В 1936 году Франклина Рузвельта все больше беспокоил бюджетный дефицит, который достиг беспрецедентного размера в 4,3 млрд долл. Из-за давления со стороны его администрации Конгресс согласился повысить налоги для населения с доходами выше 100 000 долл. и компаний с нераспределенной прибылью. В 2011 году Барака Обаму все больше беспокоил дефицит бюджета, который уже третий год подряд превышал 1,2 трлн долл. Обама договорился с Конгрессом повысить налоги для 1 % населения, доходы которого превышали 400 000 долл., в начале 2013 года. Это соглашение также позволило прекратить действие предыдущего снижения подоходных налогов, в результате чего ставка налога, уплачиваемого работниками, подскочила с 4,2 до 6,2 %, а чистый размер доходов американской семьи, зарабатывающей 50 000 долл. в год, упал на 1000 долл. Эти шаги были предприняты наряду с «секвестром», в рамках которого и оборонный бюджет, и невоенные дискреционные расходы были сокращены на 8,5 %[641].
Повышение Рузвельтом налогов было не единственной и даже не самой важной причиной замедления экономики, которое переросло в рецессию в последние месяцы 1937 года. Более важной причиной, как мы отметили в главе 18, была неспособность монетарных властей компенсировать эффекты сокращения расходов в экономике. Подобным же образом бюджетные меры администрации Обамы и Конгресса не могли быть всецело ответственны за разочаровывающее восстановление после Великой рецессии, даже наряду с замедлением федеральных расходов, когда программа стимулирования экономики 2009–2011 годов подошла к завершению. Также важную роль сыграла и неспособность Федрезерва предпринять более активные действия для борьбы с отрицательным импульсом. Вместо этого регулятор стал говорить об ужесточении монетарной политики.
В обоих случаях желание восстановить нормальную бюджетную и монетарную политику до восстановления нормальных экономических условий было основной причиной разочаровывающего состояния экономики. Когда в Европе разразилась Вторая мировая война, уровень безработицы в США все еще превышал 17 %. Без второй волны рецессии в 1937–1938 годах он был бы на 5 процентных пунктов ниже[642]. Безработица в 2013 году, составлявшая 7,4 %, была ниже благодаря политическим инициативам, реализованным в 2009–2011 годах. Но даже при этом восстановление продолжало разочаровывать практически по всем параметрам. Средний рост в период с 2011 по 2013 год едва дотягивал до 2 % в год, что соответствовало менее чем половине от темпов типичного роста после Второй мировой войны. Снижение безработицы было обусловлено скорее сокращением уровня экономической активности, нежели улучшением условий на рынке труда, поскольку отчаявшиеся работники переставали искать работу.
Есть веские основания, почему восстановления после спадов, причиной которых стали финансовые кризисы, обычно медленнее стандартных восстановлений[643]. Финансовые кризисы следуют за периодами, когда население на волне стремительного роста аккумулирует высокую задолженность. Последующий процесс снижения долговой нагрузки, во время которого то же население, столкнувшись с реальностью, пытается сократить свои долги, продолжается и во время восстановления, ограничивая расходы. А банки, которые все еще находятся на стадии восстановления капитала и «ремонта» балансов, тем временем сокращают кредитование.
Однако это не значит, что разочаровывающее восстановление, которое последовало за финансовым кризисом 2008–2009 годов, было неизбежным. Если частный сектор, нацеленный на снижение долговой нагрузки, тратит меньше, государственный сектор может тратить больше. Если коммерческие банки дают меньше кредитов, центральный банк может давать больше кредитов. Власти могут продолжать действовать до тех пор, пока частный сектор не будет готов заполнить образовавшийся пробел. Присутствие большого количества незанятой рабочей силы в результате кризиса означает, что у экономики есть возможность оправиться от удара еще быстрее, чем при типичной рецессии.
Восстановление при Рузвельте иллюстрирует эту точку зрения. В период между 1933 и 1937 годами среднегодовые темпы роста реального ВВП составляли свыше 8 %, несмотря на тот факт, что балансы домохозяйств и финансовой системы были серьезно повреждены. Это не подразумевает, что США могли показать такие же впечатляющие темпы экономического роста, начиная с 2009 года. Однако они могли бы добиться более вдохновляющих результатов.
