Но о каких именно мерах шла речь? И какие проблемы они должны были решить? В отличие от 1905–1906 годов, когда правительство бросило в Москве против бунтующих рабочих артиллерию и использовало для умиротворения деревни войска, вернувшиеся с японской войны, на этот раз массовые репрессии едва ли были возможны. С тем чтобы справиться с кризисом, следовало разобраться с его ключевыми элементами и их причинами. Это была сложная задача даже для таких относительно хорошо осведомленных должностных лиц, как министр внутренних дел. Линии разлома, связанные с экономической мобилизацией, проявились не в полной мере. Можно было только предполагать наличие тревоги и стресса, вызванных неурядицами и увольнениями, а также массовыми личными утратами. Справиться с нехваткой товаров первой необходимости было проще, чем с порождаемыми ею тревогой и чувством уязвимости. Кроме того, не было особых сомнений, что они связаны как с опасением остаться без еды — что служило ключевым элементом народного недовольства, — так и с ростом цен. Эти чувства намного легче поддавались выражению, чем боль и невзгоды, сопутствующие потерям на фронте. Пятнадцать месяцев боевых действий уже обошлись стране более чем в 3,4 млн убитых и раненых, включая более 45 тыс. диагностированных случаев шока от артобстрелов[448].
В этих обстоятельствах режим пытался выявить те проблемы, против которых было достаточно легко принять меры. Незадолго до Рождества 1916 года А. Н. Хвостов совместно с военным министром А. А. Поливановым, министром торговли и промышленности В. Н. Шаховским, министром земледелия А. Н. Наумовым, министром путей сообщения А. Ф. Треповым и другими должностными лицами вошел в состав Особого совещания, учрежденного с целью выработки новых мер. Также его членами стали вице-председатель недавно созданного Распорядительного комитета по железнодорожным перевозкам и военный губернатор Петрограда. Показательно, что председатель Совета министров И. Л. Горемыкин в работе этого совещания не участвовал. А. Н. Хвостов и его коллеги по Особому совещанию пяти министров, как оно вскоре стало известно в высоких кругах, первым делом рассмотрели наиболее насущную проблему — снабжение Петрограда продовольствием. В конце декабря они также взяли в свои руки организацию адекватного снабжения продовольствием и топливом других российских регионов, считая эту меру ключом к пресечению общественных беспорядков. Особое совещание пяти министров увязало с этой задачей работу четырех других особых совещаний и в течение нескольких заседаний выработало официальную трактовку причин возникших проблем и их возможных решений[449].
Министры видели суть проблемы вовсе не в утаивании товаров, спекуляции или последствиях социокультурного неравенства. Они поставили во главу угла вопрос распределения, конкретно — недостатки в работе железных дорог и связанную с ними коррупцию. Исходя из официальных данных о вполне достаточном осеннем урожае хлеба и уровне добычи топлива, они называли в качестве двух главных бед плохо налаженное использование железнодорожной техники и коррупцию среди железнодорожных служащих, которую Д. И. Засядко, камергер царского двора, описывал своим коллегам как «широкое развитие злоупотреблений»[450]. В том, что касается решения первой проблемы, Особое совещание пяти министров требовало приложить все усилия к контролю над использованием паровозов и подвижного состава по всей стране, чем занялся недавно созданный Распорядительный комитет по железным дорогам[451]. 21 декабря 1915 года совещанию стало известно, что на январь составлены планы использования вагонов и локомотивов, причем обещалось, что «при строгом выполнении перевозок по планам, снабжение Петрограда предметами перв<ой> необ<ходимости> будет в значительной степени обеспечено». Комитет должен был производить распределение всех товарных вагонов, предназначенных для использования в гражданских целях, исходя из конкретных потребностей и имеющегося в наличии подвижного состава[452]. Пока же комитет старался найти около 6 тыс. товарных вагонов для перевозки в Петроград 4 млн фунтов замороженного мяса из Сибири. Планировалось, что если бы их удалось изыскать, то в столицу ежесуточно прибывало бы по 60 вагонов замороженного мяса, а также 15 вагонов рыбы, 20 вагонов сахара и 185 вагонов зерна[453].
