Как и в случае с администрацией Рузвельта в свое время, реакция администрации Обамы на кризис предусматривала гораздо больше, чем просто использование фискальных и монетарных инструментов. Был представлен впечатляющий спектр инициатив, ориентированных на отдельные секторы – от жилья и автотранспорта до финансовых услуг[622]. Однако мало какие из них (если таковые вообще были) можно было сравнить по степени амбициозности и результативности с теми инициативами, которые были реализованы в рамках «Нового курса».
В частности, попытки администрации Обамы предоставить оказавшимся в сложном положении собственникам жилья льготы по ипотеке были лишь бледной тенью по сравнению с достижениями Кредитно-ссудной корпорации домовладельцев (Home Owners’ Loan Corporation) в 1930-х. Изменения в характере финансирования жилищного строительства в промежуточный период привели к тому, что реструктурировать ипотечный кредит стало сложнее, по крайней мере, так, чтобы это не привело к крупным убыткам банков или налогоплательщиков, что было бы далеко не самой удачной идеей как с политической, так и с экономической точки зрения. Финансовая реформа в виде Закона Додда – Франка о защите прав потребителей в области финансовых продуктов и услуг от 2010 года даже отдаленно не могла сравниться с законом Гласса – Стиголла от 1933 года или с Законом о ценных бумагах и биржах от 1934 года. В этот раз регуляторам удалось предотвратить худшее за счет более успешного применения монетарных и фискальных инструментов. А предотвратив худшее, они позволили собраться с силами привилегированным классам, которым была на руку преобладающая финансовая система. Они сняли необходимость в срочной радикальной реформе.
На жилищное строительство приходилось 6 % в ВВП США во время пика экономического цикла в 2005 году; теперь его доля едва достигала 2 %. Бесспорно, строительная активность всегда резко сокращается во время рецессий. Однако в то время беспокойство вызывало то, что вялое жилищное строительство продолжало сдерживать рост, когда экономика начала восстанавливаться.
Объясняя отсутствие восстановления в сфере строительства, эксперты указывали на гипертрофированный строительный бум до 2006 года и исключительную серьезность рецессии, которая осушила источники потенциальных покупателей жилья. Проблемы в банковской системе и на рынках секьюритизации осложнили финансирование строительства новых жилищных массивов и многоквартирных зданий. Гаранты по ипотечным кредитам, которые до этого пользовались нежесткими стандартами, теперь бросились в другую крайность. Регуляторы ужесточили надзор за кредитованием.
Кроме того, сразу 4 млн из 60 млн американских домовладельцев, имеющих ипотечные кредиты, задержали выплаты по кредитам и оказались под угрозой обращения взыскания по закладной к началу 2009 года. Чтобы инвестировать в строительство новых жилищных массивов, когда на рынок вот-вот могла обрушиться лавина так называемых теневых запасов непроданного жилья, надо было быть неисправимым оптимистом. В дополнение к этому было еще 10–15 млн домохозяйств, чья ипотечная задолженность теперь превышала стоимость их домов. Пока они все еще выплачивали долг по ипотеке, но всегда был риск, что они могут не потянуть выплат, в результате чего их дома пополнили бы список принадлежащего банкам имущества. Кроме препятствий для строительного сектора, не стоит забывать и об убытках для банков. Состояние жилых районов ухудшалось из-за заброшенного имущества. Помимо всего прочего, семьям, которые потеряли свои дома, приходилось переезжать.
В 1930-х Кредитно-ссудная корпорация домовладельцев помогла смягчить эти проблемы[623]. Но в этот раз ее не было. Вместо этого администрация Обамы отреагировала рядом ограниченных инициатив, которые не смогли оправдать даже свои собственные скромные амбиции. Программа доступного жилья (The Home Affordable Modification Program (HAMP)) была нацелена на предоставление финансовых стимулов банкам и сервисным агентам для сокращения процентных ставок для 4 млн домовладельцев, которые были не в состоянии ежемесячно погашать долги. Агенты, удовлетворяющие условиям программы, получали предоплату в размере 1000 долл. и дальнейшие небольшие выплаты, если заемщик оставался в состоянии выплачивать долг. Однако к концу 2013 года в рамках программы было модифицировано всего 1,3 % ипотечных кредитов, и правительство потратило всего четверть средств программы выкупа проблемных активов (TARP), отложенных на эти цели.
