Так называемая рокировка в 2011 году обозначила возвращение Путина на пост президента после четырехлетнего перерыва. Дмитрий Медведев, занимавший этот пост с 2008 года, публично отказался от участия в выборах и впоследствии стал премьер-министром. Решение, объявленное как заранее согласованное, вызвало волну общественного недовольства и стало одним из поводов для массовых протестов зимы 2011–2012 годов. Эти события убедили Путина в правильности деполитизации системы управления и ставки на технократов, что привело к обновлению состава элит.
«К кризису и высокой инфляции мир подтолкнули ошибки западных стран, прежде всего США, которые напечатали слишком много денег, и ЕС, сделавших ставку на возобновляемые источники энергии и краткосрочные газовые контракты»[52] — это говорят не записные пропагандисты с государственных каналов. Это высказывание помощника Путина по экономике Максима Орешкина. Летом 2022 года ему исполнилось 40 лет, его карьера в самом разгаре. Он окончил Высшую школу экономики, свободно говорит на английском, а в молодости увлекался бейсболом[53].
Из-за спин стареющего руководства России выглядывают молодые профессионалы из администрации президента, аппарата правительства и министерств. Они образованны, умны, свободно говорят на иностранных языках, знают современные методики управления и в ежедневном режиме работают над важными для экономики решениями. Как и их старшие товарищи, после начала войны они приняли новые правила игры и продолжают трудиться. Немногие решились оставить должности и покинуть страну.
Существенная часть новых госслужащих, за которыми позже закрепится название «молодые технократы», попала в федеральные органы власти после 2012 года, когда Дмитрий Медведев пересел из президентского в премьерское кресло. Приглашать в высшие чиновники людей из бизнеса стало в то время заметным трендом, тем более что экономика исчерпала посткризисный импульс и перешла к вялотекущему среднему росту примерно на 1 % в год. Привлекать специалистов из частного сектора власти начали потому, что хотели сделать госуправление более эффективным. Нужно было внедрять современные технологии и применять деловые подходы. Люди из бизнеса обычно имели опыт в оптимизации процессов и реализации крупных проектов, что делало их особенно ценными для государства.
Медведеву хотелось сформировать передовое и активное правительство, но это оказалось сложной задачей: госслужба не считалась престижной и перспективной. Переговоры с кандидатами в вице-премьеры и министры растянулись на два месяца и длились до последнего дня отведенного Конституцией срока. Владимиру Путину, который должен был изучить и утвердить всех кандидатов, даже пришлось из-за этого отказаться от визита на саммит «восьмерки» в Кэмп-Дэвиде.
Переговоры с людьми из бизнеса давались аппарату Медведева нелегко. Перейти на позиции вице-премьеров отказались глава «Росатома» Сергей Кириенко и миллиардер Михаил Прохоров (первый не стал вице-премьером по ТЭКу, второй — по промышленности). На начальной стадии отверг предложение стать министром энергетики — «даже резюме не прислал» — гендиректор угольной компании СУЭК Владимир Рашевский, а ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов не захотел стать министром образования[54].
Тем не менее общий настрой — победить бюрократию с помощью эффективных менеджеров — был силен, и десятки сотрудников различных компаний решили попробовать себя на чиновничьих должностях, пускай зачастую и более скромных.
В их числе — бизнесмен Михаил Абызов. Он сделал карьеру и состояние в электроэнергетике, а в 2012 году перешел из частного сектора в кабинет министров Медведева менять облик государственной службы при помощи «открытого правительства». Идея этого органа состояла в повышении прозрачности и подотчетности госслужбы обществу, а также в более тесном взаимодействии экспертного сообщества и государства.
В это же время на госслужбу поступили выходцы из «ВТБ Капитала» — замминистра финансов Алексей Моисеев и Максим Орешкин. В новом наборе управленцев оказались люди из самых разных секторов большого бизнеса. Алексей Текслер, работавший на золотодобывающий «Полюс» и энергетический проект «Штокман Девелопмент АГ», быстро сделал карьеру — и в итоге возглавил Челябинскую область. Его коллега Кирилл Молодцов занял кресло заместителя министра энергетики. Чуть позже к ним присоединился Павел Сорокин — выпускник Morgan Stanley, которого в 2022 году The Wall Street Journal назвала «секретным оружием Путина в энергетике».
Из «Роснефти» в Минэнерго перешел Павел Федоров — бывший управляющий директор все той же Morgan Stanley. После ухода в «Норникель» он вернулся в «Роснефть» в 2016 году. В Минфине начал работать Алексей Сазанов, аналитик из Ernst & Young, известный как архитектор новых налогов для нефтяников. А чуть позже на гособоронзаказ в Минобороны назначили Алексея Криворучко — менеджера из группы Трансмашхолдинга, который хорошо знал, как работают крупные промышленные проекты.
