Особые совещания сталкивались и с другими проблемами. Им не хватало адекватной информации и статистики. Они конфликтовали с местными производителями и должностными лицами, оказывавшими им противодействие. И несмотря на конструктивную роль, которую играл военный министр А. А. Поливанов как председатель Особого совещания по обороне, они сталкивались с враждебностью со стороны некоторых членов правительства, возмущенных передачей особым совещаниям ряда полномочий. (Даже Милюков опасался того, что особые совещания еще сильнее ослабят авторитет Думы.) После роспуска Думы руководство Особого совещания стало ее преемником в деле смягчения репрессивных условий на военных заводах и усиления роли заводских рабочих при решении актуальных задач. Ради этого была разрешена работа новых фабрично-заводских собраний. Кроме того, в начале сентября Поливанов формально признал 12 региональных «заводских совещаний» в качестве местных органов Особого совещания. Каждое из них было уполномочено координировать работу местных предприятий и Особого совещания по обороне и способствовать их сотрудничеству. Кроме того, они были вправе реквизировать оборудование и сырье в целях совершенствования и координации местного производства, участвовать в выработке местных тарифных сеток и назначать своих собственных уполномоченных ради выполнения этих и других задач как на областном, так и на районном уровне. Особенно серьезное сопротивление этим инициативам оказывало Министерство внутренних дел, в частности из-за того, как некоторые члены Особого совещания по обороне выразили решительный протест против вмешательства полиции в работу заводских собраний, на проведение которых было дано разрешение. Особенно вопиющим случаем был арест рабочих завода, на котором побывали с визитом Родзянко и другие депутаты Думы[381].
Другие новые особые совещания сталкивались с проблемой конфликта интересов. Так, Особое совещание по топливу приступило к оценке наличных запасов и изучению вопроса о том, в самом ли деле военные заводы преувеличивали свои потребности в топливе с тем, чтобы продавать излишки третьим сторонам, получая немалую прибыль[382]. В сентябре 1915 года Совет министров объявил о суровых наказаниях за сокрытие запасов топлива и предоставление ложных сведений. В то же время некоторые члены Особого совещания по обороне считали «сокрытие» запасов топлива благоразумным накоплением резервов, с учетом большой вероятности дефицита в зимнее время. Также в пример можно привести железные дороги. В попытке обеспечить стабильное снабжение Петрограда и Москвы товарами первой необходимости в январе 1916 года Особое совещание по продовольствию и новое Совещание по обеспечению столиц установили особые нормы транспортировки продовольствия: в частности, для Петрограда ежесуточно выделялось 405 товарных вагонов и еще 120 вагонов для Петроградской губернии. Для Москвы норма была установлена в размере 480 вагонов[383]. Однако номинально контроль над использованием товарных вагонов осуществляли Министерство путей сообщения и новое Особое совещание по перевозкам, которые настаивали на своем приоритете при установлении этих норм. Особое совещание по продовольствию пыталось контролировать использование подвижного состава, и в этой ситуации и частные, и казенные железные дороги умоляли Особое совещание по перевозкам выделить им дополнительные средства на пополнение парка подвижного состава и сокращение числа паровозов и вагонов, ожидающих ремонта, а также принять меры против «чрезмерного», как считали некоторые, снижения численности железнодорожников вследствие их призыва в армию. (По некоторым сведениям, кое-где численность квалифицированных железнодорожников сократилась не менее чем на 25 %, вследствие чего выполнение важнейших задач приходилось поручать слабо обученным или вовсе необученным рабочим[384].) Члены Особого совещания по перевозкам уже на самом первом заседании приняли решение о составлении ежемесячных планов перевозок на основе информации, которую 20 числа каждого месяца они получали от трех других особых совещаний.
Неудивительно, что вскоре обнаружилась нереальность этого намерения, однако министр путей сообщения С. В. Рухлов и Особое совещание по перевозкам все равно не оставляли попыток составить хоть какое-то подобие общероссийского плана. Созданная при особом совещании комиссия по этой проблеме вскоре рекомендовала полностью отобрать у военных управление железными дорогами в прифронтовой зоне[385]. К началу ноября 1915 года новый авторитетный орган, Распорядительный комитет по железным дорогам, трудился над тем, чтобы взять в свои руки надзор и контроль за использованием паровозов и подвижного состава по всей стране[386].
Между тем представители всех четырех особых совещаний и ЦВПК отправились во все концы страны с целью укрепления местных связей и утверждения своих полномочий, причем некоторые преднамеренно демонстрировали свой высокий статус, разъезжая первым классом[387]. ЦВПК назначил специальных уполномоченных для посещения заводов, надзора за производством и, что считалось не менее важным, для расследования случаев возможного расхищения его средств[388]. Что касается Особого совещания по обороне, то Поливанов лично наделил его специальных уполномоченных правом реквизировать оборудование и сырье и утверждать местные тарифные сетки совместно с новыми областными заводскими совещаниями, учрежденными Особым совещанием в качестве своих местных органов. Список лиц, назначенных на эти должности, утвердил сам царь. Другие особые совещания последовали примеру, назначая своих уполномоченных, получивших официально утвержденные приказы и права. Многие из них были армейскими офицерами в высоких чинах[389].
Данная задача была понятна с точки зрения экономической мобилизации и административного устройства. При отсутствии надежной информации о реальном положении в губерниях непосредственные личные контакты между Петроградом и регионами служили для центра наилучшим способом получить более-менее четкое представление о ситуации на местах. Назначенных с этой целью уполномоченных вскоре в обиходе начали называть «комиссарами» — таким образом, этот термин был институционализован задолго до того, как большевики пришли к власти. Однако проблемы управления и до, и после 1917 года оставались одними и теми же. Согласование политических и практических мер в центре и на местах являлось существенным аспектом решения вопросов поставок и снабжения как армии, так и страны в целом.
