Великобритания, так же как и США, Ирландия и Испания, прошла через феноменальный рост на рынке жилья, но теперь рынок поменял направление и начал стремительно падать[710]. Финансовый сектор страны был раздутым – на него приходилось 10 % валового прироста стоимости и свыше четверти всех поступлений от корпоративного налога на прибыль. Однако теперь сектор был вынужден затянуть пояс. Для экономики с такими характеристиками рецессия в определенных масштабах была неизбежной.
Но не в таких масштабах и не такой длительности. Великобритания только в 2014 году смогла достигнуть уровня ВВП 2008 года, отстав от всех остальных членов Большой семерки, за исключением Италии[711]. Эти аспекты спада британской экономики были результатами политики. Начиная с 2010 года бюджетная позиция Великобритании стала иметь ярко выраженный сдерживающий характер. На всеобщих выборах в мае 2010 года избиратели отказались от лейбористского правительства Гордона Брауна. Была сформирована консервативно-либеральная коалиция под руководством Дэвида Кэмерона. Новое правительство было настроено на устранение дефицита любыми необходимыми способами. С этой целью канцлер казначейства в правительстве Кэмерона Джордж Осборн подал в 2010 году свою собственную версию чрезвычайного бюджета, предусматривающую сокращение расходов в начале периода и повышение налога на добавленную стоимость.
Бюджетная консолидация, последовавшая в итоге, была самой жесткой из тех, которую когда-либо предпринимали развитые экономики, – она соответствовала 5 % ВВП в период между 2009 и 2012 годами. Ее последствия были суровыми и проявились сразу же. Британская экономика изначально прекратила сокращаться в конце 2009 года, и рост ВВП восстановился до 0,5 % в первой половине 2010 года, а затем – до 1 % в третьем квартале. Однако на этом этапе начали проявляться последствия бюджета Осборна. В четвертом квартале 2010 года экономика вновь сократилась на 0,2 %. 2011 год стал годом балансирования у дна, со слабым ростом в первом и третьем кварталах и сокращением во втором и четвертом кварталах. По оценкам Управления бюджетной ответственности Великобритании (The Office of Budget Responsibility), независимого внепартийного консультативного органа, в результате такой политики экономический рост оказался более чем на 1 % ниже, чем в 2010–2011 финансовом году. Затем он оказался ниже на 0,7 % в 2011–2012 и на 0,3 % ниже в 2012–2013 годах, когда в полной мере проявились последствия сокращения бюджетных расходов[712].
Первоначальной реакцией коалиции было сохранение курса. Это привело к исключительной ситуации, когда МВФ порекомендовал сфокусировать государственные расходы на статьях, которые помогли бы увеличить спрос в краткосрочной перспективе в отсутствие признаков восстановления, замедляя темпы ужесточения бюджетной политики[713].
Этот поворот на жесткую экономию также был исключительным и потому, что в Великобритании не было таких сдерживающих факторов, как в других европейских странах. Задолженность, может быть, и была некомфортно высокой, но она все же составляла менее 70 % ВВП, когда к власти в 2010 году пришла коалиция. Великобритания не была Грецией, вспоминая знакомую фразу. Стоимость кредитов и капитальных вливаний в Royal Bank of Scotland, Lloyds, Northern Rock и Bradford & Bingley, составляющая приблизительно 8 % ВВП, уже была абсорбирована[714]. Другими словами, Великобритания была и не Ирландией.
Но что еще более важно, Великобритания не была членом еврозоны. У нее был центральный банк, который имел полномочия печатать деньги и поддерживать рынок правительственных облигаций. Это давало правительству больше бюджетного пространства, чем стране еврозоны со сравнимым уровнем задолженности. Бюджетная консолидация могла, таким образом, быть сдвинута на поздние периоды. С ней можно было повременить до того момента, пока экономика не стала бы достаточно сильной, чтобы ее выдержать.
Учитывая все эти моменты, не совсем понятно, почему коалиция так упорно настаивала на жесткой экономии. Канцлер казначейства при Кэмероне Осборн, как и канцлер казначейства при Блэре Браун, изучал историю, в его случае – в Оксфорде. Однако это не помешало ему пренебречь историей 1930-х или принять «казначейскую» бюджетную позицию. В 1929 году в связи с возражениями против повышения дефицита были приведены выражавшие мнение казначейства слова тогдашнего канцлера казначейства Уинстона Черчилля, что «любое повышение правительственных расходов неизбежно снизит на тот же объем частные расходы и инвестиции и поэтому не имеет нетто-влияния на экономическую активность»[715]. Канцлер Осборн и другие в казначействе не были готовы зайти так же далеко, утверждая, что бюджетная консолидация, скорее всего, не окажет никакого нетто-влияния на экономический рост, но они утверждали, что это влияние вряд ли будет значительным. Они также утверждали, что если не продолжить консолидацию, это будет иметь неблагоприятные последствия для роста. Если не удастся сократить дефицит, это приведет Великобританию к такому же кризису доверия, который уже поразил Грецию, Ирландию и Испанию, оказывая давление на инвестиции и рост.
