По мнению экономиста П. П. Маслова, вице-председателя Общества им. А. И. Чупрова для разработки общественных наук, главная причина дефицита товаров в России осенью 1916 года не была связана ни с нехваткой насильно завербованной рабочей силы, ни со снижением объемов сельскохозяйственного производства. Причина заключалась в том, что безудержная инфляция вынуждала всех, кто занимался торговлей, придерживать свои товары в ожидании более высоких цен. Вне зависимости от того, являлась ли эта спекуляция неизбежным элементом коммерческого рыночного обмена, она, как считал Маслов, обостряла товарный голод «искусственным образом». Иными словами, причина дефицита товаров была связана с коммерческими рыночными практиками, а не с реальной доступностью товаров. В сложившейся ситуации казалось очевидным, что государству следовало играть более активную и рациональную роль, в частности, в сфере контроля над закупками и распределением продовольствия[637].

Точку зрения Маслова разделяли многие либералы и социал-демократы. Депутаты Думы обсуждали проблему дефицита товаров в стране, готовясь к очередной думской сессии. К тому моменту троп чрезвычайной нужды пронизывал уже все уровни государственного и общественного дискурса на местах. Подобно телеграмме Брусилова, он сделался весомым сам по себе, вне зависимости от фактических обстоятельств. Уполномоченный Особого совещания по продовольствию телеграфировал из Тифлиса о «чрезвычайной важности» смягчения продовольственной проблемы на Кавказе. Другой уполномоченный Особого совещания сообщал о «чрезвычайной нужде» в Чернигове. Аналогичные сообщения приходили из других хлебопроизводящих районов Европейской России, а также из Сибири и с Украины. Из Уфы поступила просьба разъяснить, каким образом можно осуществлять насильственные изъятия хлеба у местных производителей. И кто должен этим заниматься — местные или центральные власти?[638]

Проблема дефицита товаров в стране стала одной из причин того, что Николай II в ноябре 1916 года уволил Б. В. Штюрмера. Третьим за год главой правительства стал министр путей сообщения А. Ф. Трепов. Через месяц на посту председателя Совета министров его сменил князь Н. Д. Голицын. Намереваясь улучшить ситуацию с продовольствием в стране, царь назначил новым министром земледелия А. А. Риттиха. 54-летний Трепов был известен как агрессивный, но разумный администратор и противник Распутина. Общественность приветствовала его назначение вместо ненавистного Штюрмера. 48-летний Риттих был молод, энергичен и считался достаточно компетентным. Именно такого человека многие члены Прогрессивного блока хотели бы видеть в Совете министров. Сразу же после вступления в должность Риттих объявил о новой системе хлебных реквизиций по всей стране. Он отказался от принудительных изъятий по ценам, зафиксированным в контракте, в пользу принудительных поставок определенного количества хлеба по ценам, назначенным в одностороннем порядке. Такая система называлась «разверсткой». Суть ее заключалась в повальной конфискации хлеба. В условиях инфляции конца 1916 года Риттих предпринял смелую попытку привнести порядок во все более хаотичную закупочную систему, уже не обеспечивавшую ни военных, ни гражданских потребностей. Его план был представлен и утвержден на Особом совещании по продовольствию. Двадцать три участника совещания проголосовали за утверждение плана, три — против.

К тому моменту казалось ясным, что в 1917 году поставки хлеба и других продуктов питания для армии нужно было почти удвоить по сравнению с 1916 годом. Предварительные оценки урожая говорили о том, что удовлетворить и военные, и гражданские потребности с помощью существующей системы будет трудно, если не совсем невозможно. Были ли или не были точными данные самого Министерства земледелия, — а проблема получения верных сведений с мест в условиях постоянно менявшихся обстоятельств едва ли была решена, — внутренние доклады с пусть невероятной, но характерной для них точностью подтверждали эту точку зрения. Согласно сообщениям, с 1 сентября по середину ноября было доставлено всего 86 157 тыс. пудов из закупленных 208 596 тыс. В губерниях, наиболее близких к Юго-Западному фронту, было доставлено менее половины закупленных пшеницы, ржи и овса и было загружено всего 30 % товарных вагонов, требовавшихся для перевозки закупленного[639]. Ситуацию, чреватую «угрожающими последствиями», усугубляли плачевное состояние железных дорог и острая нехватка мешков для зерна. Около 29 млн мешков было заказано, но не поставлено. Министерство пыталось возвратить около 28 млн мешков с фронта, но потребность в них все равно была почти на 40 % выше, чем все запланированные поставки. Кроме того, министерство рассчитывало, что Распорядительный комитет по железнодорожным перевозкам выделит необходимые подвижные составы и наведет порядок на железных дорогах[640].

