В 2011 году, в интервью изданию Daily Telegraph, управляющий Банка Англии Мервин Кинг кратко описал, каких успехов удалось достичь в борьбе с кризисом. «Мы предотвратили Великую депрессию», – прямо заявил Кинг. У читателей может возникнуть соблазн рассматривать такой комментарий ведущего руководителя центрального банка как самовосхвалительное преувеличение, однако нельзя сказать, что заявление Кинга не соответствовало фактам. Мировой ВВП упал на катастрофические 15 %, отделяющие максимум 1929 года от минимума 1932 года. Для сравнения: между 2008 и 2009 годами он сократился менее чем на 1 %, и рост возобновился уже в 2010 году[576]. Даже в развитых странах, на которые пришелся самый сильный удар, падение в 2009 году составило 3,5 % ВВП, и рост вновь стал положительным уже в следующем году. Нельзя сказать, что все было чудесно и распрекрасно, но, по крайней мере, это была не Великая депрессия.
И, вне всякого сомнения, в этом была большая заслуга регуляторов. Хотя и не полностью. Изменения в структуре экономики в промежуточные десятилетия также помогли сгладить спад, поскольку сравнительно волатильный промышленный сектор стал играть менее значимую роль в развитых экономиках, и больший вес приобрел более стабильный сектор услуг. Рост правительства повысил эффективность автоматических фискальных стабилизаторов, которые работают в основном через сокращение налоговых платежей в период снижения доходов. Ничего подобного не наблюдалось в 1930-х, поскольку на налоги приходилась гораздо меньшая доля ВВП и правительства делали все, что могли, чтобы предотвратить появление дефицитов. Институционализация мировой системы торговли, кульминацией которой стало создание Всемирной торговой организации, имеющей полномочия окончательного урегулирования споров, не оставила соблазнов прибегать к торговым ограничениям в стиле «разори своего соседа»[577]. Кооперация между центральными банками обеспечивалась за счет регулярных встреч в Банке международных расчетов. Солидарность правительств обеспечивалась встречами глав государств и министерств в формате «Большой двадцатки».
Эти изменения в институциональной среде, в свою очередь, стали возможными благодаря урокам 1930-х. Рост правительства отражал убеждение, вероятно неизбежное после Великой депрессии, что рынок, предоставленный сам себе, является неустойчивым. Он отражал вывод, что если население было неспособно само защитить себя от перипетий нестабильного рынка, значит, его должно было защищать правительство, если, конечно, оно хотело сохранить капитализм. Программы «Нового курса», которые создавали рабочие места, предоставляли пособия по безработице и социальное обеспечение, должны рассматриваться в этом свете.
Также вера в важность фискальных стабилизаторов была следствием теорий, разработанных Джоном Мейнардом Кейнсом в ответ на Депрессию. Они показывали, что бюджетная политика особенно эффективна во время депрессий, когда процентные ставки приближаются к нулю. Худшее, что могут сделать правительства, заключили экономисты на основе этого опыта, – это поднять налоги и сократить государственные расходы во время спада. Центральные банки были реорганизованы, чтобы предотвратить повторение монетарных ошибок 1930-х. Полномочия принятия решений были сконцентрированы в руках Совета управляющих ФРС, как мы увидели, чтобы предотвратить ситуацию, когда резервные банки работали бы в противоположных направлениях. Стремление укрепить институты международной экономической кооперации также было воодушевлено пониманием, что они потерпели сокрушительное поражение в 1930-х.
Однако в то время как институты по большей части не изменились, того же нельзя сказать об исторических уроках, вдохновивших на их создание. Изначально центральные банки отреагировали более мощно, чем в 1929 году, полностью используя свои расширенные полномочия. Правительства снизили налоги и увеличили государственные расходы, чтобы компенсировать падение частного спроса. В апреле 2009 года, на саммите «Большой двадцатки» в Лондоне, который был вершиной международного сотрудничества, они договорились координировать друг с другом свои бюджетные инициативы и избегать политики «разори своего соседа». Конгресс США продлил действие пособий по безработице до 99 недель. Он расширил критерии для получения продовольственных талонов и льгот, признав непропорциональное влияние кризиса на самые уязвимые слои населения.