Они конечно же просто путали ситуацию такой страны, как Великобритания, с коэффициентом «долг/ВВП», равным 70 %, с ситуацией такой страны, как Греция, где этот коэффициент приближался к 170 %. Они путали ситуацию, в которой находился ряд стран еврозоны, у которых больше не было национального центрального банка, способного поддержать рынок правительственных облигаций, с ситуацией страны, у которой все еще был свой центральный банк. Оказавшись достаточно мудрой, чтобы остаться в стороне от ошибочного европейского монетарного союза, Британия теперь поддалась ошибочному аргументу, что ей было необходимо действовать как члену монетарного союза.
Кэмерон и Осборн, надо сказать, были ярыми приверженцами консервативной доктрины, которая отдавала предпочтение ограниченному вмешательству государства. А какой момент является более подходящим для ограничения вмешательства государства, чем предполагаемый кризис бюджетной устойчивости, когда из-за отсутствия своевременных действий коэффициент «долг/ВВП» был обречен пересечь красную отметку в 90 % ВВП?[716] В октябре 2010 года, в рамках бюджетной консолидации, правительство опубликовало список 192 государственных учреждений, которые будут упразднены или финансирование которых будет прекращено. В этот список входили разные учреждения – от комиссии по инфраструктурному планированию (Infrastructure Planning Commission) до агентства по защите здоровья населения (Health Protection Agency), которое предоставляло информацию и консультации работникам здравоохранения и населению в целом в отношении новых и развивающихся угроз здоровью, британского сообщества учебных учреждений (British Educational Communications) и технологического агентства (Technology Agency), которое развивало и координировало использование информационных технологий в образовании. Многие эти агентства, как станет понятно, участвовали в мобилизации ресурсов для инфраструктуры, образования и исследований[717]. Консерваторы считали, что лучше предоставить мобилизацию рынку, а государство убрать с дороги. Другие агентства, которые были сокращены, типа совета по кинематографии Великобритании (UK Film Council) и совета по защите прав сельскохозяйственных животных (Farm Animal Welfare Council), были символами правительственных амбиций, которые возглавляемая консерваторами коалиция теперь стремилась искоренить. Если короткая рецессия – а Коалиция ожидала, что она будет короткой, была ценой отказа от этих затратных расходов и этих назойливых правительственных агентств, ее следовало заплатить. Как откровенно отметил Джереми Уорнер из консервативно настроенной Daily Telegraph: «В конечном счете вы либо выступаете за значительное вмешательство государства, либо за ограниченное, и те, кто выступает за значительное вмешательство, прежде всего не любят жесткую экономию за то, что ее первичной целью является уменьшение государственных расходов… Суть дела заключается в том, что серьезное посягательство на размер государственного вмешательства возможно только во время экономического кризиса. Такие шаги могут предприниматься циклически, но в хорошие времена к ним никто не стремится, это можно сделать только в плохие времена»[718].
И наконец нельзя отрицать, что еще имел место и элемент политической выгоды. Как и стимулирующие меры Обамы, экстренный бюджет лейбористов не привел к исполнению обещаний. Таким образом, когда консерваторы и либералы выступали против провалившейся политики лейбористов, они выступали против дефицитного расходования. Как и в США, их аргументы находили отклик у избирателей, которые инстинктивно проводили аналогию между бюджетами домохозяйств и государственным бюджетом и искали выход для своего гнева в отношении кризиса и спонсируемых правительством спасений финансовых организаций. Продолжение бюджетной консолидации позволило Коалиции заклеймить лейбористов как партию дефицитов. Разделенному американскому правительству понадобилось несколько лет, чтобы договориться о повышении налогов на 1 % и секвестре. В британской системе, которая не допускала разделения правительства, переход к жесткой экономии был резким и суровым.
Если Великобритания и провела масштабную бюджетную консолидацию порядка 5 % ВВП, это было мелочью по сравнению с тем, чего требовали от Греции. Программа Тройки предусматривала бюджетную корректировку в 11 процентных пунктов ВВП в течение трех лет. Это было больше, чем могло выдержать греческое общество, да и любое общество, если уж на то пошло, поэтому бюджетные нарушения были неизбежны. Сокращение расходов в таких масштабах делало глубокую рецессию неминуемой, несмотря на басни о стимулирующей бюджетной консолидации. Как мы видели выше, рецессия оказалась значительно более глубокой, чем предполагали оптимистичные прогнозы Тройки. И чем больше сокращалась греческая экономика, чем больше прогнозируемых налоговых доходов было недополучено, тем выше рос коэффициент «долг/ВВП».