«Доступное жилье. Программа рефинансирования» (The Home Affordable Refinance Program (HARP)) была разработана с целью позволить еще 5 млн домовладельцев, которым не грозил непосредственный риск взыскания, рефинансировать свои кредиты по более низким ставкам. Для того чтобы соответствовать условиям программы, закладная должна была быть приобретена Freddie Mac или Fannie Mae. Очень кстати с этой точки зрения оказалось, что Fannie и Freddie теперь принадлежала (или находилась под их гарантией) большая часть жилищных кредитов в США. Однако гораздо менее кстати независимый администратор Freddie и Fannie Эд ДеМарко, которому была поручена реабилитация государственных ипотечных агентств, сопротивлялся попыткам привлечь агентства к этому делу. К середине 2011 года удалось помочь едва ли миллиону домовладельцев, а к концу 2013 года, через полных шесть лет после кризиса, этой программой смогли воспользоваться менее 3 млн домовладельцев. Также были инициативы по кредитованию безработных собственников жилья и перечислению трансфертов штатам на программы по предотвращению взысканий. Но в рамках этих правительственных программ удалось помочь лишь каждому тридцатому домовладельцу по сравнению с каждым десятым в 1930-х.
Регуляторы столкнулись и с этическими, и с бюджетными дилеммами. Программа, нацеленная на узкую категорию просрочивших платежи домовладельцев, была выгодна только для тех, кто перестал платить, и использовала доллары тех налогоплательщиков, чьи дома тоже уже стоили дешевле, чем кредит, но которые все еще продолжали аккуратно делать выплаты. Однако программа, которая решала бы проблемы всех 20 млн домовладельцев, чьи ипотечные кредиты превышали стоимость их домов, быстро стала бы такой дорогой, что оказалась бы проигрышной с политической точки зрения.
Альтернативным вариантом решения проблемы взысканий было изменение законодательства. Судьям могли предоставить полномочия по реструктурированию ипотечных кредитов в рамках процедур по банкротству физических лиц, точно так же как они реструктурировали другие долги[624]. Когда Обама был сенатором, он поддерживал такие изменения в законодательстве. Кандидат Обама одобрил эту идею. Однако для президента Обамы она означала бы убытки для банков, которые предпочитали продлевать кредиты и надеяться, что часть их проблемных кредитов будет погашена, когда рынок жилья восстановится. Некоторые кредиты, возможно, пришлось бы списать, однако банки предпочитали реализовать эти убытки позднее, когда их позиции бы укрепились.
Несмотря на спасательные операции, банки сохраняли мощное лобби. Местные банки выступали против законодательства, которое позволило бы судьям по делам о банкротстве вмешиваться в их ипотечные портфели, так же как они выступали против страхования депозитов в 1930-х[625]. В любом случае политика, которая предполагала большие убытки для кредиторов, отрицательно повлияла бы на стратегию министерства финансов по реабилитации финансовой системы, основывавшуюся на укреплении банков. Министр финансов Гайтнер был против любого вмешательства, которое означало бы убытки для банков. Сенату было потихоньку сказано, что реформа в области банкротства не была приоритетом для министерства финансов, и планы по изменению законодательства были быстро позабыты.
Считается, что разница с 1930-ми состоит в том, что тогда были предприняты решительные действия по борьбе с банковским кризисом. Говорили, что, объявив банковские каникулы, закрыв неблагополучные банки и позволив открыться только кредитным организациям с достаточной капитализацией, Рузвельт укрепил банковскую систему настолько, что она могла абсорбировать убытки от более амбициозной программы реструктуризации ипотеки[626]. Но это, как мы убедились, не совсем так. Основное, что сделал Рузвельт, это дал время на размышления, произнес успокаивающие слова, а самое главное – предоставил ФРС возможность действовать в качестве кредитора последней инстанции, приняв Чрезвычайный закон о банках в 1933 году. Тогда, как и сейчас, банки были слишком слабыми, чтобы правительство могло заставить их абсорбировать крупные убытки. Кредитно-ссудная корпорация домовладельцев, напомним, покупала только те закладные, которые финансовые организации охотно продавали.