19 и 22 ноября 1916 года либералы А. И. Шингарев, Н. В. Некрасов и еще около 39 депутатов Думы направили министру Риттиху письмо по поводу его плана по принудительному изъятию хлеба. По мнению думских деятелей, в «деле производства продовольствия» царили «недопустимая неорганизованность и беспорядок…». «Мы видим, — отмечали депутаты, — все растущую тревогу населения страны, начинающего терять веру в лучшее будущее, и в то же время мы не видим определенного твердого правительственного плана организации продовольствия армии и населения»[641]. Риттих ответил депутатам, что не менее их озабочен проблемой и занят ее решением. Молодой министр отметил, что для армии было закуплено достаточное количество хлеба, но его не доставили по назначению. Он понимал, что «частная торговля к этому времени уже оказалась далеко не в силах снабжать продовольствием» нуждающиеся в нем районы, что транспортные проблемы так и не были решены и что задача и Министерства земледелия, и Особого совещания по продовольствию заключается в том, чтобы снабжать армию и гражданское население с помощью прямых закупок, производимых уполномоченными министерства и Особого совещания, а также у частных торговцев. Более того, Риттих признавал, что необходимо увеличить на 100 млн пудов объемы зерна, закупаемого для гражданского населения, и на 485 млн пудов — для армии. Необходимо было найти и вагоны для его перевозки[642].

Было неизвестно, существовала ли хотя бы небольшая возможность для достижения этой цели. Увеличивались задания агентам по закупкам. Тем, кто привозил реквизированное зерно на железнодорожные станции, оплачивались расходы на перевозку. Предполагалось повысить цены, уже установленные местными земствами и другими властями, осуществляющими закупки, на уровне ниже рыночного. Новый министр поставил цель добиться единообразия закупочных цен на хлеб, положить конец «элементу случайности» и накопить достаточные запасы для покрытия любого дефицита. Такие аргументы он приводил, обращаясь к Шингареву, П. Н. Милюкову и другим участникам Особого совещания по обороне[643].

Таким образом, разверстка Риттиха представляла собой предпринятую энергичным новичком в составе Совета министров запоздалую попытку справиться с грандиозной проблемой производства и распределения хлеба. Как показали Ларс Ли и Т. М. Китанина, многие торговцы уже накопили запасы, чтобы продавать их по более высоким ценам, чем были зафиксированы в контрактах на поставки хлеба[644]. То зерно, которое реквизировали армия и государственные агенты, по большей части представляло собой излишки и резервы. Заменив эту систему системой принудительных поставок, А. А. Риттих пытался использовать всю имевшуюся у него информацию о реальной ситуации на местах, чтобы за поставками зерна из имеющихся запасов стояли моральные обязательства перед страной и армией, а не коммерческие стимулы, выраженные в ценах. Иными словами, разверстка «заключалась в переводе поставки хлеба из области торговой сделки в область исполнения долга перед родиной, обязательного для каждого русского гражданина в условиях переживаемой нами войны»[645]. Если задания по поставкам не выполнялись, власти были готовы применять силу. Поэтому ежемесячные сводки по наличию продовольствия, подававшиеся селами по всей Европейской России в Особое совещание, навлекли на села риск расстаться со своими запасами. Однако до января 1917 года механизм функционирования разверстки не был вполне отработан.

Японский историк Кимитака Мацузато показал, что принудительные поставки зерна в соответствии с установленными квотами, а не по фиксированным ценам были призваны разорвать связь между поставками и процессами, протекавшими на расстроенных рынках. Устранялась зависимость принудительных поставок зерна от рыночных условий обмена, а цены, по которым крестьяне-производители сдавали зерно, в теории должны были устанавливаться с учетом инфляции, но не являлись предметом торга. Эта система не предполагала обращения к силовым методам. Более того, Риттих внедрял ее в том числе и для того, чтобы избежать силовых методов, к которым военачальники и прочие прибегали с начала войны. Движущей силой разверстки должны были стать патриотизм и готовность внести свой вклад в победу[646]. Моральный аспект проблемы русское общество оставило без ответа. Не был он замечен и позднее, в 1918 году, когда большевики сделали его одной из основ военного коммунизма.