Рузвельт понимал, что для замещения истощившихся расходов частного сектора необходимы дополнительные правительственные расходы. Как он сказал со всей прямотой в 1936 году, «никто с легкостью не возлагает бремени на доходы Нации. Но этот порочный сужающийся круг падающего национального дохода просто надо было разорвать… Мы взяли на себя первостепенную ответственность правительства, когда все остальные меры оказались неудачными, тратить деньги, когда ни у кого больше не осталось денег, которые можно тратить»[644].
В то же самое время Рузвельт так никогда и не переставал беспокоиться о прочности бюджета и не отказался от своего понимания аналогии между бюджетом домохозяйств и правительственным бюджетом. Отношение федерального долга к ВВП в 1936 году составляло всего 40 % – менее половины по сравнению с 90 %, зафиксированными в 2010 году, однако размер правительства и поступления от налогов, при помощи которых нужно было обслуживать долг, тоже были меньше. По мнению президента и его советников, если бы эту проблему не удалось решить, доверие оказалось бы под угрозой.
Были предложения повысить налоги на основаниях справедливости[645]. Богатые не так серьезно пострадали во время Депрессии, как обычные люди. По мнению Рузвельта и демократов, было бы правильно, если бы богатые теперь заплатили свою долю для финансирования программ «Нового курса», которые были призваны исправить эту несправедливость.
Не самую последнюю роль играли и политические соображения. Во время своей избирательной кампании 1932 года Рузвельт обещал сбалансировать бюджет. С приближением очередных выборов он беспокоился, что невыполнение им этого обещания могло быть поставлено ему в вину его конкурентами[646].
Барак Обама, занимая место президента, разделял все эти три мотивации. Моральным аргументом было то, что 1 % населения, представленный самыми обеспеченными людьми, уже существенно нарастил свою долю в национальном доходе за 15 лет, предшествующих Великой рецессии. Богатые, возможно, и понесли капитальные убытки во время спада, но в 2009–2011 доходы 1 % населения, представлявшего самых богатых людей, вновь восстанавливались быстрее, чем доходы в целом. За два десятилетия, заканчивающихся в 2011 году, реальные доходы этого 1 % населения выросли более чем на 57 %, а доходы 99 % населения, представленных обычными людьми, выросли менее чем на 6 %. 1 % населения, представленный самыми богатыми людьми, по сути, получил почти две трети от всего прироста доходов[647]. Было бы только справедливо, если бы они заплатили соразмерную долю в форме налогов.
Также у советников Обамы было ощущение, что бюджетный вопрос стал наносить урон политической репутации. Поддержка «Движения чаепития» (Tea Party) на промежуточных выборах подчеркнула эту опасность. По мнению Рама Эмануэля, главы администрации Обамы, и Дэвида Аксельрода, его старшего политического советника, необходимо было показать, что президент занимается вопросом дефицита. Их позиция вписывалась в рамки собственного осторожного отношения Обамы к бюджету и его убежденности в том, что правительство было раздутым и неэффективным[648]. Она стимулировала его намерение согласиться на сокращение расходов, если республиканцы, в свою очередь, согласятся на повышение налогов. К сожалению, президент не ожидал готовности республиканцев принять его предложение, отказавшись при этом что-то отдать взамен, или их готовности, когда вопрос встал серьезно, позволить экономике рухнуть.