По сути, Кредитно-ссудная корпорация без масштабных бюджетных затрат и без навязывания крупных убытков банкам и другим ипотечным кредиторам могла помочь только каждому десятому домовладельцу, поскольку ее помощь была ограничена скидками по процентным ставкам. Многим домовладельцам этого было достаточно, поскольку, учитывая, что авансовые платежи составляли до 50 % стоимости кредита, мало кто из них столкнулся с тем, что их дом стоил дешевле, чем кредит, даже после резкого падения цен на жилье. Тот факт, что в 2009 году эта проблема возникла у большего числа домовладельцев из-за того, что авансовые платежи были ниже, сделал решение кризиса взысканий более сложной задачей[627].
Наконец, задачу реструктуризации затруднила и более сложная структура ипотечного финансирования. После покупки закладной инвесторы могли потерять до 40 % вложений, если дом был изъят за неплатежи – такой была цена выселения жильцов, придания товарного вида собственности и выставления ее на продажу. Таким образом, у них был стимул согласиться, по крайней мере, на некоторое снижение основной части долга, чтобы заемщик мог остаться у себя дома. Однако домовладельцы имели дело не с инвесторами, а с сервисными агентами – компаниями, которые были учреждены для сбора ежемесячных платежей, когда они осуществлялись, и обращения взыскания на жилье, когда они не осуществлялись. У агентов не было полномочий по реструктуризации ипотеки, как ясно показали последующие горы бесполезных документов и постоянное недопонимание. И даже перспектива выплаты 1000 долл. по программе доступного жилья была недостаточным стимулом, чтобы добиваться этих полномочий.
В принципе эту проблему мог решить государственный сектор. Федеральное правительство наняло 20 000 специалистов для администрирования Кредитно-ссудной корпорации домовладельцев и контроля реструктуризации ипотечных кредитов в 1930-х. В свете более сложной структуры ипотечного финансирования выделение трудовых ресурсов в этот раз тоже должно было бы быть более масштабным. Однако, учитывая распространенное недоверие к росту вмешательства федерального правительства, что-то подобное вызывало сопротивление.
Великая депрессия и банковский кризис ускорили принятие закона Гласса – Стиголла, создание Комиссии по ценным бумагам и биржам и Федеральной корпорации по страхованию вкладов, а также принятие мер, укрепляющих полномочия ФРС действовать в качестве кредитора последней инстанции. Эти реформы не искоренили все черты предыдущей банковской и финансовой системы. В США по-прежнему осталось большое количество банков, а сейчас появилось и большое количество регуляторов. Тень истории оказалась слишком длинной, чтобы ситуация могла быть иной. Тем не менее, создавая систему страхования депозитов, назначая надлежащего кредитора последней инстанции и устанавливая более строгий надзор над банками и рынками ценных бумаг, регуляторы извлекли правильные уроки. Укрепив доверие к банковской и финансовой системе и ограничив принятие рисков, они положили начало, как можно судить с высоты прошедших лет, целым пятидесяти годам финансовой стабильности.
В этот раз финансовая реформа была более ограниченной. Самым важным объяснением, о котором мы уже упоминали выше, был как раз успех регуляторов в предотвращении худшего. Учтя уроки 1930-х, они предотвратили экономическое бедствие масштабов Великой депрессии. Депрессия тридцатых годов дискредитировала унаследованные финансовые механизмы. Крах был таким сильным, что было почти нечем рисковать при проведении радикальной реформы. Несомненно, спасение Bear Stearns, AIG, Citigroup и Bank of America, а также банкротство Lehman Brothers стали шоком. Но этот шок был лишь бледной тенью по сравнению с катастрофой 1933 года, когда банковская и финансовая система обвалились, сами основы монетарного стандарта пошатнулись, а экономическая активность прекратилась. Учитывая, как все было плохо, противники радикальной реформы вряд ли могли утверждать, что она может сделать еще хуже[628].
Другим фактором, стоящим на пути более фундаментальной реформы в стиле 1930-х, был сам размер и сложность финансовой системы. Сложность мега-банков типа Citigroup, Bank of America и Wells Fargo делали их дробление непростой задачей, как бы сторонники дробления ни пытались доказать обратное. Крупные банки не только оставались в бизнесе, но и в результате вынужденных слияний, поддерживаемых властями, стали еще крупнее. Теперь в систему регулирования необходимо было принять еще более широкий спектр финансовых организаций и инструментов, включая хедж-фонды, страховые компании и взаимные фонды денежного рынка. Поскольку шестеренки финансовой системы были взаимосвязаны, радикальная реформа правил, контролирующих одну сферу, могла иметь непредвиденные последствия для других сфер. Например, если бы фонды денежного рынка обязали держать дорогой капитал, им бы пришлось сократить доходность. Инвесторы бы сторонились их, заставляя денежные фонды ограничивать покупки коммерческих бумаг. Поэтому реформа правил фондов денежного рынка могла негативно сказаться на рынке коммерческих бумаг и повредить функционированию финансовой системы в целом.