МВФ под руководством Доминика Стросс-Кана стремился поддерживать европейцев в их планах. Однако к маю 2011 года Стросс-Кан был вынужден уйти в отставку из-за обвинений в сексуальных домогательствах в отношении горничной отеля Sofitel New York Hotel[719]. Согласно правилам МВФ фонд выдавал кредиты только тогда, когда мог рассчитывать на погашение кредита. Ему было разрешено давать стране «исключительный доступ» к кредитным ресурсам – то есть выдавать кредит, в шесть раз превышающий взнос страны в капитал фонда – только при условии, что ее долг был устойчивым. Уже в мае 2010 года обычно сговорчивый персонал Фонда был не в состоянии подтвердить, что долг греческого правительства был «устойчивым с большой степенью вероятности», что вынудило совет управляющих сделать исключение из правил на том основании, что непредоставление кредита приведет к распространению финансовой инфекции и на другие страны. Но чем дольше длился греческий кризис, тем сложнее было МВФ продолжать выдавать кредиты при таких обстоятельствах. Особые правила для особых европейских стран вызывали раздражение у директоров, представляющих Латинскую Америку, страны которой не имели таких привилегий, когда были в состоянии кризиса. В то же самое время идея о том, что Греция сможет вернуться на рынки в 2012 году, вновь продавая облигации частным инвесторам, была несбыточной мечтой.
От чего-то надо было отказаться. Одним из вариантов было просто предоставление партнерами страны по ЕС дополнительных денег. Но на этом этапе предоставление финансовой помощи Греции было политически проигрышным шагом, не только в Германии, но и в Нидерландах и Финляндии и других государствах Северной Европы. Действуя методом исключения, чиновники стали думать о невообразимом: что долг будет реструктурирован.
В течение полутора лет, за исключением эпизода прогулки по пляжу в Довиле, европейские лидеры отрицали, что реструктуризация долга была возможной. Перспективы реструктуризации, которая принесла бы существенные убытки держателям облигаций, создали бы хаос на финансовых рынках. Институциональные инвесторы стали бы банкротами. Это убило бы облигации других проблемных стран еврозоны. Греция на много лет увязла бы в судебных разбирательствах. Юрген Штарк, представитель Германии в совете управляющих ЕЦБ, предупредил, что реструктуризация греческого долга будет «катастрофой». Его коллега по совету управляющих, Лоренцо Бини Смаги, бывший начальник управления в итальянском министерстве финансов, предупреждал греческое правительство, что реструктуризация будет «политическим самоубийством» и что любой шаг в этом направлении «поставит под угрозу всю Европу»[720].
Но реальность конечно же была противоположной. События покажут, что для Греции было возможно реструктурировать свой долг и получить существенное снижение долговой нагрузки с минимальной неопределенностью и максимальным участием инвесторов. Можно было выделить деньги на рекапитализацию ее банков, а другие банки могли подготовиться к неизбежному. При поддержке институтов Европейского союза другие страны можно было уберечь от последствий. Однако изменение курса было бы ударом по доверию к европейским чиновникам типа Штарка и Бини Смаги, которые предупреждали, что реструктуризация станет Армагеддоном. Так им недолго было стать бывшими европейскими чиновниками.
В результате последовал еще один год сомнений и отсрочек. Министр финансов Германии Вольфганг Шойбле первым предложил МВФ и ЕЦБ организовать «добровольный» обмен долга, при котором инвесторы могли получить облигации с более поздним сроком погашения, но без сокращения задолженности. Какую пользу это принесло бы правительству Греции, было непонятно. Затем комитет французских банков вынес предложение, которое вновь не предусматривало номинального снижения долга. Институт международных финансов – ассоциация крупных институциональных инвесторов – предложила поменять обращающиеся облигации на четыре новых выпуска с различными сроками погашения и купонами. Новые облигации помогли бы Греции решить ее непосредственные финансовые проблемы за счет полученных денежных средств. Однако этот план требовал хотя бы минимальных уступок инвесторов и увеличивал задолженность, лежавшую на плечах греческого правительства[721].