И в довершение ко всему имели место и экономические аргументы. Крупные дефициты, ведущие к непосильным долгам, могли подорвать уверенность бизнеса. Представленные в июне 2010 года прогнозы умышленно внепартийного Бюджетного управления конгресса показали, что после 2014 года дефицит начнет расти в результате увеличивающихся расходов на программы социальной защиты. Они показали, что в ВВП быстро начнет увеличиваться доля государственного долга. Необходимо было уже сейчас делать что-то, чтобы справиться с проблемами, вырисовывающимся в недалеком будущем. Ну, или так утверждала организация Concord Coalition, Комитет за ответственный федеральный бюджет (the Committee for a Responsible Federal Budget) и Fiscal Times – все они были основаны Питером Питерсоном, министром торговли при Ричарде Никсоне, бывшим главой Lehman Brothers и соучредителем группы частных инвестиций Blackstone. Надежное решение этих проблем требовало полной поддержки обеих партий. А получение от республиканцев согласия на среднесрочный план, утверждали политические советники президента, повлекло бы за собой снятие обеспокоенности оппозиции в отношении непосредственно угрожавшего дефицита.
Однако отказ от обязанности правительства «тратить деньги, когда ни у кого больше не осталось денег, которые можно тратить» могло поставить под угрозу восстановление и вновь погрузить экономику в рецессию. Тем не менее в этом случае возможность реформы в сфере здравоохранения и социальных программ давала надежду на построение квадратуры круга. Уменьшение государственных расходов и дефицитов начиная, скажем, с 2014 года означало бы меньше правительственных заимствований и более низкие процентные ставки в будущем. А понижающее давление на процентные ставки в будущем оказало бы понижающее давление на процентные ставки сейчас, поскольку инвесторы смотрят в будущее. Инвесторы, ожидая роста цен на казначейские облигации, начали бы покупать их сейчас, сокращая текущую доходность. Поэтому любое негативное влияние на восстановление из-за сокращения текущих расходов было бы частично компенсировано через позитивное влияние будущего снижения расходов посредством снижения процентных ставок.
Этот механизм был ключевым фактором восстановления от рецессии 1991–1992 годов. Обращение президента Клинтона к бюджетной консолидации в 1993 году под руководством директора Национального экономического совета Роберта Рубина способствовало как раз такому восстановлению за счет низких процентных ставок. Консолидация, которая оказала понижающее давление на процентные ставки, помогла стимулировать инвестиции и рост. Бывшие сотрудники администрации Клинтона, которые теперь пришли в обамовский Белый дом, с ностальгией вспоминали об этом эпизоде.
Однако их логика дала трещину в том плане, что процентные ставки и так уже были слишком низкими, и их невозможно было снижать дальше. Рецессия, связанная с кризисом 2008–2009 годов, фундаментально отличалась от рядовой рецессии, от которой США восстанавливались в 1993 году. Теперь экономика попала в ловушку ликвидности. Процентные ставки нельзя было снижать дальше обещаниями более низких дефицитов в будущем. Даже наряду с заслуживающим доверие обязательством снижать дефицит в будущем снижение дефицита сейчас могло лишь помешать восстановлению[649].
Оглядываясь назад, можно сказать, что эта ложка дегтя в бочке меда видна с ослепляющей ясностью. Вопрос заключается в том, почему ее не удалось рассмотреть в то время.
Уже в начале 2009 года – когда еще даже сама схема бюджетного стимула для преодоления Великой рецессии была всего лишь на стадии обсуждения – влиятельные голоса в администрации Обамы призывали нового президента заявить о своем намерении ликвидировать дефицит. Уже во время переходного периода назначенный, но еще не вступивший в должность министра финансов Гайтнер отстаивал планы по сокращению дефицита до 3 % ВВП к концу первого президентского срока, поскольку показатель в 3 % был неким талисманным порогом бюджетной осторожности, который европейцы умудрились закрепить в Маастрихтском договоре, основывавшем их экономический и монетарный союз.