Подобным же образом существование широкого спектра производных финансовых инструментов осложняло попытки ограничить операции с ними только клиринговыми организациями и биржами. В то время как ценные бумаги, которые было легко стандартизировать, могли пережить такие требования, другие могли бы с ними и не справиться. Было непонятно, какие из них относились к одной из этих двух групп и будут ли те, которые выживут, в основном инструментами, используемыми фермерами для хеджирования риска или спекулянтами для манипулирования.
А производные ценные бумаги обращались не только в США, но и во всем мире. Поскольку в 1930-х потоки капитала контролировались, национальные власти могли действовать в одностороннем порядке. Но если другие страны теперь не могли последовать примеру США и ужесточить регулирование, сделки и организации, совершающие их, могли просто быть перенесены на другие территории, почти как AIG Financial Products, которая переехала за рубеж перед кризисом. Торговые убытки в размере 6,2 млрд долл., понесенные главным инвестиционным подразделением J. P. Morgan в 2012 году, тоже имели место за рубежом. Как сказал бывший сенатор Тед Кауфман, бывший глава администрации Джо Байдена и далеко не сторонник индустрии финансовых услуг, Бруно Иксил, трейдер J. P. Morgan, непосредственно ответственный за убытки, был назван Лондонским китом, конечно, не за работу в Филадельфии[629].
Аппарат регулирования тоже был более сложным. В США было сразу семь отдельных банковских регуляторов, и у каждого была своя подконтрольная территория. Лобби регуляторов, а также регулируемых сделало радикальную реформу типа создания единого консолидированного органа банковского надзора невозможной задачей. Более того, теперь существовали международные стандарты капитала и ликвидности – Базельское соглашение, – которые США приходилось соблюдать. По сравнению с 1933 годом реальность была другой. Постепенная реформа была все еще возможна, но для радикальной реформы были препятствия со всех сторон.
В 1933 году было два достойных уважения лидера Конгресса – Картер Гласс и Генри Стиголл, но теперь можно было выделить двух не менее эффективных лидеров в лице конгрессмена Барни Франка и сенатора Кристофера Додда. Франк, председатель Комитета по финансовым услугам Палаты представителей, имел гипертрофированное самомнение, даже по стандартам Конгресса. Склонный к резким заявлениям, неудачным шуткам и сознавая свою репутацию самого острого ума в Палате, он не гнушался тем, чтобы очернить своих оппонентов. Но он отлично разбирался с техническими вопросами и обладал способностью проводить спорные законы через Комитет. Додд, председатель банковского комитета Сената, провел провальную президентскую кампанию в 2008 году и как «друг Анжело» получил ипотечные кредиты для своих домов в Вашингтоне и Коннектикуте от Countrywide Financial. Но он задался целью создать двухпартийный консенсус и как сенатор, объявивший о своем отказе от участия в перевыборах в январе 2010 года, считал удачную финансовую реформу своим наследием.
Результатом стал Закон Додда – Франка о защите прав потребителей в области финансовых продуктов и услуг от 2010 года, который был скорее нацелен на укрепление системы, нежели на ее изменение. В его центре были меры по повышению требований к капиталу и ликвидности, создание органа регулирования, ответственного за стабильность системы, и защита потребителей. Закон Додда – Франка предусматривал капитальные требования на уровне банковской холдинговой компании, а не только на уровне коммерческих подразделений банка, чтобы холдинговая компания не могла пускать пыль в глаза. Он устанавливал более жесткие требования к капиталу банков, которые занимались производными финансовыми инструментами. Он требовал больше капитала в целом.