Хотя в каждой стране была своя специфика, ответные меры, в качественном плане, всюду были одинаковыми. Учитывая скорость, с которой развивался кризис, не было других альтернатив, кроме как полагаться на те институты и инстинкты, которые были выработаны в борьбе с Великой депрессией. И поскольку разобраться в беспрецедентном потоке новостей было сложно, никто особо не пытался уйти от тех монетарных и бюджетных стимулов, определения финансовых приоритетов и расширения программ поддержки, которые, в соответствии с извлеченными после Депрессии уроками, считались уместными во время такого же масштабного кризиса, что и в 1930-х.
Однако после первоначального импульса появились разногласия, а вместе с ними начала изменяться и политика борьбы с кризисом. Консервативные критики уже давно были обеспокоены ростом правительства и предупреждали о возникновении непомерных дефицитов. Теперь они вновь начали призывать к сокращению бюджетных дефицитов и правительственных программ бюджетного стимулирования. На первый план скорее вышел приемлемый уровень задолженности, нежели высокая безработица или низкий рост. В феврале 2010 года на встрече «Большой семерки» в Икалауте (на дальнем севере Канады) министры финансов и управляющие центральных банков под светом северного сияния вновь призвали к жесткой экономии. Приоритетом стала скорее бюджетная консолидация, нежели стимулирование, несмотря на тот факт, что экономики еще далеко не оправились от кризиса.
В Европе расходы на здравоохранение и пенсии для пенсионеров были сокращены в рамках бюджетной консолидации. Президентская кампания 2012 года в США была больше сосредоточена не на тяжелом положении безработных, а на «47 процентах» населения, которые, по словам кандидата от республиканцев Митта Ромни, «зависели от правительства». Ромни, может быть, и не победил, однако его риторика и аргументы взяли верх. Или, по крайней мере, так казалось, поскольку Конгресс ограничил доступность продовольственных талонов, а Северная Каролина заменила расширение льгот по безработице сокращением налоговых льгот.
Подобным же образом противники монетарного активизма давно предупреждали, что агрессивное расширение балансов центральных банков предвещало инфляцию и что покупки обеспеченных закладными ценных бумаг ФРС и суверенных облигаций ЕЦБ приводили к отсрочке необходимой консолидации частных и государственных финансов; удерживая процентные ставки на искусственно низком уровне, они ограничивали необходимость для населения и правительств туже затянуть пояса. Критики проводили шумные атаки на политику центрального банка на страницах Wall Street Journal и в других СМИ. Классическим примером является открытое письмо председателю ФРС Бернанке в Journal 15 ноября 2010 года, подписанное 23 экономистами, инвесторами и политтехнологами, в котором говорилось следующее. «Мы считаем, что масштабный план покупок активов ФРС (так называемое количественное смягчение) должен быть пересмотрен и отменен. Мы не считаем такой план необходимым или желательным в текущих обстоятельствах. Планируемые покупки активов могут привести к снижению курса национальной валюты и инфляции и, на наш взгляд, вряд ли помогут достичь цели ФРС по увеличению занятости»[578]. В Европе, возможно, это было сказано другими словами, но смысл был тем же.
Обеспокоенность в отношении того, что центральные банки склонны обесценивать валюту, в консервативных кругах существовала давно. В Европе она укоренилась благодаря опыту 1920-х. Эта тревога сейчас подкреплялась опасениями, что монетарные власти вмешиваются в операции на рынке и, оказывая искусственную поддержку экономике, снимают срочность структурных реформ.
Эти аргументы все больше и больше приводили к изменению политики, даже если опасность, на которую они ссылались, была в общем-то иллюзорной. Инфляция оставалась невысокой, пока восстановление не завершилось, экономика была вялой, а процентные ставки приближались к нулевой отметке. Предположение, что структурная реформа пойдет быстрее, если центральные банки закрутят гайки, так и было предположением.