Поэтому не очень удивительно, что банки предпочли сделку, которая максимизировала их прибыль. Но это не значит, что она помогла решить экономические и финансовые проблемы греческого правительства. Это была несомненная потеря лидерства МВФ и ЕС, которая позволила банкам заказывать музыку, под которую должна была танцевать Греция. Лучшего способа позлить рынки трудно было придумать.
После трех месяцев колебаний европейские лидеры наконец признали, что чем дольше они ждали, тем больше ухудшалась ситуация. На саммите 26 октября 2011 года они все-таки «пригласили» все стороны разработать план обмена облигаций, который снижал бы стоимость греческого долга частным инвесторам на 50 %. Через четыре месяца дискуссий греческое правительство все же сделало инвесторам предложение в стиле «бери или уходи». Это оказалось предложением, от которого они не могли отказаться. Когда сделка была закрыта в апреле 2012 года, свыше 97 % частных инвесторов приняли предложение. Номинальная стоимость их облигаций была снижена более чем наполовину, а новые облигации предусматривали более низкие процентные выплаты, чем их предшественники. Более 100 млрд евро греческого долга испарилось.
Это, таким образом, было организованной реструктуризацией долга, которой европейские чиновники боялись как мифического чудовища. Это был первый крупный обмен долга в Европе со времен Второй мировой войны. И это был самый крупный обмен долга в истории.
Что сделало его возможным?
Во-первых, 60 % греческих облигаций принадлежало банкам и другим инвесторам, подверженным шантажу со стороны их правительств. Эти правительства теперь, когда реструктуризация уже велась, рассматривали ее успешную реализацию как соответствующую государственным интересам и делали тонкие намеки о неблагоприятных последствиях для тех, кто откажется сотрудничать с ними в этом деле.
Во-вторых, помог тот факт, что на 86 % греческих облигаций распространялось греческое законодательство, и поэтому условия по ним можно было изменить простым актом греческого парламента. (Оставшиеся облигации подчинялись действию английского законодательства.) Парламент воспользовался этим фактом и принял меру, позволяющую реструктурировать облигации при согласии квалифицированного большинства держателей[722]. Потенциальные возражения, которые теперь регулировались правилом простого большинства, было невозможно оспорить в суде, как вскоре поняли инвесторы. С точки зрения держателей облигаций, более выгодными были облигации, подчинявшиеся английскому законодательству, поскольку они предусматривали средства защиты, которых не имели старые облигации, подчиняющиеся греческому законодательству.
Наконец был какой-то прогресс. К сожалению, его достижение потребовало почти двух с половиной лет, в течение которых греческое население несло на себе непосильное бремя, что подорвало доверие ко всем сторонам. Да и послабления, полученного Грецией по долгу, оказалось, очевидно, недостаточно. Греческие облигации на сумму 42 млрд евро, принадлежащие ЕЦБ, и облигации на сумму 13 млрд евро, находящиеся на балансах национальных центральных банков, не были реструктурированы. Государственный долг по-прежнему составлял сокрушительные 150 % ВВП.
Причин для ликования у Афин не было. Рецессия продолжала усугубляться. Все чаще в частных кругах начал открыто звучать вопрос – когда будет следующая реструктуризация, в этот раз в отношении долга на руках официального сектора?
Все это время ЕЦБ настойчиво выступал против реструктуризации задолженности в любой форме. Эта идея, как мы отмечали, не нравилась членам его совета управляющих, начиная с Жан-Клода Трише и далее. Эти чиновники знали, что ЕЦБ был крупным держателем облигаций Южной Европы. Они понимали, что если логике реструктуризации будет разрешено дойти до конца, баланс организации пострадает. Они беспокоились, что ЕЦБ придется вмешаться, покупая дополнительные облигации, чтобы защитить другие правительства и банки от последствий реструктуризации.
А забота об отчете о прибылях и убытках – это не то, чего ожидают от организации, которой поручено обеспечивать стабильность финансовых рынков и экономики. ЕЦБ, без сомнений, волновал тот факт, что политики, в частности в Германии, не обрадуются, если ЕЦБ понесет убытки по своему портфелю. Но обязанность этих чиновников заключалась именно в том, чтобы организовать дискуссию и привлечь непосредственное внимание к более важным задачам центрального банка. Это начало происходить, когда пост председателя центрального банка перешел от Трише к бывшему директору казначейства Италии и экономисту Goldman Sachs Марио Драги, а именно когда Драги заявил летом 2012 года, что ЕЦБ сделает все, что потребуется, чтобы сохранить и защитить еврозону. Лучше поздно, чем никогда.
