Возможность осуществления всесторонних преобразований внутри страны и на внешнеполитическом направлении, поставленных в повестку дня М.С. Горбачевым и его единомышленниками, во многом зависела от встречных шагов, на которые готов был пойти традиционный соперник — Соединенные Штаты. Это касалось и вопросов разоружения, позволявшего высвободить ресурсы для развития гражданских отраслей экономики, и налаживания двустороннего экономического взаимодействия, в том числе для привлечения американских инвестиций и кредитов.
Одним из препятствий для развития отношений в экономической сфере служила известная поправка Джексона-Вэника, принятая Конгрессом США в 1974 г. Она была непосредственно связана с существовавшими в Советском Союзе ограничениями на эмиграцию, которые затрагивали и евреев, желавших переселиться в Израиль.
Американские конгрессмены рассматривали эти меры как нарушение прав человека и установили запрет на предоставление режима наибольшего благоприятствования странам, в которых вводились подобные ограничения[489].
Советское руководство понимало, что для развития нормальных экономических связей с США, для создания благоприятного климата доверия необходимо ломать стереотипные представления об СССР в вопросах соблюдения прав человека и свободы эмиграции. Именно эти вопросы напрямую затрагивали интересы советского еврейского населения, лоббированием которых активно занимались произраильские сионистские организации в Соединенных Штатах. Западные и израильские обозреватели не раз отмечали, что советские руководители были склонны преувеличивать влияние Израиля и произраильского лобби на формирование американского внешнеполитического курса. Но уже на одной из своих первых встреч с президентом Р. Рейганом в Рейкьявике в октябре 1986 г. М. Горбачев мог ощутить, какое большое внимание американское руководство уделяет вопросам положения евреев в СССР. Хотя саммит был посвящен прежде всего проблемам разоружения, американская сторона также передала советскому руководителю списки еврейских «отказников» и лиц, содержавшихся в заключении по религиозным и политическим мотивам. Как свидетельствуют документы, Израиль, действительно, прилагал немало усилий для того, чтобы вопрос о выезде евреев не уходил из поля зрения американской администрации в процессе улучшения отношений с СССР. Так, в декабре 1985 г. израильский посол в Вашингтоне М. Розен настоятельно рекомендовал своему правительству призвать США и остальные государства свободного мира срочно оказать свое влияние на СССР в том, что касается еврейской эмиграции[490].
Израильские руководители постоянно заявляли о том, что для Израиля главным интересом в его отношениях с Советским Союзом является обеспечение прав советских евреев, прежде всего их права на эмиграцию. В связи с улучшением советско-американских отношений Перес, например, на очередном заседании Исполкома ВСО в Иерусалиме в 1987 г. призывал «поставить вопрос о евреях в Советском Союзе в центр системы отношений между Востоком и Западом»[491].
В Москве сознавали, что курс на расширение контактов с Израилем, смягчение эмиграционной политики способствовали бы улучшению имиджа Советского Союза в глазах американской общественности и политиков, устранили бы из советско-американского диалога одну из самых чувствительных проблем. Однако изменения в советской эмиграционной политике произошли далеко не сразу. Довольно противоречивую оценку в Израиле и на Западе получило Постановление Совета министров СССР № 1064 (Д) от 28 августа 1986 г. о внесении дополнений в Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР, которое вступило в силу с 1 января 1987 г. С одной стороны, в соответствии с ним, упрощалось рассмотрение просьб об эмиграции, в том числе сокращалось время ожидания ответа[492]. Но с другой стороны, новые правила ограничивали возможности выезда рамками воссоединения семей.
Дополнения в Положение о въезде и выезде касались всех граждан Советского Союза. Они были приняты в рамках нового политического курса страны. Однако Перес поспешил заявить, что если «СССР готов выпустить 10 тысяч евреев, желающих выехать, — это значит, что русские выполняют одно из двух выдвинутых Израилем условий для их полноправного участия в ближневосточном мирном процессе и в международной конференции»[493].