Однако какой бы иллюзорной ни была опасность, эта критика заставляла руководителей центральных банков размышлять над негативными последствиями их политики. Члены Комитета по операциям на открытом рынке были вынуждены объяснить, как ФРС собирается уйти от стимулирующей политики. И хотя эта перспектива была еще отдаленной, разговоры о ней оказывали угнетающее действие. Президент ЕЦБ Марио Драги был вынужден дополнить свое обязательство «сделать все необходимое», чтобы сохранить еврозону, предупреждением, что условием покупок ЕЦБ правительственных облигаций было проведение структурных и бюджетных реформ[579]. Однако такое уточнение ограничивало эффективность обязательства сделать все необходимое. Давление на центральные банки было тем более сильным, что аргументы критиков были официально запротоколированы как со стороны Рона Пола, который предложил законопроект «Проверь ФРС» (“Audit the Fed”) в Палате представителей США, так и со стороны Конституционного суда Германии, учитывая его готовность рассматривать конституционность проводимой ЕЦБ программы прямых денежных операций. Все это помогает объяснить, почему центральные банки не решались предпринять более активные действия, несмотря на то что восстановление после рецессии оставалось слабым.
Таким образом, после короткого периода в 2008–2009 годах, когда аналогия с Великой депрессией была на первом плане в мыслях регуляторов и приоритетной задачей была стабилизация экономики, основной акцент политики поменялся. На первый план вышла балансировка бюджетов. Для центральных банков это означало предотвращение вспышки инфляции, какой бы химерической она ни была. Эта смена акцента произошла, несмотря на тот факт, что восстановление по-прежнему разочаровывало. Вместо того чтобы избежать ошибок 1930-х, регуляторы, очевидно, вознамерились повторить их.
Победа Барака Обамы на выборах 4 ноября 2008 года стала решающей. Его сопернику, сенатору от Аризоны Джону Маккейну, кризис не сыграл на руку. Избрание Маккейна означало бы продолжение уже дискредитировавшей себя политики Джорджа Буша. Вряд ли можно сказать, что он хорошо разбирался в сложных финансовых вопросах. На широко освещавшейся встрече в Белом доме 25 сентября, организованной по приглашению штаба Маккейна, Обама продемонстрировал свое понимание кризиса. Кандидат от демократической партии предложил вдумчивый анализ, в то время как его противник от республиканской партии сохранял полное молчание, а потом смог предложить только сумбурные избитые фразы о защите налогоплательщиков.
И то, что было очевидно участникам встречи в Белом доме, было очевидно и населению. Обама по своему поведению был намного больше похож на эффективного антикризисного менеджера. Он, по всей видимости, лучше понимал кризис и был больше способен предложить правительству действия для его преодоления. 4 ноября он получил 365 голосов коллегии выборщиков против 173 голосов у Маккейна. Хотя победа Обамы в 2008 году не была такой впечатляющей, как победа Рузвельта в 1932 году, – Рузвельт получил 472 голоса коллегии выборщиков против 59 у Гувера – демократы вновь получили контроль в обеих палатах Конгресса[580].
Период между выборами и инаугурацией теперь был короче, чем в 1932 году. Укорачивание периода междувластия поддерживалось, в том числе, и экономическими трудностями, созданными четырехмесячным переходом власти от Гувера к Рузвельту, хотя попытки изменить соответствующие пункты конституции уже предпринимались. Но хотя инаугурация была перенесена с марта на январь, неудобный интервал все же продлился в течение десяти недель. Тем временем нужно было поддерживать финансовую систему на плаву.
Большую часть этой тяжелой задачи в этот период взяла на себя ФРС. 25 ноября 2008 года в ответ на свидетельства напряжения на рынках секьюритизации ФРС объявила, что купит до 100 млрд долл. прямых обязательств Fannie Mae, Freddie Mac и Федерального банка жилищного кредита и 500 млрд долл. их ипотечных ценных бумаг с целью оживить ипотечный и жилищный рынки. Однако у ФРС не было особого опыта в покупках ипотечных ценных бумаг. Это объявление, таким образом, означало, что ФРС будет нанимать менеджеров частных фондов для осуществления покупок. Это ознаменовало собой первый раунд операции, которая впоследствии стала известной под названием количественного смягчения.