Но поскольку Гайтнер все больше занимался вопросами банков и их стресс-тестами, роль главного бюджетного консолидатора досталась Петеру Оржагу, который окончил Принстон и Лондонскую школу экономики и работал помощником Рубина в Белом доме при Клинтоне. В работе от 2004 года Оржаг и Рубин, вместе с экономистом Алланом Синаи, утверждают, что неблагоприятное влияние бюджетных дефицитов и, косвенным образом, преимуществ будущей бюджетной консолидации реализовывается в основном через их влияние на уверенность. Другими словами, даже в обстановке практически нулевых процентных ставок, когда обещания будущего сокращения бюджетных расходов не могут способствовать дальнейшему снижению этих ставок, все же может иметь место позитивное влияние на производственные капиталовложения, как при Клинтоне, когда уверенность инвесторов укреплялась. Оржаг, Рубин и Синаи писали эту работу еще до того, как обстановка практически нулевых процентных ставок материализовалась, однако выводы ясны. «Согласно традиционной точке зрения, писали они, текущие бюджетные дефициты снижают национальные сбережения, что сокращает национальные инвестиции и увеличивает иностранные заимствования. Процентные ставки играют ключевую роль в корректировке экономики. Сокращение национальных сбережений повышает внутренние процентные ставки, что тормозит инвестиции и привлекает капитал из-за рубежа… Однако неблагоприятные последствия устойчивых бюджетных дефицитов могут иметь более широкое распространение и случаться более внезапно, чем предполагает любой традиционный анализ. Существенные дефициты, прогнозируемые далеко в будущем, могут стать причиной фундаментальных изменений в ожиданиях рынка и связанной с этим утраты доверия как внутри страны, так и за рубежом. Неблагоприятные динамические явления, которые могут последовать, в значительной степени, если не полностью, исключаются из традиционного анализа бюджетных дефицитов»[650].
С высоты своего поста директора Административно-бюджетного управления Оржаг теперь утверждал, что именно такой эффект уверенности и был необходим, чтобы подстегнуть инвестиции. Способом его обеспечения было внесение своеобразного авансового платежа в счет бюджетной консолидации, начиная с того, чтобы попросить каждый департамент уменьшить свой текущий бюджет на 100 млн долл.
Эта вера в расплывчатые эффекты уверенности нашла бы отклик у Генри Моргентау, но она не всецело разделялась экономическими советниками президента Обамы. В частности, ее не разделял Лоуренс Саммерс, глава Национального экономического совета при Обаме, или Кристина Роумер, председатель его Совета экономических консультантов. Саммерс подчеркивал, что инвестиции и рост зависели не только от уверенности в будущем, но и от условий на настоящий момент времени. Роумер предостерегала от поспешной бюджетной консолидации, вроде той, которая помогла спровоцировать рецессию 1937–1938 годов[651].
Однако внепартийный, беспристрастный, рубиновский анализ импонировал Обаме, который в мае 2009 года поручил ему составить памятку с изложением среднесрочных бюджетных опций. Ни одна из этих опций не была реализована сразу же, но поддержка директором Административно-бюджетного управления среднесрочной консолидации представляла препятствие для второго пакета стимулирующих мер, когда в течение года стало очевидным, что безработица растет быстрее, чем предполагалось. А ориентация Оржага на среднесрочную консолидацию помогла заложить основу для злополучных переговоров между Белым домом и законодателями в отношении сокращения бюджетного дефицита в 2011 году.
Эмануэля и Аксельрода тоже уже весной 2009 года беспокоило, что дефициты наносили урон политической репутации. Их тревога усилилась осенью, когда демократы потеряли контроль в законодательных органах Нью-Джерси и Вирджинии. Очевидно, что риторика республиканцев, направленная против увеличения вмешательства правительства, находила отклик у независимых избирателей. В более общих словах, имела место негативная реакция на правительственные антикризисные меры, включая стимулирующие меры, основанная на наблюдении, что финансовые круги не заставили расплачиваться. Банки были спасены. Бонусы продолжали выплачиваться, и было отмечено всего несколько случаев судебных разбирательств в отношении правонарушителей.
При помощи стимулирующих мер не получилось добиться всего того, что было обещано. Основной причиной роста безработицы существенно выше максимального уровня в 8 %, прогнозируемого Роумер и Джаредом Бернштайном, могло быть то, что экономика уже сокращалась быстрее, чем кто-то мог предвидеть в 2008 году, а не то, что стимул сам по себе был неэффективным, но это различие неэкономистам было трудно провести, а экономистам – объяснить. Поскольку уровень безработицы рос быстрее, чем, по мнению советников Обамы, он бы рос в отсутствие стимулирующих мер, критики могли утверждать, что дефицитное финансирование было не только неэффективным, но и контрпродуктивным. Этот аргумент, возможно, был неоправданным с точки зрения экономики, но мощным с политической точки зрения.