Заманивали на госслужбу не деньгами, а интересными задачами: «Ты разбираешься с налогообложением целой отрасли, придумывая практически хирургические решения. Ну как после этого пойти торговать акциями или управлять угольным разрезом?» — объяснял свою мотивацию один из федеральных чиновников той волны[55]. «Дело не только в деньгах, для меня было принципиально важно, чем предстоит заниматься, какое влияние на окружающий мир смогу оказать. Госслужба открывала в этом отношении большие возможности», — признавался Максим Орешкин[56].
Впрочем, людей, способных мыслить масштабно и системно решать проблемы, можно было пересчитать по пальцам: «Это фанатики, рабочий день которых длится с 9 до 22–23 часов, а суббота никакой не выходной. Эти люди на самом деле делают 95 % всей работы». Большинство относилось к госслужбе иначе, гораздо циничнее. В массе отношение к госслужбе выглядело так: я приду на три-четыре года, поработаю, заведу связи, получу опыт и задорого продамся в бизнес.
Разговоры о реформе государственной службы и о том, как сделать ее привлекательной для выходцев из частного сектора, не утихали с середины 2010-х годов. Либералы стремились уйти от унаследованных от СССР моделей управления к более эффективным методам.
Ключевую роль в системе государственного управления до сих пор играет уникальный и характерный метод российской бюрократии — работа по поручениям. Этот подход базируется на индивидуальных указаниях руководителей, инициирующих конкретные действия или решения в обход стандартных процедур. Этот метод уходит корнями в советскую бюрократическую традицию, где централизованное управление было основой функционирования государства.
Все начинается с указания, исходящего от высокопоставленного руководителя: президента, премьера, министра или губернатора. Оно может быть оформлено письменно — в виде указа, распоряжения или официального письма — либо передано устно с последующим закреплением за исполнителями для учета и контроля.
Отдельного внимания заслуживает практика рукописных резолюций, которые руководитель наносит на документ. В регламенте правительства[57] резолюции премьера и его замов несколько раз перечислены через запятую вместе с официальными нормативными актами, которые принимает кабинет министров. При этом шестой пункт регламента позволяет членам правительства и президенту вносить на рассмотрение правительства (а значит, и наносить резолюции, то есть принимать решения) любые документы фактически по любым вопросам. Рукописная резолюция, нанесенная на документ, задает модус последующих действий чиновников — и нередко способна развернуть процесс в обход устоявшихся регламентов и формальных процедур[58]. По сути, она может означать как требование выполнить определенные действия в отношении просителя, так и прямой сигнал воздержаться от них. При этом в российском законодательстве письменные резолюции никак не регулируются: нет ни правил, запрещающих наносить их на те или иные документы, ни норм, обязывающих руководителя что-либо визировать. Это пространство действия — вне формального права, но с мощным практическим эффектом.
На втором шаге происходит передача задачи — поручение направляется нижестоящим инстанциям: министерствам, ведомствам, региональным властям или конкретным чиновникам. Задача четко формулируется, включая цели, сроки и ожидаемые результаты. Например: «Разработать программу по улучшению жилищных условий граждан до 1 марта».
Затем исполнители приступают к работе, привлекая необходимые ресурсы и взаимодействуя с коллегами. Если задача сложная, ее исполнение может быть делегировано еще дальше — в региональные или муниципальные подразделения.
Важнейшая часть работы по поручениям — контроль за их исполнением и отчетность. Существуют специальные органы и подразделения, которые следят за соблюдением сроков и качества реализации. По завершении работы исполнители готовят отчет для инициатора поручения.
Основной минус такого подхода — управление всегда в буквальном смысле ручное. Он позволяет оперативно решать отдельные проблемы, но редко затрагивает системные причины их появления.
Как только на документе появляется резолюция президента, бюрократическая машина обязана отреагировать: независимо от содержания запроса, он попадает в систему и требует формального рассмотрения. Документ может лечь в основу нормативного акта, минуя стадии общественного контроля, экспертных консультаций и согласований с бизнесом. Не факт, что просьба первого лица будет удовлетворена, но в соответствии с регламентами правительства, министерств и ведомств по ней запускается определенный набор процедур. Эта, на первый взгляд, формальная практика может иметь вполне ощутимые последствия. Во время экономического кризиса 2008–2009 годов представители бизнеса, общественных организаций и даже Русская православная церковь буквально завалили правительство и администрацию президента просьбами о финансовой помощи[59]. Через резолюции президента и премьера тогда было перераспределено около 2 % ВВП — в виде субсидий, компенсаций, налоговых послаблений и прямых трансфертов.
