того, кто может доказать, что уже ухаживает за этой землей. Иными словами, приоритет при покупке земли предоставляется людям, которые устроили на ней огород или используют в личных целях, по сравнению с другими претендентами из жильцов района, которые еще не используют участок (или несколько) и не ухаживают за ним128. Однако оформление прав собственности не является подходящим решением для таких неформальных практик, как неофициальный снос, сбор металлолома или спасение еще пригодных вещей, поскольку они подразумевают присвоение материальных ресурсов из брошенных объектов (хотя некоторые из участников этих практик могут иметь иные интересы в части владения недвижимостью).
Программы передачи прав собственности на землю и дома являются целесообразной мерой реагирования на неформальность лишь в том случае, когда люди, использующие эти объекты, не испытывают неудобств от ответственности и обязательств, сопутствующих законной частной собственности, и готовы их нести. Если говорить о героях моего исследования, то перечисленные программы, выступающие примерами кооптирующей формализации, вероятно, хорошо подойдут для людей, называющих себя поселенцами, и отдельных жильцов, самовольно остающихся в домах после их изъятия, либо для представителей групп ПЖ и РП, которые захватывают пустующие участки для личных нужд и ведения сельского хозяйства. Но для тех самовольных жильцов / пользователей недвижимости, которые считают, что будут находиться там недолго или временно, либо не имеют ресурсов, чтобы взять на себя финансовую ответственность, предполагаемую владением собственностью, получение правового титула не вполне соответствует их установкам. Сомнения относительно обретения права собственности высказывают даже некоторые детройтцы, которые на протяжении десятилетий занимались на городской земле сельским хозяйством. Некоторые из таких огородов существуют в качестве общей территории, которая открыта для соседей и даже посторонних людей – можно свободно зайти и взять то, что там растет. Иными словами, если какой-то житель района станет собственником такого огорода, на него могут лечь обязательства и ответственность за территорию, которую он полностью не контролирует – и не стремится к этому. Наконец, есть еще одно соображение не в пользу владения собственностью. В случае таких мест, как Детройт, где на горизонте уже различимы спекуляция недвижимостью и проблески джентрификации, слишком уж хорошо известно, что наличие прав собственности не защищает жителей от вытеснения со своих мест или дальнейшей дестабилизации их положения, если/когда джентрификация начнет создавать рыночное давление.
Для городов наподобие Детройта могут оказаться продуктивными – сразу по нескольким параметрам – другие, более масштабные стратегии благоустройства. Можно представить себе городскую программу, в рамках которой предоставляются материалы для защиты самозахваченных домов от непогоды либо оборудование для устройств по сбору дождевой воды или 55-галлонных барабанных печей, чтобы «самовольные жильцы могли помочь себе своими силами». При этом в городах Глобального Севера улучшить доступ к коммунальным услугам можно намного проще, чем во многих ситуациях Глобального Юга, поскольку инфраструктура канализации, водо-, газо- и электроснабжения уже существует – жильцам просто нужен доступ к этим ресурсам. Но сама возможность подключения коммунальных услуг не отменяет того обстоятельства, что многие не могут позволить себе их регулярную оплату.
Обеспечение коммунальными услугами является еще одним направлением для дальнейших исследований неформальности в Соединенных Штатах. Например, Питер Уорд отмечает, что многие обитатели техасских «колоний» живут без официального доступа к основным удобствам [Ward 1999]. Поэтому не следует забывать, что начиная с 2014 года многие домохозяйства Детройта подверглись массовым отключениям водоснабжения, а во Флинте, еще одном городе в Мичигане, уже на протяжении полувека из кранов течет отравленная вода (и это другой пример ужасающего пренебрежения к людям – а то и намеренно организованных действий – местных властей)129. И в том и в другом случае многие жители добывают воду неформальными способами. Кроме того, в Детройте явно в избытке присутствует и множество других образцов неформальных экономических практик, помимо связанных с недвижимостью, таких как сбор металлолома или вынос из брошенных зданий еще пригодных вещей.