Кроме того, к 2010 году появились признаки, что экономика начинает показывать улучшения. Хотя безработица оставалась высокой – более 9 %, – ВВП все же демонстрировал рост. Он вырос на 3,9 % в первом квартале, что не является нетипичным для стадии подъема экономики. В результате стало казаться, что можно безопасно продолжать поворот на бюджетную консолидацию. Нужно признать, что имело место ухудшение ситуации в Европе, которая сделала меньше, чем США, для решения проблем банковского сектора и где новое греческое правительство Георгиоса Папандреу только что признало, что бюджетная и финансовая ситуация была еще хуже, чем ранее предполагалось[652]. Но тот факт, что греческие структурные и политические проблемы проявились в форме зияющей, ранее не признаваемой дыры в бюджете, только укрепил предположения, что реальной и непосредственной опасностью было бюджетное расточительство. Когда европейские и американские чиновники собрались на саммит в Икалауте в начале 2010 года, их заинтересованность в плане бюджетной консолидации совпадала.
И наконец нельзя полностью игнорировать аргумент, что неопытность президента Обамы как тактика ускорила переключение на жесткую экономию[653]. Обама предполагал, что он и лидеры Палаты представителей смогут достичь договоренности, в рамках которой республиканцы согласятся на небольшое повышение налогов в обмен на его согласие несколько сократить расходы. На этой основе обе стороны затем смогли бы составить среднесрочный бюджетный план. Но этот подход не учитывал возникновения «Движения чаепития» или появления республиканского лидера Джона Бейнера, который считал себя обязанным угождать своему партийному руководству. На переговорах, прошедших зимой и ранней весной 2011 года и посвященных продлению резолюций о продолжении работы правительства, Бейнер не только отверг все предложения о повышении налогов, но и изложил все более частые требования по снижению расходов, угрожая остановить работу правительства, если они не будут согласованы. Таким образом, Белый дом позволил республиканцам в Палате представителей превратить дебаты в решение, на сколько будут сокращены расходы.
Кульминационным пунктом стало предложение по бюджету, представленное в апреле 2011 года представителем штата Висконсин Полом Райаном, председателем бюджетного комитета Палаты представителей (House Budget Committee). Бывший спичрайтер для конгрессмена Джека Кемпа, Райан теперь решил сделать себе имя в качестве выдающегося специалиста по бюджету в Палате представителей. Его бюджет, названный «Путь к процветанию» (“The Path to Prosperity”), предусматривал дополнительное снижение расходов на 6,2 трлн долл. в течение десяти лет. Характер этих сокращений большей частью не конкретизировался, а то, что конкретизировалось, предполагало сокращение федерального бюджета в основном за счет перекладывания расходов по программе медицинского обеспечения Medicare на плечи граждан и штатов – идея, которая была проигрышной с политической точки зрения. Однако это не помешало бюджету Райана и далее способствовать политической конкуренции в форме «кто сможет больше сократить расходы».
Таким образом, была подготовлена почва для переговоров летом 2011 года относительно потолка долга, ограничений на стоимость облигаций и казначейских обязательств, которые Министерству финансов было разрешено выпускать. На практике повышение потолка долга просто давало Министерству финансов полномочия оплачивать счета правительства. Но это стало еще одной болевой точкой для участников переговоров со стороны республиканцев. Если бы потолок не был поднят, правительству пришлось бы объявить дефолт по некоторым своим обязательствам. Министерству финансов пришлось бы решать, кому платить, а кому не платить из своих ограниченных ресурсов. Оно могло бы решить заплатить, скажем, держателям облигаций вместо государственных подрядчиков. Но это вряд ли бы обнадежило даже держателей облигаций. Если и был контекст, в котором имели значения аргументы в стиле Оржага о важности доверия, это был как раз он.