В других отношениях ЕЦБ тоже осложнил положение еврозоны. В 2010 году он ошибочно заключил, что восстановление началось, и начал сворачивать свои нестандартные монетарные меры[723]. У него сохранилась зацикленность на общей инфляции, и он повышал процентные ставки весной и летом 2011 года в ответ на временный скачок цен на продовольствие и топливо. Поскольку экономика Германии продолжала расти, нельзя было не подумать, что ЕЦБ предпринимал свои действия скорее с оглядкой на Германию, нежели на еврозону в целом. Повышение ставок на этом этапе закрутило гайки для испытывающих дефицит в финансах банков и фирм и осложнило жизнь правительствам. Процентные ставки по испанским и итальянским облигациям резко выросли, ознаменовав следующую, еще более серьезную фазу кризиса.
Чиновники ЕЦБ не решались сделать большее, поскольку они опасались, что более активная поддержка роста ослабит давление на правительства Южной Европы в плане проведения реформ. Более низкие процентные ставки и более масштабные покупки ценных бумаг, которые помогали европейским экономикам расти, сделали бы бюджетную консолидацию менее срочной. Они ослабили бы давление в плане осуществления политически сложных реформ. Получившаяся в результате схема стала предсказуемой. Как только ситуация становилась угрожающе серьезной, ЕЦБ делал ровно столько, чтобы удержать еврозону от полного краха. Он активировал программу выкупа облигаций (Securities Market Programme (SMP)), покупая облигации стран Южной Европы, испытывающих все большие проблемы с фондированием, и помогая европейским банкам, стараясь снизить их долговую нагрузку[724]. Он смягчал условия операций долгосрочного рефинансирования (Longer-Term Refinancing Operations (LTRO)), в рамках которых он предоставлял ликвидность банкам[725]. Но как только «пациент» стабилизировался, дозы лекарства сокращались. Программа SMP приостанавливалась[726]. Условия LTRO ужесточались. Тогда, как и можно было ожидать, экономическая ситуация ухудшалась, вызывая тревогу в отношении выживания евро. ЕЦБ в ответ вновь активировал SMP и смягчал условия выдачи средств в рамках своих операций LTRO.
В результате попеременно проводилась политика то сдерживания, то стимулирования, сначала при Трише, а потом и при Драги, что не могло в достаточной степени поддержать европейскую экономику. Денежный агрегат M3 в 2010 году вырос на мизерные 0,6 %, а в 2011 году – всего на 1,5 %. Для экономики, которая была способна расти на 1–2 %, и центрального банка с целевым показателем инфляции 2 % можно было ожидать, что агрегат M3 вырастет хотя бы на 4 %. В конце 2011 года, после двух эпизодов «упреждающего» повышения ставок ЕЦБ, банковское кредитование частного сектора вновь начало снижаться. В течение 2012 года оно стабильно падало[727]. Непоследовательность центрального банка, который то включал «кран», чтобы предотвратить финансовое обезвоживание, то выключал его, чтобы подогнать экономику быстрее идти к финансовому оазису, сильно усугубила трудности европейской экономики.
Неизбежно напрашивается вывод, что ЕЦБ, как и ФРС в 1920-х, неправильно понял свою миссию. Первостепенной обязанностью ФРС была не помощь Британии в возврате к золотому стандарту или сдувании пузыря на Уолл-стрит, а скорее регулирование предложения денег и кредитных ресурсов в соответствии с потребностями американской экономики. Первостепенной обязанностью ЕЦБ было не усиление давления в плане проведения бюджетной и структурной реформы, а использование монетарной политики для сохранения приемлемого роста агрегата M3 и поддержка финансовой стабильности и роста другими способами. ФРС во время Великой депрессии урок дался сложно. ЕЦБ, надо отметить, в 2012 году, когда проявились последствия всех этих ошибок, было всего 13 лет – тот же возраст, в котором была и ФРС в 1926 году, когда лопнул пузырь на рынке недвижимости во Флориде – хотя вряд ли это можно считать оправданием.
К лету 2012 года ситуация стала катастрофической. В Европу вернулась рецессия. Рейтинговые агентства вновь снизили рейтинги правительственных облигаций. Ставки по десятилетним испанским и итальянским облигациям на 500 базисных пунктов превышали ставки по немецким бондам. Вкладчики бежали из банков Южной Европы. Правительства Голландии и Финляндии были против увеличения объемов финансовой помощи. Намерения нового греческого правительства, сформированного после майских-июньских выборов в законодательные органы, оставались неясными. Широко обсуждалась возможность того, что Греция может отказаться от евро[728]. Были опасения, что это может привести к более масштабному коллапсу еврозоны.
