Опасности выборной системы увеличиваются соответственно расширению прав, присвоенных исполнительной власти. Американцы могут следовать этой системе, потому что они могут обойтись без сильной исполнительной власти. Каким образом обстоятельства способствуют установлению выборной системы? Почему выбор президента не меняет основ управления? Влияние, оказываемое выбором президента на судьбу второстепенных чиновников

Выборная система, применяемая к назначению главы исполнительной власти многочисленного народа, представляет опасности, которые были достаточно уяснены опытом и историками.

Поэтому я буду говорить об этом только по отношению к Америке.

Опасности, происходящие от выборной системы, могут быть более или менее значительны в зависимости от места, занимаемого исполнительной властью, и ее значения в государстве, от способа выбора и от тех условий, в каких находится избирающий народ.

Применению избирательной системы к главе государства делается тот небезосновательный упрек, что таким образом личным стремлениям предлагается столь большая приманка и они так возбуждаются к погоне за властью, что часто, не довольствуясь легальными способами, прибегают к силе, когда у них не оказывается права.

Ясно, что чем больше преимуществ присвоено исполнительной власти, тем приманка будет сильнее; и чем более возбуждаются стремления претендентов, тем более они находят поддержки во множестве второстепенных честолюбий, рассчитывающих на получение себе власти, если торжествует их кандидат.

Поэтому опасности, представляемые избирательной системой, возрастают в прямом отношении с тем влиянием на государственные дела, которым пользуется исполнительная власть.

Происхождение революций в Польше объясняется не только вообще существованием выборной системы, но тем, что избиравшееся там должностное лицо было королем обширной монархии.

Поэтому, прежде чем рассуждать об абсолютном достоинстве выборной системы, нужно сначала разрешить предварительный вопрос о том, допускается ли географическим положением, законами, обычаями, нравами и мнениями того народа, у которого хотят ввести выборную систему, возможность установления слабой и зависимой исполнительной власти; потому что желают одновременно, чтобы представитель государства был облечен обширной властью, и чтобы он был выборный, значит, по-моему, выражать два желания взаимно противоречивые. Что касается меня, то я знаю лишь одно средство для того, чтобы перевести наследственную королевскую власть на положение выборной власти: надо заранее сузить сферу ее действия, постепенно уменьшить ее права и преимущества и приучить народ жить без ее содействия. Но именно об этом-то европейские республиканцы вовсе не заботятся. Поскольку многие из них только потому ненавидят деспотизм, что сами страдают от его суровости, то обширность исполнительной власти не поражает их; они нападают лишь на ее происхождение, не замечая тесной связи, существующей между этими двумя явлениями.

До сих пор не нашлось никого, кто захотел бы рисковать своей честью и жизнью для того, чтобы стать президентом Соединенных Штатов, потому что последний имеет только временную, ограниченную и зависимую власть. Нужна крупная ставка в игре, чтобы на арене возникли отчаянные игроки. До сих пор ни один кандидат не вызвал в свою пользу слишком горячих симпатий и не возбудил опасных народных страстей. Причина этого проста: достигнув положения главы правительства, он не может дать своим приверженцам ни большой силы, ни значительного богатства или славы, и влияние его в государстве слишком слабо для того, чтобы разные партии видели в его возвышении свой успех или падение.

Наследственные монархии имеют одно серьезное преимущество: поскольку в них частные выгоды одной семьи всегда связаны с пользой государства, то не бывает такого времени, когда последнее было бы предоставлено самому себе. Я не знаю, лучше ли в этих монархиях ведутся дела, чем в других местах, но по крайней мере там есть всегда кто-нибудь, кто плохо ли, хорошо ли, по своим способностям заботится о них.

Напротив, в государствах с выборным управлением, с приближением выборов и еще задолго до них, правительственный механизм действует уже только как бы по инерции. Можно, конечно, принять такие законы, что выборы будут производиться единовременно и быстро, так что место, занимаемое исполнительной властью, никогда, так сказать, не будет вакантным; но, несмотря ни на что, пустое место остается в умах, вопреки усилиям законодателя.

С приближением времени выбора глава исполнительной власти начинает думать только о предстоящей борьбе; у него уже нет будущности; он ничего не может предпринять и лишь вяло продолжает то дело, которое придется, может, завершать другому. «Я уже так близок ко времени своей отставки, – писал президент Джефферсон 21 января 1809 года (за шесть недель до выборов), – что участвую в делах только выражением собственного мнения. Я считаю справедливым предоставить моему преемнику инициативу тех мер, за исполнением которых ему придется наблюдать и за которые он должен будет нести ответственность».