Члены «Движения чаепития» со своей стороны были более чем счастливы форсировать технический дефолт. Дефолт был гарантированным способом сократить государственные расходы, а для «Движения чаепития» это было единственным, что имело значение, – этот факт давал лидерам республиканцев дополнительный рычаг воздействия на переговорах. Позиция республиканцев заключалась в том, что любое повышение потолка долга должно было доллар в доллар соответствовать будущему снижению расходов.
Белый дом оказался в ситуации вынужденного компромисса и капитулировал. Его капитуляция приняла форму соглашения, спроектированного лидерами Палаты представителей и Сената, о снижении расходов на 1,2 трлн долл. за десять лет[654]. Он согласился на создание «суперкомитета», формально названного Совместный комитет Палаты и Сената по снижению дефицита (Joint Select Committee on Deficit Reduction), в который вошли 12 членов конгресса. Предложение комитета о дальнейшем сокращении расходов на 1,2 трлн долл. должны были одобрить все члены Палаты представителей и Сената. Если бы суперкомитету не удалось достичь соглашения к концу ноября, сокращение правительственных ассигнований по всем направлениям, кроме социальных выплат и зарплат военнослужащих, началось бы в 2013 году.
Идея заключалась в том, чтобы сделать сокращения настолько болезненными и неэффективными, чтобы давление на суперкомитет стало непреодолимым, и он пришел бы к соглашению. Однако непреодолимое оказалось преодолимым. Угроза сыграть в русскую рулетку с экономикой была неэффективной, учитывая, что популистское крыло Республиканской партии было более чем готово поставить на пустое гнездо. Не так уж удивительно, что комитет, состав которого варьировался от представителя Мэриленда Криса Ван Холлена, близкого союзника лидера большинства в Палате представителей Нэнси Пелоси и верного сторонника социальных программ, до сенатора Пэта Тооми от Пенсильвании, бывшего трейдера в сегменте валютных свопов в Morgan, Grenfell & Co., спикера «Движения чаепития» и ярого противника повышения потолка долга, так и не смог прийти к соглашению. Так секвестр, в рамках которого как дискреционные гражданские расходы, так и военный бюджет сокращались на 8,5 %, вступил в силу с 1 марта 2013 года.
Это не значит, что Белый дом, как Бурбоны, ничему не научился. В конце 2012 года, когда сокращение налогов по программам Буша дожно было закончиться, он поставил точку, когда необходимо было распространить их на 1 % лиц с самыми высокими доходами. Однако в то же самое время он уступил призывам повысить подоходные налоги от тех, кого беспокоила долгосрочная платежеспособность системы социального страхования (Social Security).
Структурный дефицит бюджета (дефицит, который не учитывает влияние делового цикла) сократился на 1,75 % ВВП в 2012 году, когда стимулирующие меры были свернуты, а затем на 2,5 % ВВП в 2013 году в результате повышения налогов и секвестра. Международный валютный фонд, который обычно не является сторонником государственных расходов, раскритиковал темпы сокращения дефицита, назвав их чрезмерно высокими, и предупредил, что он отнимет между 1⅓ и 1¾ процентных пунктов от прогноза роста экономики США в 2013 году[655]. Если восстановление после финансового кризиса продолжало разочаровывать, это было не потому, что разочаровывающее восстановление было неизбежным. По крайней мере, такой вывод можно сделать, если верить, что неэффективная политика не является неизбежным результатом финансовых кризисов.
В обычных обстоятельствах можно было ожидать, что ФРС, зная о все более сдерживающей фискальной политике, предпримет шаги, чтобы компенсировать или смягчить эти эффекты. Совет управляющих ФРС, несомненно, был осведомлен о проблеме, выделив ее в своем отчете о монетарной политике (Report on Monetary Policy) за 2013 год, переданном Конгрессу в июле[656].