Если у чиновников ЕЦБ была цель сохранить давление на страны Южной Европы, по крайней мере, этой цели они достигли. Однако, ставя под угрозу выживание еврозоны, они зашли слишком далеко. Признание этого факта заставило Драги на конференции с инвесторами 26 июля в Лондоне сказать, что «ЕЦБ готов сделать все, что потребуется, чтобы сохранить евро. И поверьте мне, этого будет достаточно…»[729]
За этим заявлением последовало решение совета управляющих ввести программу прямых денежных операций (OMT). Эта программа заключалась в покупке облигаций испытывающих затруднения европейских стран. Она была похожа на Securities Market Programme, которая проводилась до нее, но было два исключения. Во-первых, она не предусматривала верхней границы покупок или даты окончания покупок. Во-вторых, условием покупки ЕЦБ облигаций на вторичном рынке было обсуждение правительством соответствующей страны стабилизационной программы с Европейским стабилизационным механизмом, фондом спасения ЕС. Когда эта программа начинала действовать, ЕЦБ мог предоставить столько поддержки, сколько правительству или банкам было необходимо. Чего бы это ни стоило[730].
Кризис преподал Соединенным Штатам жесткие уроки о несовершенствах финансового регулирования, однако действовать в соответствии с этими уроками было не так уж легко. Подобным же образом он преподал и Европе несколько болезненных уроков об изъянах ее монетарного союза. Бюджетная дисциплина была недостаточной. Ревизии Еврокомиссии регулярно игнорировали другие события, влияющие на стабильность союза, такие как потоки капитала, которые способствовали снижению конкурентоспособности на юге. Европе не хватало единого надзорного органа, который мог бы сдерживать банки, являющиеся проводниками этих трансграничных потоков. Не было механизма передачи бюджетных ресурсов из регионов с высокой безработицей в регионы с низкой безработицей. Европе пришлось достаточно дорого заплатить, чтобы понять сложности существования монетарного союза без банковского и бюджетного союза.
В США было невероятно сложно заставить договориться между собой исполнительную и законодательную власть о желательных реформах. Однако это было мелочью по сравнению с тем, как было сложно заставить договориться между собой 17 отдельных правительств еврозоны, не говоря уже о 27, в тех случаях, когда соответствующие реформы касались не только еврозоны, но всего Европейского союза. В любой момент времени в какой-либо из стран на носу были выборы, и реформы тормозились из политических соображений. Конституционный суд Германии мог постановить, что последняя директива Еврокомиссии или политика ЕЦБ не соответствовали национальной конституции страны[731]. Радикальные реформы могли требовать пересмотра европейских соглашений. Но тем самым они могли вскрыть ящик Пандоры – наиболее базовые правила и соглашения Европы. Поскольку некоторым правительствам пришлось бы выносить пересмотр соглашений на общественный референдум, результат нельзя было предсказать. А если европейские лидеры чему-то и научились, так это тому, что рынки не любили неопределенность.
Более того, главную роль в настраивании экономных немцев против расточительных греков и, в более общих чертах, бережливых североевропейцев против транжир южан, сыграли распределительные аспекты кризиса. Они подчеркнули конфликт интересов сторон в отношении реформ. Поэтому прогресса было добиться нелегко.
И реформа проводилась с запинками. Изначально усилия концентрировались на укреплении надзора за бюджетной политикой с целью смягчения немецкой публики. Они приняли форму шести новых актов и директив ЕС, известных как «упаковка из шести штук» (“six-pack”), возможно из-за аллюзии на пристрастие немцев к пиву[732]. Эти изменения были призваны усилить Пакт стабильности и роста, согласно которому правительства обязались не допускать дефицитов бюджета более 3 % ВВП и государственного долга свыше 60 % или, по крайней мере, как-то продвинуться на пути к этим целям. «Упаковка из шести штук» давала конкретное определение того, что считалось «существенным отклонением» от такого прогресса. Они позволяли применять процедуры, ведущие к санкциям и штрафам против стран, которые делали недостаточно для сокращения коэффициентов задолженности до 60 %, а не только против стран с дефицитами свыше 3 %. Они требовали от стран задавать ориентир структурного дефицита с учетом циклических эффектов, не более 0,5 % ВВП[733].
Эти новые правила предполагалось сделать более убедительными и осуществимыми за счет того, что квалифицированное большинство государств ЕС должно было голосовать за отмену применения санкций, а не за их применение[734]. Новые правила должны были теперь быть встроены в национальное законодательство стран-участников, каждой из которых было поручено принять законодательный акт или поправки к конституции с этой целью. Предполагалось, что соблюдение этого закона или положения конституции будет отслеживать независимое национальное агентство, эквивалентное американскому Бюджетному управлению Конгресса. Европейский суд, со своей стороны, был уполномочен вводить санкции и штрафы в отношении стран, которые не ввели такие законы или поправки к конституции и не создали такие независимые советы. Более десяти лет европейские страны показывали большое рвение в игнорировании Пакта стабильности и роста. Правительства пытались связать руки без особого успеха. Будут ли эти улучшенные ограничения более эффективными, могло показать только время.