Вторым беспрецедентным шагом стало объявление ФРС о создании срочной кредитной линии ценными бумагами с обеспечением активами (Term Asset-Backed Securities Loan Facility или TALF) для предоставления кредитов хедж-фондам и другим частным инвесторам, чтобы профинансировать их покупки секьюритизированных потребительских кредитов. Потребительские кредиты стали недопустимо рискованными. Более того, такие кредиты стало невозможно финансировать. Банки обычно объединяли их и продавали хедж-фондам, которые занимали большую часть денег, необходимых для их покупки. Однако теперь денежный рынок заклинило, и банки отказывались кредитовать. Кто знал, затронут ли те проблемы, которые сейчас обрушили рынок ипотечных бумаг, и рынок секьюритизированных потребительских кредитов?
Последствия были тревожными. Если потребители не могли финансировать свои покупки, значит, они не могли и осуществлять расходы. Сокращение расходов привело бы к росту безработицы, дефолтов и проблем в финансовой системе.
Это был порочный круг, который ФРС сейчас стремилась разорвать. Бернанке и компания объявили о своей готовности предоставить до 180 млрд долл. кредитов хедж-фондам и другим покупателям секьюритизированных потребительских кредитов. Однако этих кредитов было бы недостаточно, если бы инвесторы, обеспокоенные дефолтами потребителей, не стали бы кредитовать. Поэтому ФРС пообещала, что «простит» свои кредиты, если случатся многочисленные потребительские дефолты. Казначейство со своей стороны предоставило 20 млрд долл. в рамках программы TARP, чтобы частично застраховать центральный банк от убытков[581].
Это был разумный способ использовать финансовый рычаг для недостаточного капитала министерства финансов. Он говорил о мастерстве Полсона в финансовой инженерии в его годы работы в Goldman Sachs. Соответствующим недостатком плана, как и других схем финансовой инженерии, была его сложность. Встал вопрос о том, какие ценные бумаги будут подходить под критерии плана. Встал вопрос о том, как обеспечить заинтересованность хедж-фондов. Эту последнюю проблему решили, потребовав от хедж-фондов и других заемщиков в рамках нового инструмента ФРС предоставлять дополнительное залоговое обеспечение по своим кредитам. Решение других проблем со временем нашли правительственные юристы. Но «со временем» означало через четыре месяца – именно столько и занял запуск программы потребительского кредитования.
Ничего лучше этого не иллюстрирует, почему вмешательство ФРС на кредитные рынки было таким противоречивым. Кредитование непосредственно хедж-фондов было запоздалым признанием (после банкротства Lehman) важности теневой банковской системы, существенной частью которой они были. Лучше поздно, чем никогда, могут сказать некоторые. Однако гарантирование этих кредитов разжигало опасения моральных рисков и провоцировало жалобы, что ФРС проводила еще одну замаскированную операцию спасения, в этот раз – хедж-фондов и банков, с которыми они вели бизнес. 20 млрд долл. министерства финансов не гарантировали, что ФРС избежит всех убытков, и уж конечно не освобождали налогоплательщиков от опасности. Те сложные маневры, которые Федрезерв использовал, чтобы помочь министерству финансов увеличить свои средства в рамках TARP, были бесконечно далеки от традиционной монетарной политики. Чрезвычайные времена требуют чрезвычайных мер, но чрезвычайные меры подвергаются критике, если они не поддаются простому объяснению.
На применение таких нетрадиционных мер мотивировало, конечно, напряжение на финансовых рынках. И реальность заключалась в том, что ФРС была единственным институтом, который мог до бесконечности расширять свой баланс и реагировать оперативно.
Еще одним мотивационным фактором был тот факт, что традиционная монетарная политика уже почти достигла своих пределов, вынуждая ФРС на нетрадиционные шаги. Комитет по операциям на открытом рынке уже снизил свою целевую ставку по федеральным фондам до 1,5 % 8 октября, а затем – до 1 % 29 октября. Регулятор наводнил рынки ликвидностью. 16 декабря Комитет по операциям на открытом рынке снизил свою целевую ставку по федеральным средствам до диапазона от нуля до 0,25 %. Учетная ставка была такой низкой, какой только могла быть. ФРС практически взяла на себя обязательство предоставлять столько кредитных ресурсов, сколько требовали финансовые рынки, почти бесплатно.