Однако обстоятельства в 2013 году не были обычными. Ставки по федеральным фондам, которые уже были снижены до 0–0,25 %, дальше уже было невозможно снижать. Комитет по операциям на открытом рынке обозначил свои намерения сохранять их на этом уровне до тех пор, пока безработица оставалась выше 6,5 %, а прогноз по инфляции в последующие один-два года не превышал бы ориентир в 2 % более чем на половину процентного пункта. Комитет по операциям на открытом рынке также продолжал свою программу по масштабной покупке активов, приобретая обеспеченные закладными ценные бумаги на сумму 40 млрд долл. в месяц и долгосрочные казначейские облигации на сумму 45 млрд долл. в месяц. Кроме того, он реинвестировал выплаты основной части долга по обеспеченным закладными ценным бумагам с приближающимся сроком выплат и продлевал сроки казначейских облигаций. Он дал понять, что будет продолжать такую политику до тех пор, пока прогнозы по рынку труда не станут более оптимистичными. Федрезерв и так уже делал много. Он столкнулся с усиливающейся критикой со стороны консервативных кругов, которые утверждали, что он делает слишком много.
И все же центральный банк мог сделать и больше. Он мог бы увеличить свои покупки обеспеченных закладными ценных бумаг и казначейских облигаций. Он мог расширить допустимый диапазон отклонения от его целевого ориентира по инфляции в 2 % с половины процентного пункта до одного процентного пункта. Он мог повысить и сам целевой ориентир по инфляции. Такие действия были бы радикальным отходом от монетарной традиции, но для таких нетрадиционных действий были основания, учитывая, что безработица была устойчиво высокой, рост продолжал разочаровывать, а бюджетная консолидация оказывала мощное сжимающее давление на экономику. Более масштабные покупки ценных бумаг и целевой ориентир по инфляции на уровне 3 % были не такими радикальными шагами, как решение Рузвельта отказаться от золотого стандарта и начать масштабные покупки золота. Отказ от золотого стандарта и требование от граждан обменивать свое золото на бумажную валюту представляли собой революционное изменение в реализации монетарной политики. Дополнительные покупки ценных бумаг или даже более высокий целевой ориентир по инфляции по сравнению с такими изменениями были бы просто мелочью.
Различия в процессах принятия решений частично объясняют резко отличающиеся результаты. В 1933 году решение приостановить действие золотого стандарта могло быть принято одним человеком, президентом, посредством приказа, поскольку его партия контролировала обе палаты Конгресса, который был готов ратифицировать его приказ. Рузвельт мог действовать решительно. Начиная с октября он мог использовать полномочия «Финансовой корпорации реконструкции», чтобы покупать столько золота, сколько он хотел, консультируясь только со своими доверенными советниками Генри Моргентау и Джессом Джонсом. Моргентау по своему собственному усмотрению мог управлять денежной массой через программу стерилизации золота, проводимую Министерством финансов. Немногие в Конгрессе жаловались, что исполнительная власть узурпировала полномочия, которые были по-настоящему возложены на Федрезерв. Напротив, влиятельные голоса, начиная с Элмера Томаса, призывали президента любыми способами проводить более стимулирующую экономическую политику. Катастрофические просчеты ФРС, прямо скажем, не улучшили ее репутацию и не укрепили государственную и политическую поддержку независимой реализации монетарной политики. В 2013 году влиятельные голоса предупреждали, что нетрадиционная политика ФРС – покупки обеспеченных закладными ценных бумаг, нацеленные, например, на поддержку жилищного рынка, – превышала ее мандат на сохранение ценовой стабильности. Эти критики, в свою очередь, поднимали вопросы о ее независимости. Этот эпизод, имевший место 80 лет назад, напоминает, что неисполнение мандата центрального банка на высокую занятость, формально или неформально, также может поставить под угрозу независимость.
А вот в 2013 году, в отличие от 1933 года, вопросы монетарной политики решались комитетом, в частности комитетом семи управляющих Федеральной резервной системы и пяти президентов резервных банков. Комитеты по своей натуре неповоротливы, а к Комитету по операциям на открытом рынке это относится больше, чем к другим. Комитет по операциям на открытом рынке ценит консенсус. Члены комитета могут расходиться во мнениях, но они понимают, что слишком много расхождений поднимает вопросы о согласованности политики. Поэтому компромисс является обычным явлением. Изменения в монетарной политике, плохи ли, хорошо ли, обычно бывают постепенными, а не радикальными.