Вторым пунктом в повестке реформ был банковский союз. По сути, это означало появление единого регулятора, ответственного за надзор над работой банков еврозоны или Европейского союза, с тем чтобы возможные последствия их деятельности должным образом принимались во внимание не только в самой стране, но и за рубежом. Он означал единую схему страхования депозитов с тем, чтобы исключить изменения типа «разори соседа» в страховой политике, как в Ирландии в 2008 году. И он означал механизм закрытия неплатежеспособных банков, поддерживаемый общим фондом, сродни тому, который курировался Федеральной корпорацией по страхованию вкладов в США.
И вновь, это было не так легко сделать. Национальные регуляторы не очень рвались уступать свои прерогативы. Ни одна из организаций ЕС, очевидно, не имела достаточной компетенции для надзора за 6000 банков в 17 странах, и было непонятно, как скоро можно приобрести такую компетенцию. Чиновники никак не могли договориться о том, где разместить такого единого регулятора – в ЕС, где информация могла передаваться кредитору последней инстанции, или создавать отдельное обособленное агентство, чтобы минимизировать конфликты с мандатом центрального банка на сохранение ценовой стабильности. Германия была против единой схемы страхования депозитов и единого механизма работы с проблемными банками, опасаясь, что немецким банкам и налогоплательщикам придется платить за беспорядок, устроенный банками в других странах. Реалистичность таких опасений была сомнительной, поскольку немецкие банки имели такую же высокую долговую нагрузку, неэффективное управление и проблемы, как и все остальные. Однако доминирующее убеждение, что экономным немцам приходится спасать недальновидных греков и испанцев, продолжало влиять на восприятие реформы и препятствовать ее реализации.
В результате после года отсрочки в 2013 году было решено назначить ЕЦБ единым надзорным органом, но возвести Китайскую стену между его монетарными и надзорными функциями. Эти две функции будут выполнять два отдельных совета. Под надзор ЕЦБ должны были попасть сто тридцать крупных организаций, ведущих активную международную деятельность, в то время как остальные организации должны были продолжать контролироваться их соответствующими национальными надзорными органами, подчиняющимися полномочиям ЕЦБ, что бы это ни означало. Через шесть месяцев переговоров было принято соглашение о структуре единого механизма работы с проблемными банками, но такого, где фондирование изначально будет предоставляться национальными властями, а не еврозоной в целом. Таким образом, это так называемое соглашение никак не помогло распутать дьявольскую петлю между банковским и долговым кризисом[735].
Самым крепким орешком оказались бюджетные трансферты между процветающими и депрессивными регионами. Франсуа Олланд, лидер социалистов, избранный президентом Франции в середине 2012 года избирателями, которые очень недвусмысленно выражали свое недовольство тем, как Николя Саркози борется с кризисом, внес предложение совместного финансирования европейского фонда страхования от безработицы. В Берлине этому предложению не обрадовались. То же можно было сказать и о схемах еврооблигаций с солидарной ответственностью стран еврозон как группы. Для Германии и других стран, которые идентифицировали себя с Северной Европой, это было уже слишком.
Так задача построения европейского монетарного дома начала напоминать ремонт, который никогда не заканчивается.
И в Европе, и в Соединенных Штатах шагов, предпринятых в ответ на кризис, было как раз достаточно, чтобы предотвратить коллапс монетарных схем и финансовых систем. Их было как раз достаточно, чтобы предупредить сокращение экономики в масштабах Великой депрессии. Однако в Афинах или Стоктоне (Калифорния) могли думать по-другому. Но выводы не меняются. Центральные банки, по словам Марио Драги, были готовы сделать все, что необходимо, и, поверьте мне, этого было достаточно. Правительства, которые также искали правильный, на их взгляд, ответ в опыте 1930-х, тоже были готовы использовать бюджетную политику для стабилизации спроса и предотвращения такого же серьезного сокращения экономики, как во время Великой депрессии.