Такая практика подчеркивает вертикальную подотчетность: формализованные указания вышестоящих инстанций обязательны, без них никто ничего не будет делать. Это снижает инициативность чиновников на местах, превращая их в исполнителей, а не созидателей.
Существует еще одна, не менее важная проблема такого подхода к управлению. Дело в том, что, несмотря на все усилия либералов, в России так и не сложилась прозрачная система формирования и оценки показателей эффективности госслужащих. Поэтому как главный критерий успеха воспринимается похвала со стороны Владимира Путина или других высших чиновников.
А начальство хвалит, когда чиновники выполняют указания без оглядки на этику. Более того, часто при постановке задачи руководитель хорошо понимает, что в рамках писаных норм вопрос не решается, а порой и впрямую им противоречит.
Формально от подчиненного всегда требуют соблюдения правил — это может быть даже подчеркнуто вслух. Но на деле система устроена иначе: если задача выполнена и результат достигнут, никто не станет интересоваться, какими средствами он был получен. Зато тот, кто начнет ссылаться на ограничения, бюрократические препоны или невозможность исполнения, рискует потерять свое место. В таких условиях молчаливое нарушение — не исключение, а встроенный элемент служебной нормы.
Таким образом, среди госслужащих происходит практически естественное разделение на тех, кто выполняет поручения начальства, в том числе используя неформальные методы работы, и всех остальных.
Одним из главных челленджей российской госслужбы после 2014 года стали постоянные попытки научить чиновников проектным и продуктовым методам менеджмента[60]. Взамен процессному подходу работы по поручениям, на котором строится вся система управления.
Проектный и продуктовый методы — два подхода к управлению, широко используемые в современном бизнесе. Проектный метод строится вокруг конкретной задачи с ограниченными сроками и результатом «на выходе» (например, построить дорогу или школу). Главное — уложиться в дедлайн и сдать результат. Продуктовый подход ориентирован на долгосрочную работу над «живым» продуктом (например, цифровой платформой или сервисом, который развивается, обновляется и подстраивается под запросы пользователей). Такой подход требует постоянной обратной связи и гибкой адаптации.
Предполагалось, что эти практики придут на смену работе по поручениям. Главным идеологом этого проекта стал Герман Греф.
Влияние Грефа на экономику и госслужбу из кресла главы Сбербанка было не меньшим, чем из министерства. Его подходы к цифровизации и оптимизации управления распространялись на госструктуры. Совершив в Сбере управленческую революцию и заставив «слона танцевать»[61], он уже из кресла госбанкира продолжил обучать чиновников. Сбербанк до реформы был крупнейшим, но неэффективным финансовым институтом с устаревшими процессами, плохим обслуживанием и медленной адаптацией к современным реалиям. Он воспринимался как символ советской системы: громоздкий и консервативный. Греф смог модернизировать банк, внедрив современные технологии, улучшив клиентский сервис и оптимизировав внутренние процессы. После реформ Сбербанк стал одним из лидеров на российском рынке и активно расширял международное присутствие, демонстрируя изрядные амбиции в сферах финансовых технологий и искусственного интеллекта. После начала войны и введения санкций с международными планами и заявкой на мировое лидерство пришлось попрощаться.
Греф много жаловался на качество и косность бюрократии, выстроенную систему управления работы по поручениям вышестоящего руководства вместо комплексного проектного подхода, невысокие зарплаты чиновников и, как следствие, низкую мотивацию к работе.
Весной 2015 года Греф доложил Путину о неэффективном госуправлении и предложил создать обособленный от правительства центр реформ при президенте по аналогии с малайзийским Pemandu[62]. В декабре 2015 года в послании Федеральному собранию Путин попросил премьера Дмитрия Медведева создать некий проектный офис — «механизм сопровождения наиболее значимых проектов». Но Путин не пояснил, чем эта новая структура должна заняться.
В итоге бюрократическая система трансформировала предложение Грефа из обособленной структуры в очередную комиссию, которую возглавил президент. Его замом стал премьер-министр[63]. Основной функцией провозгласили повышение эффективности министерств по пяти-семи основным ключевым показателям и координацию небольшого числа приоритетных проектов. Создание комиссии — бюрократическая практика. Комиссия действует по написанным правилам, опираясь на регламенты, и не может реформировать сама себя. Таким бюрократическим образом инициативы Грефа были сведены к нулю.
Проектные методы совершенно никак не укладывались в прокрустово ложе бюрократических процедур, иерархичных по своей природе. Политическая воля «сверху» тоже отсутствовала. «Использование проектного подхода не означает, что надо немедленно и радикально менять существующую систему управления, — предупреждал Путин. — Нам революции в этой сфере не нужны»[64].