Взоры народа тоже обращены лишь на один пункт. Он занят наблюдением за подготовкой процессов новых выборов.

Чем обширнее место, занимаемое исполнительной властью в ходе общественных дел, чем важнее и необходимее его привычная деятельность, тем опаснее подобное положение вещей. У народа, привыкшего быть управляемым исполнительной властью, а тем более находиться в ее административном распоряжении, выборы непременно должны производить сильное впечатление.

В Соединенных Штатах действие исполнительной власти может быть безнаказанно замедлено, потому что оно слабо и пределы его ограниченны.

Когда глава правительства бывает выбранный, то из этого почти всегда вытекает недостаток устойчивости, как во внутренней, так и во внешней политике государства. Это – один из главнейших недостатков выборной системы.

Но он бывает более или менее чувствительным, смотря по величине власти, предоставленной избираемому должностному лицу. В Риме правительственные принципы не изменялись, хотя консулы сменялись ежегодно, потому что властью, дававшей направление, был сенат, а сенат был наследственным учреждением. В большинстве европейских монархий, если бы король выбирался, королевство меняло бы свой вид при всяком выборе.

В Америке президент оказывает довольно сильное влияние на государственные дела, но не он дает им направление; господствующая власть принадлежит народному представительству. Следовательно, чтобы изменить политическое направление, нужно изменить не одного президента, а всю массу народа. Поэтому в Америке выборная система, будучи применена к назначению главы исполнительной власти, не вредит заметным образом устойчивости управления.

Впрочем, недостаток устойчивости есть зло до такой степени тесно связанное с выборной системой, что он все-таки дает о себе знать в сфере деятельности президента, как бы ни была она ограниченна.

Американцы полагали, что глава исполнительной власти для того, чтобы оправдать свое назначение и нести на себе всю тяжесть ответственности, должен быть сколь возможно более свободен в личном выборе им своих чиновников и в удалении их по собственному усмотрению; законодательное собрание скорее наблюдает за президентом, чем направляет его действия. Из этого следует то, что судьба всех союзных чиновников при каждом новом выборе президента находится, так сказать, в подвешенном состоянии.

В конституционных монархиях Европы слышны жалобы на то, что участь незаметных административных агентов часто зависит от участи министров. Это положение оказывается еще гораздо хуже в государствах, где глава правительства тоже избирается. Причина этого понятна: в конституционных монархиях министры сменяются часто, но главный представитель исполнительной власти никогда не сменяется, вследствие чего дух новшества держится в известных границах. Поэтому административные системы меняются там больше в частностях, чем в основаниях; нельзя резко заменить одну систему другой, не произведя своего рода революции. В Америке она делается каждые четыре года на законном основании.

Что касается личных неудобств, составляющих естественное последствие такого рода законов, то надо сознаться, что недостаток прочности в судьбе чиновников не производит в Америке того зла, которого можно бы было ожидать от этого в других местах. В Соединенных Штатах так легко создать себе независимое существование, что, отняв у чиновника его место, можно порой лишить его жизненных удобств, но никогда не средств к поддержанию жизни.

В начале этой главы я говорил, что опасности, соединенные с выбором, применимым к назначению главы исполнительной власти, могут быть более или менее велики, смотря по условиям, в каких находится народ, производящий избрание.

Как бы ни старались уменьшать значение исполнительной власти, всегда есть одна сторона, на которую она оказывает большое влияние независимо от положения, созданного для него законом: это – иностранная политика. Переговоры могут быть начаты с пользой не иначе, как лишь одним человеком.

Чем более в ненадежном и опасном положении находится народ, тем более чувствуется необходимость последовательности и устойчивости в ведении внешних дел и тем опаснее становится выборная система при назначении главы государства.

Политика американцев по отношению ко всему очень проста. Можно сказать, что ни они никому не нужны, ни им никто не нужен. Независимость их никогда не подвергается опасности.

Таким образом, у них значение исполнительной власти столько же ограничено обстоятельствами, как и законами. Президент может часто менять свои взгляды, но от этого государство не страдает и не разрушается.

Но каковы бы ни были права и преимущества, присвоенные исполнительной власти, надо всегда считать время непосредственно предшествующее выборам и то, когда они происходят, за критическую эпоху в жизни народа.

Чем затруднительнее внутреннее положение страны и чем сильнее внешние опасности, тем страшнее для нее это время жизни. Из народов Европы немногие могли бы не опасаться завоевания или анархий всякий раз, как они поменяли бы своего правителя.

В Америке общество так устроено, что оно может само себя поддерживать без внешней помощи. Внешние затруднения не имеют там настоятельного характера. Поэтому выбор президента является поводом для агитации, а не служит причиной падения государства.