Однако сам их успех заставлял все еще раз обдумать. Было неизбежно, что некоторое количество ресурсов, предоставленных центральными банками и бюджетными министерствами, попадет в банки и небанковские финансовые организации, поскольку кредит является источником жизненной силы, кровью рыночной системы. Но по мере того как назревало раздражение в отношении финансовых организаций, замешанных в кризисе, оно вызвало недовольство центральными банками и бюджетными властями, которые им помогали. Более того, политики дали несбыточные обещания, как это обычно и делают политики. Когда последовала серьезная рецессия, хоть и не такая серьезная, как Великая депрессия, их политику признали провальной. Огромные дефициты и беспрецедентное расширение балансов центральных банков вызвали опасения инфляции, с которыми политикам было сложно бороться. Неубедительными аргументами о разнице между бюджетами домохозяйств и правительств или о благоприятных последствиях кредитно-денежной экспансии, когда экономика находилась в ловушке ликвидности, было трудно убедить публику, привыкшую к эффектным репликам.
Таким образом, в первом раунде выборов, которые последовали за кризисом, дефициты и активизм центральных банков стали пятном на имидже политиков. Чиновники, стремящиеся сохранить большинство голосов избирателей, зная, в какую сторону дует ветер, выбрали жесткую экономию. Центральные банки ограничили свои интервенции, опасаясь, что более активные действия могут вызвать критику и поставить под угрозу их независимость. Если первоначальные шаги предотвратили сокращение масштабов Великой депрессии, курс на жесткую бюджетную экономию и кредитно-денежные ограничения теперь предотвратили восстановление, сравнимое с тем, которое наблюдалось в 1930-х.
То же можно было сказать и о финансовой реформе. Попытки усиления регулирования были намного менее радикальными, чем аналогичные усилия, предпринятые после Великой депрессии. Нет никакого сомнения в том, что преобладающая система регулирования потерпела полное поражение, стимулировав призывы к коренным изменениям. Однако в этот раз экономические последствия этого провала более успешно удалось сдержать. То же можно было сказать и о финансовых последствиях: в то время как в период между максимальным значением в сентябре 1929 года и минимальным в июле индекс Standard & Poor упал на 85 %, за 17 месяцев, после максимального значения, зафиксированного 9 октября 2007 года, он упал «всего» на 57 %, а после этого восстановился быстрее[736]. В результате фундаментальная реформа стала казаться менее срочной. Архитекторы преобладающей системы, может быть, и не вышли после кризиса с блестящей репутацией, но они и не дискредитировали себя до такой степени, как в 1930-х. Следовательно, они могли стать архитекторами реформы.
В этом ситуации в США и Европе были похожи. Но в дополнение у Европы был незаконченный монетарный союз, который было невозможно расформировать, но также невозможно и завершить формирование. Когда в 1930-х оказалось, что международной договоренности о проведении стимулирующей политики достичь невозможно, страны стали действовать в одностороннем порядке, отказываясь от золотого стандарта и самостоятельно применяя стимулирующие меры. Однако за такие меры надо было платить. Пострадали международная торговля и взаимопонимание. Но односторонность, по крайней мере, создала пространство, необходимое для восстановления находящихся в упадке экономик.
Опираясь на этот опыт, некоторые эксперты поспешили предсказать, что Греция может вместе с другими европейскими странами, пострадавшими от кризиса, выйти из еврозоны. Однако евро оказался более устойчивым, чем золотой стандарт. Возвращение уже несуществовавшей национальной валюты было более трудной задачей, чем девальвация действующей денежной единицы. Члены Европейского союза инвестировали в евро даже больше, чем правительства в 1930-х инвестировали в золотой стандарт. Кроме монетарного союза у них был единый рынок и политические механизмы, формировавшиеся в течение 50 лет. Распад еврозоны мог бы поставить их под угрозу, а именно к распаду мог привести выход из еврозоны хотя бы изначально и одной страны.
Греков по понятным причинам раздражали унизительные инспекции Тройки и бесконечная рецессия, на которую они теперь были обречены. Немцев раздражали просьбы спасти их расточительных соседей и приклеившееся к ним прозвище безжалостных казначеев. Но когда вопрос встал серьезно, обе стороны были готовы сделать все, что было необходимо для сохранения еврозоны. Германия и ее партнеры по Европейскому союзу предоставляли экстренные кредиты, и не один раз. Греки тяжело вздохнули и пошли на серьезное сокращение зарплат в государственном секторе и социальных программ, и не единожды, а в течение нескольких лет. Избиратели не поддерживали партии, выступавшие против евро, в таких масштабах, как в 1930-х. У греков не было никакого желания войти в историю как государство, погубившее евро и Европейский союз. Немцы, как сторона, заинтересованная в этих схемах, в конечном счете поняли, что для того, чтобы они действовали, надо было идти на жертвы.
Таким образом, история 1930-х не была идеальным ориентиром. В то время как предыдущий кризис привел к краху золотого стандарта, нынешний не привел к развалу еврозоны. По крайней мере, пока.