После затяжного периода согласований регуляторы утвердили порядок реализации этих директив. Банки обязали иметь акционерный капитал в размере 7 % от их взвешенных по риску активов[630]. Чтобы ограничить их возможности манипулировать весами рисков и переводить активы за баланс, от крупных транснациональных банков потребовали соблюдения простого коэффициента задолженности к капитализации на уровне в 5 %, включая внебалансовые счета (а для восьми крупнейших банковских организаций был введен более высокий коэффициент – 6 %). Крупные банки предупредили, что, учитывая их системообразующую функцию, к ним будут применяться дополнительные надбавки, которые будут конкретизированы позднее[631].
Хотя это и был шаг в правильном направлении, капитала все еще было меньше, а долговая нагрузка была выше, чем многие считали оправданным. Однако, повышая капитальные требования, ФРС, Федеральная корпорация по страхованию вкладов и контролер денежного обращения были ограничены сопротивлением местных банков, которые предупреждали, что более высокие требования к капиталу могут вывести их из бизнеса. А применяя более высокие требования к капиталу и ликвидности крупнейших банков, они столкнулись с предупреждениями, что более жесткие требования снизят конкурентоспособность крупных американских банков на международной арене. Все эти вопросы были очень сложными, что осложняло противостояние лоббистам.
Создание регулятора, ответственного не просто за устойчивость отдельных финансовых организаций, но системы в целом, тоже было не такой простой задачей. Хотя ФРС была очевидным кандидатом на эту функцию, она не была самым популярным претендентом. Этот вопрос был поднят в марте 2009 года, как раз когда стало известно, что только что спасенная AIG Financial Products выплатила премии за продолжение работы в размере до 6,4 млн долл. 73 ключевым сотрудникам. Деньги для спасения AIG предоставила ФРС. Она знала о выплате бонусов, но, как заявила, не могла помешать их осуществлять. Позднее выяснилось, что AIG было позволено использовать полученные в рамках операции спасения деньги для выплаты задолженности перед Goldman Sachs по 100 центов за доллар. ФРС не только была осведомлена об этом факте, но и дала указания юристам AIG не раскрывать Комиссии по ценным бумагам и биржам внутренние документы, которые авторизовывали эти выплаты. Какими бы ни были достоинства этого решения, наделение ФРС дополнительными полномочиями в сложившихся обстоятельствах было обречено на провал с политической точки зрения. Также нельзя сказать, что передача эти полномочий Министерству финансов была удачной идеей. Учитывая все это, Франк решил, что комитет будет представлять собой путь наименьшего сопротивления. Совет по надзору за финансовой стабильностью, как стал называться соответствующий комитет, включил ФРС и восемь других регуляторов под председательством министра финансов[632].
Комитеты неповоротливы, и порой им трудно предпринимать решительные действия. Совету по надзору за финансовой стабильностью понадобилось почти три года, чтобы обозначить небанковские финансовые компании, AIG и General Electric Capital, как системообразующие, а значит, требующие консолидированного надзора[633]. С этой точки зрения выбор комитета вместо единого системного регулятора стабильности был неудачной идеей. Такой результат вновь продемонстрировал, какие долгосрочные последствия могут иметь случайные события типа выбора времени для выплаты бонусов AIG.
Крис Додд быстро распознал, что идея создания комиссии по безопасности потребителей в области финансовых продуктов будет политически выигрышной. И Франк, и Белый дом считали, что таким образом они сделают что-то, по крайней мере символически, для мелких и индивидуальных трейдеров. Создание организации, которая стала известна как Бюро по финансовой защите потребителей (Consumer Financial Protection Bureau) было поддержано неутомимой Элизабет Уоррен, родом из Оклахомы, профессором права Гарварда, специализировавшейся на законе о банкротстве физических лиц. Кампания Уоррен была достаточно эффективной, чтобы ее назначение на пост главы Бюро было заблокировано настроенными на дерегулирование республиканцами. События приняли ироничный оборот, когда этот отказ привел к успешному избранию Уоррен в Сенат представителем прогрессивных демократов в 2012 году.
Новому бюро было поручено искоренять грабительские и недобросовестные практики типа непонятной документации по ипотечным кредитам и авансовых взносов за услуги по списанию задолженности, которые не были предоставлены. И вновь местные банки выступили против, возражая, что они не занимаются такими практиками и что вторжение в их деятельность бюро по защите прав потребителей осложнит им жизнь. Однако волна поддержки была непреодолимой. То, что финансовое лобби быстро начало жаловаться на использование бюро юристов в группах проверки и политику, требующую от регулируемых организаций предоставлять всю внутреннюю согласовательную документацию, включая и защищенную адвокатской тайной, означало, что бюро активно начало свою работу.