Совещание пяти министров назначило ответственным за распределение этих и других продуктов в Петрограде военного губернатора города, тем самым по сути милитаризовав процесс оптовых поставок. Продовольствие, уже имевшееся в городе, запрещалось отправлять куда-либо еще. Любые товары, вовремя не затребованные получателями, подлежали конфискации. Их своевременная доставка косвенно решала задачи контроля над ценами и борьбы со спекуляцией[454]. Военный губернатор Петрограда был вполне готов взять на себя дело распределения продовольствия, даже если при этом вина за сбои в снабжении могла бы быть возложена на армию. «Крайне необходимым» это считал и московский генерал-губернатор. Местные власти ожидали новых неприятностей[455].
Кроме того, Хвостов и его коллеги занялись решением двух важных проблем. Они были обеспокоены недостаточной информацией об имеющихся запасах и нехваткой полномочий у комиссаров четырех особых совещаний. Министры полагали, что эти проблемы оказывали влияние на создание дефицита. Они потребовали принять меры к улучшению координации и обмена сведениями. Что же касается комиссаров, то Совещание пяти министров предложило наделить их «исключительными полномочиями». Предлагалось предоставить комиссарам право принимать на местах любые решения, какие они бы сочли уместными[456]. Эти рекомендации совещания были вынесены на обсуждение в Совете министров, который утвердил их. При том что потребности тыла ставились на второе место по сравнению с потребностями армии, «порядок и спокойствие внутри страны» были сочтены необходимыми для поддержания боевого духа армии[457]. Впрочем, успех зависел от искоренения коррупции на железных дорогах, для чего требовалось, чтобы местным агентам Министерства земледелия была поручена инспекция продовольственных грузов в пунктах отправления и даны полномочия на принятие соответствующих мер. Кроме того, следовало сократить поток беженцев и раненых на железных дорогах и снизить численность гарнизонов, достигавшую 360 тыс. человек, — и то и другое министры считали абсолютно необходимым. Но гораздо более важные задачи касались обуздания коррупции и увольнения либо взятия под арест виновных в ней, а также «унификации распорядительных властей», особенно в Петроградском регионе[458].
Вторя обвинениям, которые преследовали армейское руководство после поражений 1914 года, Хвостов и его коллеги игнорировали структурные проблемы, скрывавшиеся за спекуляцией и ростом цен, так же как и недостатки российского государственного устройства. Величайшие источники опасности, связанные с нечестивым внутренним «врагом», усматривались в социокультурных условиях коррупции и продажности. Самым действенным оружием против них были объявлены бдительность, репрессии и государственный контроль. От полиции требовалось проводить неожиданные проверки для выявления фактов сокрытия грузов на товарных станциях. Действия всех, кто нарушал обозначенные приоритеты, касавшиеся распределения товаров, или был заподозрен в каких-либо иных злоупотреблениях, предписывалось расследовать даже при отсутствии реальных фактов нарушения законов. Для борьбы с коррупцией и злоупотреблениями предлагалось приложить «крайние и решительные усилия»[459].
Вскоре после начала нового — 1916-го — года Николай II под давлением императрицы Александры Федоровны и Г. Е. Распутина, казалось, нашел еще один источник злоупотреблений на самом верху: председателя Совета министров. 77-летний И. Л. Горемыкин без всяких церемоний был отправлен в отставку. На его место царь назначил 69-летнего Б. В. Штюрмера, убежденного реакционера и человека сомнительных достоинств, едва ли обладавшего способностями для пребывания на этой должности. Вскоре Штюрмер уже отчитывался непосредственно перед Александрой Федоровной, то есть косвенно и перед Распутиным. 24 января 1916 года на Совещании пяти министров, которое отныне стало называться Совещанием по обеспечению столицы товарами первой необходимости, было констатировано, что снабжение Петрограда и Москвы продовольствием остается недостаточным. Основные нормы поставок не выполнялись, спекуляция не сократилась, а тревога у жителей столиц из-за проблем со снабжением и продовольственная уязвимость региона только усилились. Раздраженный Штюрмер, занявший председательское место, объявил причиной дефицита плохое планирование. Отныне Совещанию предстояло не отдавать приказы, а информировать нового главу Совета министров, который был намерен предпринять решительные действия[460]. Между тем до столицы так и не доехал ни один из тех 60 вагонов замороженного сибирского мяса, которые должны были прибывать в нее каждый день. Согласно донесению, большая часть груза была готова к доставке, но испортилась, а транспорт так и не был поставлен[461].