С 1987 г. в эмиграционной сфере начали происходить ощутимые сдвиги: советским евреям было выдано 8011 эмиграционных виз в Израиль. В 1988 г. эта цифра почти удвоилась[494]. С 1987 г. начали также выпускать «отказников» — советских евреев, которым под тем или иным предлогом в течение длительного времени отказывали в получении выездных виз. В 1989 г. были сняты ограничения на эмиграцию. Более 70 тыс. советских евреев эмигрировали в этот год, но только 12 тыс. из них оказались в Израиле, в то время как большинство переселились в США[495], получив статус беженцев. В октябре 1989 г. в США из опасений большого наплыва еврейских беженцев из СССР и не без давления израильских лоббистов были введены квоты на въезд, что поставило преграду отсеву советских эмигрантов в направлении США на перевалочных пунктах в Европе. В результате почти вся еврейская эмиграция из СССР в последующие годы направлялась в Израиль. В 1990 г. ее численность составила более 185 тыс. человек, а в 1991 г. около 148 тыс.[496]. Если принять во внимание, что с 1945 г. по 1980 г. еврейская эмиграция из СССР составила 253 тыс. человек[497], то изменения, действительно, происходили фундаментальные.
Открытие эмиграции для советских евреев, а также развитие связей с Израилем не прошло незамеченным в еврейских сионистских кругах США. Лидеры американских сионистских организаций стали более восприимчивыми к советским просьбам употребить свое влияние в поддержку отмены поправки Джексона-Вэника. В марте 1987 г. в Москве побывали М.Абрам, лидер двух крупнейших еврейских организаций в США, и Э. Бронфман, президент Всемирного еврейского конгресса. Они согласились в обмен на послабления в эмиграционной политике и расширение прав и свобод советских евреев в культурной и религиозной сферах содействовать пересмотру вопроса о законодательных поправках, противоречивших советским интересам[498]. В 1991 г. Э. Бронфман был весьма радушно принят в Москве министром внутренних дел Б. Пуго благодаря тому, что он выступал с требованием отмены антисоветской поправки в американском законе[499].
Лидеры перестройки, правда, испытывали большое давление и со стороны консерваторов в советском руководстве, и со стороны арабов, требовавших прекратить массовый «исход» советских евреев. С ростом эмиграции советских евреев в Израиль критические выступления арабов сосредоточивались на демографическом аспекте проблемы: советская эмиграция, с их точки зрения, создавала резерв для заселения оккупированных территорий, что в свою очередь приводило к росту численности еврейского населения на них и обеспечивало Израилю новые аргументы для их удержания под своим контролем. Масла в огонь подливали заявления израильского премьер-министра И. Шамира о том, что «для большой иммиграции нужен большой Израиль» и что «нам необходимо пространство для расселения всех этих людей»[500].
Не желая подрывать свои позиции в арабском мире, советское руководство вынуждено было искать способы, чтобы успокоить своих арабских партнеров. Советские дипломаты указывали, что советская эмиграционная политика, в том числе и в отношении евреев, исходит из того, что любой гражданин СССР имеет право выехать из страны в любом направлении и вернуться обратно. Эта политика никак не связана с поощрением расселения эмигрантов на оккупированных Израилем арабских землях, а предотвращение создания еврейских поселений входит в компетенцию международного сообщества[501].
Для успокоения арабов советские инстанции долгое время откладывали решение вопроса об организации прямых авиарейсов из СССР в Тель-Авив. Этот вопрос неоднократно поднимался израильтянами на встречах с советскими представителями. Хотя отсутствие прямого сообщения не могло ограничивать эмиграцию, а экономически прямые авиарейсы могли бы быть выгодны советской стороне, но демонстрационный эффект этой меры был рассчитан непосредственно на арабский мир.
Горбачев время от времени делал заявления о том, что советская сторона может приостановить выдачу разрешений на выезд, если иммигрантов из СССР будут расселять на оккупированных территориях. Однако в ответ тут же раздавалась угроза Вашингтона: «Если вы будете настаивать на этом, мы не сможем предоставить вам режим наиболее благоприятствуемой нации»[502]. Только с принятием в 1991 г. «Закона о порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР», который вступил в силу с 1993 г., когда СССР уже не существовало, вопрос эмиграции получил, наконец, цивилизованное регулирование.