Еще одним важным вопросом на повестке дня было регулирование производных финансовых инструментов. Правительство было вынуждено спасти AIG из-за выпущенных ею двусторонних кредитно-дефолтных свопов на сумму 446 млрд долл., дефолт по которым мог привести к краху ее контрагентов. Реформаторы теперь предложили перенести сделки с такими инструментами на биржи, где неттинг и клиринг могли бы проходить в электронной форме, ограничивая открытые позиции трейдеров. Видным сторонником таких изменений был Гари Генслер. Этот был тот самый Гари Генслер, который когда-то стал самым молодым партнером Goldman Sachs, а когда работал в качестве заместителя министра в министерстве финансов при Клинтоне, провел через конгресс закон о торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Act), дерегулировавший торговлю кредитно-дефолтными свопами. Однако кризис открыл ему глаза, и, будучи председателем Комиссии по торговле товарными фьючерсами при Обаме, он теперь активно выступал за перевод сделок с производными инструментами на электронные площадки.
Но торговля на бирже означала бы снижение комиссионного вознаграждения для банков. Она потребовала бы стандартизации соответствующих производных инструментов и отказа от «сделанного по заказу» бизнеса. Менее чем удовлетворительным компромиссом был бы перевод сделок с деривативами не на биржи, а в клиринговые палаты. Самоорганизующиеся клиринговые палаты, управляемые финансовыми организациями, были основным способом, через который банки производили расчеты и разбирались с неисполнением обязательств до прихода Федрезерва. Следуя этой модели, все организации, покупающие или продающие производную ценную бумагу через клиринговую палату, могли обязать вносить маржинальные платежи. Эти маржинальные платежи затем можно бы было использовать, чтобы компенсировать потери остальных контрагентов в случае банкротства одного из них.
Проблема заключалась в том, что клиринговые палаты, разделяя, таким образом, риски, также и концентрировали их. Если несколько членов одновременно банкротились, сама клиринговая палата могла бы обанкротиться, и ее пришлось бы спасать. Эта реформа в таком виде, в каком она предлагалась, могла в конечном итоге привести к созданию дополнительных организаций, которые были слишком большими, чтобы обанкротиться. Была ли она шагом вперед, покажет только время.
Остальные изменения были направлены на заполнение пробелов в регулировании, которые обнаружил кризис. Закон Додда – Франка учредил Федеральное ведомство по страхованию (Federal Insurance Office) в министерстве финансов для надзора за индустрией страхования и предотвращения ситуаций, подобных AIG. Также он учредил ведомство по кредитным рейтингам (Office of Credit Ratings) для надзора за рейтинговыми агентствами[634]. Он потребовал от ФРС проводить ежегодные стресс-тесты холдинговых компаний банков, общие активы которых составляли 50 млрд долл. и более[635]. Он расширил регуляторный периметр, потребовав от хедж-фондов регистрироваться в Комиссии по ценным бумагам и биржам и отменив льготы, которыми пользовались инвестиционные консультанты, имеющие менее 15 клиентов[636]. Хотя эти шаги были полезными, их нельзя было назвать революционными.
А вот чего закону Додда – Франка не удалось добиться. Он не искоренил понятия «слишком большой, чтобы обанкротиться» либо за счет дробления банков, либо, в стиле Гласса – Стиголла, запретив им заниматься рискованными инвестициями[637]. Вместо этого шести крупнейшим банкам – J. P. Morgan, Goldman Sachs, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Morgan Stanley – было позволено к концу 2013 года вырасти на 37 % по сравнению с 2008–2009 годами, когда наблюдался пик финансового кризиса. Хотя закон Додда – Франка дал Федеральной корпорации по страхованию вкладов полномочия проводить упорядоченную ликвидацию – то есть навязывать убытки акционерам и кредиторам обанкротившейся организации, – просто наделение этим полномочием не означает, что агентство будет готово его использовать, особенно если результатом станет дестабилизация на рынке и распространение «инфекции» на другие финансовые организации. Тот факт, что крупные финансовые организации вели деятельность за рубежом, означает, что упорядоченное решение проблем потребует тесной кооперации судов и регуляторов в разных странах во избежание беспорядочной драки за активы типа той, которая наблюдалась после банкротства Lehman Brothers. Просто наделение подобными полномочиями американского агентства не способствует никакому продвижению в этой сфере.