Это было беспрецедентным случаем в истории Федеральной резервной системы. Только один раз до этого, после теракта 11 сентября, Комитет по операциям на открытом рынке снизил ставку по федеральным средствам до 1 %. Никогда раньше она еще не была ниже. Даже в самые критические моменты Великой депрессии ставка дисконтирования, эквивалент ставки по федеральным средствам в 1930-х, никогда не падала ниже 1,5 % – этот уровень был достигнут только в округе Нью-Йорк в 1931 году[582]. И даже тогда другие резервные банки, обеспокоенные сохранением своих золотых запасов, не решались последовать этому примеру. Текущая политика предоставления неограниченного доступа к кредитным ресурсам Федеральной резервной системы практически по нулевой ставке была совершенно иной. Она указывала на то, что регуляторы, держа в уме опыт 1930-х, были готовы применять все монетарные возможности, бывшие в их распоряжении, чтобы стабилизировать финансовую систему и не допустить дефляции в экономике.
Бернанке не хотел, чтобы это решение воспринималось как его политика или как политика Федерального резервного банка Нью-Йорка, как это было в 1930-х. Оно должно было восприниматься как политика ФРС в целом. Это бы не позволило внутренним противоречиям, которые ставили под сомнение обязательства ФРС во время Депрессии, ослабить способность ФРС вселять уверенность. Накануне объявления решения Комитета по операциям на открытом рынке 16 декабря председатель собрал внеочередное многодневное заседание, чтобы сформировать широкий консенсус в пользу этого шага. Соглашение снизить ставку до нуля было успешно достигнуто.
Достижение этого консенсуса позволило Федеральному резерву выразить единое мнение и дать рынкам понять, что они были решительно настроены предотвратить худшее. Это было важно сделать, чтобы преодолеть непосредственную угрозу финансового коллапса. Но определение направления политики путем консенсуса также не дало ФРС возможно еще более агрессивно реагировать на сохраняющуюся угрозу дефляции и в скором времени на разочаровывающие темпы восстановления. Несколько президентов резервных банков имели сомнения относительно увеличения объемов покупок ценных бумаг центральным банком, открытых обязательств и конкретных целевых показателей политики, того, что могло бы поддержать ускорение восстановления. Эти сомнения главным образом основывались на беспокойстве, что ФРС не сможет достаточно быстро «отобрать» стимулы, которые она применяла, что приведет к возникновению инфляции и перегрева на финансовых рынках. Это было эхом той обеспокоенности, которая озвучивалась во время дебатов предыдущим летом. Как и летом 2008 года, менее ориентированный на консенсус председатель мог бы и не обратить внимания на возражения. Но не председатель Бернанке.
Эти инициативы – предоставление неограниченных кредитов банкам, финансирование покупок коммерческих бумаг через программу TALF и покупка ипотечных бумаг у Freddie Mac и Fannie Mae – отражали веру официальных кругов в то, что проблема заключалась в ликвидности. Доверие иссякло. Сомнения вызвали требования внесения дополнительного обеспечения, что заставило заемщиков срочно распродавать активы, что, в свою очередь, вызвало еще больше требований о внесении дополнительного обеспечения. А из этого диагноза следовал рецепт: если власти начнут покупать ценные бумаги, предоставляя ликвидность рынку, условия нормализуются.
То, что проблема заключалась в ликвидности, было, в частности, выводом Полсона. Покупки активов, напомним, были основной задачей программы TARP в том виде, в каком она была предложена Конгрессу министерством финансов в конце сентября[583]. Идея о том, что с фундаментальной точки зрения проблема была в ликвидности, находила отклик у министра финансов, который разбирался во внутренних механизмах финансовых рынков за счет своего опыта работы в Goldman Sachs. Этот диагноз и политика, которой он требовал, были удобными с политической точки зрения, поскольку они позволяли министерству финансов отрицать, что оно предоставляло помощь отдельным финансовым организациям, а правдоподобное отрицание было очень важным после спасения AIG, чтобы у TARP был хоть какой-то шанс на одобрение Конгрессом. И можно было даже утверждать, поскольку и ФРС, и министерство финансов осуществляли свои покупки по бросовым ценам, что они могут в конечном итоге заработать на этих покупках.