Летом 2013 года эти постепенные изменения имели направление на сокращение стимулирования экономики, а не на усиление. В мае, в послании к Объединенной экономической комиссии Конгресса (Joint Economic Committee), а затем в июне, на пресс-конференции после заседания Комитета по операциям на открытом рынке, председатель ФРС Бернанке дал понять, что центральный банк может начать сокращать покупки ценных бумаг и, возможно, полностью прекратит их к середине 2014 года, несмотря на отсутствие выраженного инфляционного давления и сохраняющийся вялый рост. Хотя это было еще не фактическое прекращение покупок ценных бумаг, эффект сжатия за счет более жесткой будущей монетарной политики, который предполагало это заявление, незамедлительно дал о себе знать[657]. В течение следующих двух месяцев доходность десятилетних казначейских облигаций подскочила с 2,3 до 2,9 %, способствуя росту процентной ставки по 30-летнему ипотечному кредиту с 4 до 4,5 % и замедляя восстановление жилищного рынка.
Стечение нескольких факторов ускорило это изменение в перспективах направления политики. Наблюдатели беспокоились, что низкая доходность казначейских облигаций стимулировала инвесторов принимать дополнительные риски. Они беспокоились, что покупки обеспеченных закладными бумаг могли привести к очередному перегреву на рынке жилья. Эти предупреждения исходили не только от постоянных критиков центрального банка, но также и от президентов резервных банков, которые хоть и держали руки на пульсе локального жилищного и банковского рынка, иногда были менее готовы к эффектам монетарной политики, которые распространялись на экономику в целом. Но даже председатель ФРС Бернанке присоединился к их опасениям в своей речи в Федеральном резервном банке Чикаго в мае 2013 года, когда он отметил, что центральный банк «особенно пристально следит за эпизодами «погони за доходностью» [когда инвесторы делали более рискованные инвестиции в поисках более высокой доходности] и другими формами принятия чрезмерных рисков»[658].
Также у членов Комитета по операциям на открытом рынке были сомнения относительно эффективности монетарного стимула. Президент Федерального резервного банка Ричмонда Джеффри Лакер утверждал, что снижение доходности казначейских облигаций и ставок по ипотеке еще на 50 базисных пунктов почти не будет способствовать более быстрому росту экономики, которая сдерживалась стареющим населением и обременительным регулированием. Как он сказал в мае 2013 года, хотя рост возобновился, «представляется, что он ограничивается в значительной степени структурными факторами, которые монетарная политика не может компенсировать». В данной ситуации соотношение затрат и выгод, ассоциируемых с дальнейшим монетарным стимулированием, не выглядит многообещающим». Президент Федерального резервного банка Далласа Ричард Фишер, хотя и не был голосующим членом Комитета по операциям на открытом рынке, более чем компенсировал отсутствие у него права голоса обилием метафор, утверждая, что доверие, скорее всего, пропадет при отсутствии достойного доверия среднесрочного бюджетного плана и что до этого «ФРС в лучшем случае проводит политику дешевых денег, а в худшем разжигает костер спекуляции и в конечном итоге масштабный пожар инфляции»[659]. Их диагнозы были сомнительными, но их громкое несогласие затруднило центральному банку задачу придерживаться выбранного курса.
Кроме всего прочего, то, что ФРС вместе с другими регуляторами предотвратила очередную Великую депрессию, лишило ее стимулов делать что-то большее. Члены Комитета по операциям на открытом рынке могли утешиться тем, что ситуация на рынке жилья улучшилась. Они могли успокоиться тем, что состояние государственных и муниципальных финансов улучшалось. Они могли указать на тот факт, что не было такого же краха активности, как в 1929–1933 годах. Это позволило им выслушать критиков активности центрального банка и потворствовать их желанию вернуться к более традиционной монетарной политике, вне зависимости от того, была ли экономическая ситуация традиционной или нет. Американская политика 2008–2009 годов предотвратила худшее, как гордо заметили регуляторы. Но ирония судьбы заключается в том, что как раз такой результат теперь задавал менее позитивное направление политике.