Одно из положений закона Додда – Франка требует, чтобы свыше 100 крупных финансовых организаций предоставляли регуляторам «завещания», объясняя, как они планируют действовать в случае банкротства. В первых таких завещаниях, предоставленных в 2012 году, банки описали, как, согласно их надеждам, их различные подразделения могут быть свободно проданы конкурентам. Но в этих планах не было ни слова о том, кто может купить бизнес обанкротившегося крупного банка в кризис. Они давали мало оснований надеяться, что регуляторы захотят подвергнуть эвтаназии крупный банк, учитывая неопределенность относительно последствий такого шага. Чиновники заговаривали зубы разговорами о том, что со статусом «слишком большой, чтобы обанкротиться» покончено. Реальность была иной.
Альтернативой «слишком большой, чтобы обанкротиться» могло стать «слишком надежный, чтобы обанкротиться». Банки, принимающие депозиты, могли превратиться в «узкие банки», которым было бы разрешено осуществлять только надежные и ликвидные инвестиции. Жесткая версия закона Гласса – Стиголла, поддерживаемая Элизабет Уоррен, могла бы быть возрождена. Но, повторим, проведение радикальной реформы было бы уже чересчур. Вместо этого администрация Обамы остановилась на так называемом Правиле Волкера, пропагандируемом бывшим председателем ФРС Полом Волкером, которое предусматривало запрет на куплю-продажу ценных бумаг на собственные средства банка, а не на средства клиента. Это был способ хеджирования рисков. Этот шаг создавал видимость, что администрация принимает жесткие меры. Неожиданной победы Скотта Брауна на внеочередных выборах по замещению сенатора Эдварда Кеннеди в январе 2010 года, которая сделала его первым за четыре десятилетия республиканцем, представляющим штат Массачусетс в Сенате, оказалось достаточно, чтобы президент занял более популистскую антибанковскую позицию[638]. Именно этой цели и послужило Правило Волкера.
Однако его эффективность, как и эффективность полномочий упорядоченной ликвидации и «завещаний», была сомнительной. Правило Волкера было смягчено, чтобы учесть возражения представителей индустрии финансовых услуг, и получило 60-й голос «за», который сформировал неблокируемое большинство, ни от кого иного, как от Скотта Брауна[639]. Вместо того чтобы запретить торговлю на собственные средства, банкам было разрешено инвестировать до 3 % своего акционерного капитала в такие сделки. В любом случае было непонятно, каким образом провести черту между легитимным хеджированием и сделками по поддержанию котировок, с одной стороны, и спекулятивными сделками за собственные средства банков, с другой стороны. Убытки в размере 6,2 млрд долл., понесенные J. P. Morgan из-за сделок Лондонского кита, выявили двусмысленную природу этого различия. J. P. Morgan описали это как «легитимные операции портфельного хеджирования», совместимые с Правилом Волкера, тогда как инспектор от его находящегося в замешательстве регулятора, контролера денежного обращения, охарактеризовал их как замаскированное в стиле вуду составное хеджирование (make believe voodoo magic ‘composite hedge’)[640].
Опыт 1930-х предполагает, что радикальная реформа возможна только на фоне исключительного кризиса. Ввиду отсутствия этого кризиса сохраняется традиционный уклад бизнеса, и радикальная реформа, которая может нарушить такой уклад, исключается. Исключительный кризис приостанавливает такой уклад на какое-то время. Проблема, зародившаяся в 2009 году, если ее можно назвать проблемой, заключалась в том, что регуляторам удалось с большим трудом избежать кризиса в стиле 1930-х. Все еще сохранялся обычный уклад бизнеса. Радикальная реформа, которая нарушала сложившиеся банковские практики, могла подвергнуться критике как создающая опасность для медленно начинавшегося восстановления. Оставался только один вариант – укреплять существующую систему вместо того, чтобы заменять ее. А поэтапная природа процесса реформирования, который осуществлялся медленно по мере того, как новые правила для реализации директив Додда – Франка предлагались регуляторами, позволяла локализованным интересам, а именно банковскому лобби, перестроиться и мобилизоваться в диаметрально противоположном направлении.
Радикальная реформа в стиле 1930-х может быть и была привлекательной в принципе, но оказалась невозможной на практике.