Было всего две проблемы. Во-первых, понадобилось бы несколько недель или даже месяцев, чтобы отладить механизмы покупок ценных бумаг. Ценные бумаги, о которых шла речь, были сложными и разнообразными, что частично объясняет, почему у инвесторов возникли проблемы с соответствующими активами. Их покупка потребовала бы от министерства финансов работать с менеджерами частных фондов, которые знали этот рынок, включая и те самые финансовые организации, которые выпустили эти самые ценные бумаги. Значит, было бы необходимо продумать компенсационные схемы и механизмы контроля над работой менеджеров фондов. Все это потребовало бы времени. А времени было еще меньше, чем ликвидности.
Во-вторых, нужно было неохотно признать – по крайней мере, Полсону этого совсем не хотелось, – что проблема была шире, чем просто дефицит ликвидности. Банки, которые сделали крупные ставки на инвестиции, связанные с недвижимостью, понесли большие убытки. Теперь у них было недостаточно буферного капитала на случай дальнейших убытков, поэтому они не могли занимать и не хотели выдавать кредиты. Предоставление им дополнительной ликвидности через покупку ценных бумаг по ценам, в какой-то мере напоминающим рыночные, мало помогло бы в решении их проблем. Будучи знатоком Депрессии, Бернанке вспоминал, как Рузвельт использовал банковские каникулы, чтобы убедить население, что любой банк, который получит разрешение вновь открыться, будет иметь достаточный уровень капитала. Уже в сентябре, до финального чтения TARP, председатель ФРС сказал Полсону, что для восстановления доверия и возобновления банковского кредитования могут потребоваться вливания капитала[584].
После принятия TARP Полсону и компании понадобилось десять дней, чтобы признать эти факты и согласиться использовать 250 млрд долл. из денег TARP для рекапитализации банков. В понедельник 13 октября, в День Колумба, Полсон, Бернанке, президент ФРБ Нью-Йорка Гайтнер и Шейла Бэйр, председатель Федеральной корпорации страхования депозитов, провели теперь уже легендарную встречу с главами девяти крупных банков. Они дали понять, как важно, чтобы все присутствующие банки приняли государственный капитал. Если бы кто-то отказался, банки, получающие помощь, рассматривались бы как слабые звенья, создавая ту же самую проблему, которая губила «Финансовую корпорацию реконструкции» с середины 1932 года. Руководители банков выказали достаточно сильное сопротивление и немало били себя в грудь, по крайней мере, так предполагают рассказы журналистов[585]. Гайтнер и Полсон дали понять, что те руководители, которые будут сопротивляться, вряд ли могут рассчитывать на хорошее отношение в будущем.
Условия не были обременительными. Банки должны были платить дивиденд в размере 5 %, существенно меньше, чем если бы они привлекли капитал на рынке, как собирались – при условии, конечно, что им это вообще удалось бы сделать. Банку Goldman Sachs, который занимал самые прочные позиции, только что удалось привлечь 5 млрд долл. у частных инвесторов, от Berkshire Hathaway Уоррена Баффета, но эти средства достались ему недешево. Он пообещал Баффету дивиденды в размере 10 % по его новым акциям, это вдвое больше, чем теперь требовало правительство[586]. Более того, новый правительственный капитал не предусматривал прав голоса. Министерство финансов приобрело бы только неголосующие привилегированные акции, что ограничило бы его возможности вмешиваться в будущие операции банка[587].
Именно эти положения и сделали использование средств TARP противоречивым. Дешевый капитал был больше похож на субсидии. Привилегированные акции без прав голоса делали налогоплательщиков пассивными партнерами, в то время как музыку заказывали банки. В частности, у правительства не было бы способов принудить банки, берущие государственные деньги, использовать их для кредитования компаний и населения, которым отчаянно нужны были денежные средства.
И наконец, это изменение в использовании фондирования TARP не укрепляло репутацию министерства финансов в плане политической последовательности. Это поддерживало мнение, что Полсон все еще не нашел ответов. Как сказал Дэвид Свенсен, менеджер фонда Йельского университета, регуляторы проявили «исключительную непоследовательность. Чтобы действовать настолько непоследовательно и беспорядочно и в конечном итоге прийти к тем способам решения этих проблем, к каким пришли они, надо еще постараться»[588].