Но, опять же, как представления о дефиците и инфляции, так и реальное состояние дел побуждали различных должностных лиц принимать на местах, особенно на железных дорогах, меры, преследующие противоположные цели. Различные представления о требуемых неотложных мерах вступали в конфликт с различными и противоречившими друг другу идеями о местных потребностях и институциональных интересах. В некоторых местах военные власти как в зоне, подчинявшейся военной администрации, так и за ее пределами с самого первого дня войны конфликтовали с местным железнодорожным начальством. Армейские командиры, наделенные полномочиями отправлять составы в любом направлении, работали рядом с железнодорожными диспетчерами, которые порой лишь задним числом узнавали, куда ушел тот или иной эшелон. Итогом в некоторых случаях был полный паралич движения, продолжавшийся до тех пор, пока не удавалось согласовать взаимно противоречивые приказы. При этом возникавшие на железных дорогах узкие места распространялись по принципу домино, особенно на линиях, ближайших к фронту, в то время как управляющие и частных, и казенных железных дорог старались не забывать о нуждах своих гражданских клиентов[390]. Как барон Г. X. Майдель от имени Особого совещания по перевозкам докладывал Особому совещанию по обороне, даже в тех случаях, когда железные дороги находились в полном подчинении у военных властей, «невозможно регулировать движение, когда оно находится под контролем стольких хозяев. Даже на фронте есть три разных хозяина, которые отдают приказы, распоряжаются подачей вагонов, абсолютно не считаясь с потребностями друг друга»[391].
Одновременно с тем, как в русской глубинке множилось число «комиссаров», в российский политический дискурс в качестве бранного слова входило понятие двоевластие. Поначалу означавшее конфликт между полномочиями военных властей и гражданской администрации на железных дорогах, вскоре оно стало отражать не столько раздвоение политической власти, как в 1917 году, сколько наличие многочисленных соперничающих властей, наделенных полномочиями на основании формальных и нередко противоречивших друг другу документов и приказов. Между местными должностными лицами Главного управления землеустройства и земледелия (преобразованного в октябре 1915 года в Министерство земледелия) начались конфликты по поводу запасов зерна. Сотрудники Министерства путей сообщения не могли прийти к согласию с местным железнодорожным начальством по вопросам тарифов и отправки грузов. Региональные должностные лица — от губернаторов до градоначальников — пытались поставить свою власть и прерогативы выше полномочий особых совещаний и военно-промышленных комитетов. У одного только Главного управления Министерства земледелия на местах уже насчитывалось несколько тысяч агентов, многие из которых прежде работали в региональных земствах[392]. Как подтвердится в 1917 году и впоследствии, было трудно, а во многих случаях и просто невозможно разобраться в относительной иерархии этих властей на местном уровне.
При том что масштабы местных трений, порождаемых всем этим, с трудом поддаются оценке, особенное беспокойство они вызывали у полиции и других чиновников Министерства внутренних дел. Некоторые местные должностные лица министерства не только старались ограничить сферу деятельности особых совещаний, но даже стремились, как подчеркивалось в одном из докладов, «к полной отмене некоторых полномочий председателей Особых совещаний» (курсив в оригинале. — У. Р.)[393]. Возможно, уполномоченным Особого совещания по обороне оказывалось меньшее сопротивление, однако данная проблема вскоре стала повсеместной. Например, когда армейское управление снабжения в начале октября 1915 года не дождалось баржей с зерном, товарищ военного министра назначил своего собственного уполномоченного, чтобы он потребовал отчета непосредственно от местных военных и гражданских властей. Когда на Путиловский завод явился уполномоченный Министерства финансов, чтобы проконтролировать использование средств, выделенных Особым совещанием по обороне, сам Шингарев пожелал узнать, каковы официальные обязанности этого лица и имеют ли они какое-то отношение к выплате частных займов[394]. После того как стало известно, что Министерство земледелия через своих представителей скупило больше зерна, чем могло быть вывезено, и накапливает излишки, другие комиссары попытались воспользоваться своими полномочиями, чтобы отобрать их. В Петрограде и в Москве уполномоченные областных заводских совещаний, подчинявшихся Особому совещанию по обороне, в ноябре 1915 года получили право реквизировать все продовольствие, не доставленное покупателям вовремя, что еще сильнее обострило проблему распределения, но, по крайней мере согласно одному донесению, способствовало более точному соблюдению сроков поставок[395]. Осенью 1915 года в России по-прежнему не имелось какого-либо общего закона о реквизициях. По этой причине уполномоченные особых совещаний, агенты Военного министерства и Министерства земледелия, равно как и местные армейские командиры, самочинно присваивали товары и выплачивали за них компенсацию, создавая то, что некоторые участники этого процесса называли абсолютно хаотической ситуацией[396].
В ряде важных отношений «проблема комиссаров» отражала как успехи, так и риски, связанные с мобилизацией «ответственной публики» осенью 1915 года, что вновь повторится в 1917 году. С одной стороны, создание многочисленных ВПК и расширение полномочий Земского союза и Союза городов было связано с важным процессом делегирования власти из центра на места. С другой стороны, в ЦВПК и новых особых совещаниях нашли выражение противоречивые отношения между отправлением власти на местах, государственными органами, имеющими на это полномочия, и нераздельным авторитетом самого государства, что предвещало грядущие схватки.