Нельзя сказать, что такие подозрения были далеки от правды. В отличие от Роберта Рубина, у Полсона не было такого всеобъемлющего мировосприятия, которое служило бы ему ориентиром в принятии решений. В своих мемуарах Рубин описывает свой собственный взгляд на динамику рынка и рассказывает, как он помог ему прийти как минимум к некоему подобию системного подхода в принятии решений. Рубину удалось сохранить ощущение личной беспристрастности, в то время как Полсон очень эмоционально реагировал на события, кидаясь от одного решения к другому. Название его мемуаров On the Brink («На грани») практически выдает его психическое состояние.
Случилось так, что понадобилось всего несколько дней, чтобы события свели этих двух людей вместе. Этот случай имел последствия для репутации не только Полсона, но и Рубина.
Полсон продолжал утверждать, что выделение 250 млрд долл. из средств TARP на рекапитализацию является разовым событием и что оставшиеся средства, как и предполагалось, будут использоваться для покупки активов. Это он обещал и когда пытался добиться, чтобы Конгресс одобрил программу TARP, поэтому сейчас было проблематично менять курс[589].
Тем временем министру понадобилось менее месяца, чтобы полностью отказаться от идеи покупки токсичных активов. Условия на рынке продолжали ухудшаться, не оставляя времени для продуманных покупок. Вливания капитала обещали более выгодное вложение долларов.
Дело было не только в том, что не было времени для сложной финансовой инженерии, но и в том, что на этом этапе проблема переместилась с рынков ценных бумаг на банки, которые являлись сердцем финансовой системы. У них дефицит капитала был реальным. Тем не менее пресса с трудом понимала смысл еще одного разворота в политике. Освещение пресс-конференции Полсона от 12 ноября, на которой он объявил новую стратегию, не отличалось симпатией. То, что министерство финансов опять меняло курс, привело рынки в замешательство, и они упали на этой новости на 5 %.
Тот факт, что власти теперь сконцентрируются на рекапитализации банков, мог означать, что регуляторы знали что-то о тикающей бомбе, замаскированной в банковских балансах, о которой остальные пока ничего не знали. Инвесторы быстро пришли к выводу, что Citigroup, крупнейший банк США, который еще держался на плаву, был слабым звеном. Их опасения основывались скорее не на каких-то конкретных фактах, а на осознании того, что Citi воплощал в себе все самые худшие черты банковского дела XXI века. Имея ограниченную базу депозитов, он полагался на оптовое фондирование. Положив начало транснациональному банкингу еще в 1920-х, подавляющую часть этого оптового фондирования банк получал от непредсказуемых иностранных инвесторов. У него были крупные позиции в потребительских кредитах, он подписывался под сомнительными обязательствами в области коммерческой недвижимости и гарантировал размещение обеспеченных залогом долговых обязательств, связанных с ипотечными кредитами. Он не выходил в плюс со II квартала 2007 года, хотя руководство продолжало выплачивать дивиденды в попытке убедить инвесторов, что в реальности все было по-другому.
Зачаточные страхи способствовали возникновению паники 19 ноября, когда Citi объявил, что он вынужден закрыть компанию инвестиций в структурные продукты, которая много вкладывала в обеспеченные залогом долговые обязательства, связанные с субстандартными кредитами. Акции банка упали на 23 %, что стало кульминацией многомесячного резкого снижения.
Но даже с такими проблемами у Citigroup по-прежнему оставалось более 3 трлн долл. активов, считая те, которые были замаскированы в структурных инвестиционных компаниях. Если какой-то американский банк был слишком большим, чтобы обанкротиться – если какой-то банк сознательно решил стать слишком большим, чтобы обанкротиться, – это был он. Рубин, который занимал должность председателя исполнительного комитета в правлении Citigroup, напомнил Полсону об этих фактах серией характерных камерных телефонных звонков[590].
Те юридические тонкости, на которые Бернанке, Гайтнер и Полсон ссылались при решении позволить Lehman Brothers обанкротиться, в теперешних ужасных обстоятельствах были быстро отклонены. Шейла Бэйр была единственным заметным противником решения продолжать спасение. Обеспокоенная сохранением страхового фонда своей организации в размере 35 млрд долл., Бэйр предложила поместить под внешнее управление Citibank, дочернюю структуру Citigroup. Citibank, как утверждали Бернанке, Гайтнер и Полсон, нельзя было так просто отделить от крупной финансовой группы, частью которой он являлся. Citigroup была не только значительно крупнее Lehman, она была в большей степени интернациональной, имея свыше 2000 зарубежных филиалов. Те проблемы, которые возникли, когда обанкротились Lehman и их британский регулятор заморозил их счета, возвратились бы в гораздо более разрушительных масштабах. Учитывая все эти причины, чиновники министерства финансов и ФРС настаивали, что другой альтернативы, кроме как быстренько разработать план спасения за выходные 22–23 ноября, не было.
Согласно плану в его конечной версии правительство предоставляло 20 млрд долл. акционерного капитала опять же в обмен на привилегированные акции. Бернанке предложил обыкновенные акции, но Полсон возражал. Если бы они получили обыкновенные акции, правительство в конечном итоге стало бы «владельцем значительной части банка», как впоследствии отметил Полсон, что спровоцировало бы нежелательные комментарии о национализации[591]. Правительство и на самом деле в конечном итоге стало контролировать почти половину банка, учитывая, что рыночная капитализация Citigroup упала до чуть выше 20 млрд долл. после объявлении о пакете помощи. Единственная разница заключалась в том, что его акции не имели прав голоса.
Кроме того чиновники согласились разделить убытки по 300 млрд долл. токсичных активов Citigroup. Citi должна была взять на себя первые 29 млрд долл. убытков, после чего правительство, как предполагалось, абсорбировало бы 90 % через TARP, Федеральную корпорацию страхования вкладов и ФРС. Это был еще один способ применения долгового рычага для ограниченных средств министерства финансов[592]. Предоставление страховки против убытков по ипотечным инвестициям, более того, было менее прозрачным способом предоставления помощи, чем вливание дополнительного капитала или непосредственная покупка этих активов. Это был способ отвергнуть обвинения, что власти предоставляли еще один огромный пакет финансовой помощи[593].
Этот пакет помощи оставил неприятный осадок у тех, кто вспомнил, что банк был инициатором отмены закона Гласса – Стиголла. Консультантом Citi теперь был бывший министр финансов Роберт Рубин, который также бы коллегой Полсона по Goldman Sachs. Регуляторный надзор за банком возглавлял ФРБ Нью-Йорка, президент которого, Тимоти Гайтнер, был протеже Полсона во время работы последнего в министерстве финансов при Клинтоне и только что был объявлен избранным президентом Обамой назначенным на пост министра финансов. Это спровоцировало цунами теорий заговора, однако не сделало спасение банка или впоследствии его конкурентов более легкой задачей[594].
Тот факт, что возражения Конгресса против спасений без строгих условий, включая замену топ-менеджмента и сохранение голосующих прав в интересах налогоплательщиков, обошли с помощью инструментов финансовой инженерии, поддержало скептицизм в отношении еще более мощных шагов по рекапитализации банковской системы. Однако прецедент был создан. Этот же прецедент был снова использован в январе, когда правительство спасало Bank of America. Это было задание, которое президент Буш надеялся оставить новой администрации. Конгресс еще не согласился выделить вторую половину средств TARP, и Бушу не очень хотелось просить из опасений, что его последним существенным действием на посту президента может быть наложение вето на законопроект Конгресса, запрещающий их выдачу. А в дополнение к этому неловкому положению видимые признаки неодобрения Конгрессом не успокоили бы финансовые рынки.
Однако признаки того, что Bank of America вскоре объявит о своих убытках в размере 2 млрд долл. и убытках своего только что приобретенного инвестиционно-банковского бизнеса Merrill Lynch в размере 22 млрд долл., угрожали спровоцировать очередную волну паники. Буш оказался более готовым к действиям в свои последние дни в должности президента, чем Гувер. 12 января 2009 года он потребовал предоставления второго транша средств TARP, и Конгресс неохотно согласился на это. Три дня спустя было решено использовать средства TARP для вливания 20 млрд долл. нового капитала в Bank of America. Правительство и банк договорились разделить убытки по ипотечным активам в размере 118 млрд долл. в пропорции 90/10, по формуле Citigroup, после того как первые 10 млрд долл. убытков возьмет на себя банк.
И заручившись официальной поддержкой, Bank of America на следующее утро смог объявить свои квартальные результаты.