Франклин Делано Рузвельт был официально введен в должность 32-го президента США холодным и ветреным днем 4 марта. Экстраординарные обстоятельства подчеркивались присутствием автоматных установок на всем протяжении пути от Белого дома до Капитолия. К тому моменту прошло три недели с тех пор, как на Рузвельта было совершено покушение безработным каменщиком. Во время этого покушения было ранено пять оказавшихся на месте преступления человек, в том числе смертельно ранен был мэр Чикаго Антон Чермак. Избранный президент обращался с речью к собранию в Бэйфронт-парке в Майами после круиза на яхте Винсента Астора. Чермак был там, чтобы извиниться за то, что выступал против Рузвельта на собрании по выдвижению кандидатур, и чтобы просить помощи для чикагских банков от «Финансовой корпорации реконструкции». В своих признательных показаниях стрелявший Джузеппе Зангара объяснил: «Первыми я убью королей и президентов, а потом всех капиталистов»[415].
Однако размещение пулеметных точек на входе в федеральные здания означало, что их целью была защита не столько нового президента, сколько правительственной собственности, предположительно против оккупации массами безработных. События 1932 года создали основания для беспокойства, если и не для ожидания атак на федеральные здания в день инаугурации. Манифестанты из рабочего класса, некоторых из которых организовывало коммунистическое движение Unemployed Councils (советы безработных), требовали пособий по безработице и прекращения выселений. Мэр Чермак был вынужден отменить сокращение расходов на городские программы помощи[416]. В декабре около 3000 безработных направились в Вашингтон, чтобы пройти маршем по Пенсильвания-авеню (National Hunger March – национальный марш голодных).
За месяцы, прошедшие между выборами и инаугурацией, экономические условия еще больше ухудшились. К 4 марта банки в 37 штатах были закрыты или наложили ограничения на снятие средств по требованию правительства штата[417]. Поскольку охваченное паникой население не желало тратить, а производители не имели возможности занимать, промышленное производство упало всего до двух третей от средних показателей в 1925–1929 годах. Загрузка товарных вагонов снизилась на 56 %. Выпуск автомобилей едва доходил до четвертой части от уровней 1929 года. В 2:30 утра в день инаугурации Герберт Леман, который сменил Рузвельта на посту губернатора штата, закрыл банки Нью-Йорка. Фондовая биржа закрыла свои двери всего лишь третий раз в истории – до этого она закрывалась в 1873 году из-за финансовой паники и во время начала Первой мировой войны. Можно сказать, что это был первый момент, связанный с Леман, для Уолл-стрит.
Вот такой была ситуация, с которой столкнулся новый президент. Также, несомненно, присутствовала и критика, в том числе и со стороны президента Гувера, утверждавшего, что Франклин Делано Рузвельт сам навлек на себя эту ужасную ситуацию. Гувер пытался помочь своему преемнику в стабилизации банковской системы. Отказ Рузвельта сотрудничать лишил еще действующего президента вплоть до последнего дня в своей должности оставшейся легитимности или, по крайней мере, желания действовать.
В частности, Гувер считал, что нежелание Рузвельта одобрить золотой стандарт способствовало кризису доверия. Последующие события не подтверждают эту точку зрения. Франклину Делано Рузвельту понадобилось шесть дополнительных недель, чтобы прояснить свою позицию по золотому стандарту, но всего несколько дней, чтобы восстановить доверие к банкам. Тем не менее Гувер был убежден в необходимости устранить источник неопределенности. Поэтому он пытался убедить вновь избранного президента выступать за золотой стандарт[418]. Но Рузвельт отказался загонять себя в рамки. Возможно, он еще не решил отказаться от сохранения золотого стандарта, но предпочитал оставить себе пути открытыми.
Кроме того, Франклин Делано Рузвельт и его «мозговой трест» знали, что им придется обсуждать условия любых банковских каникул с Гувером и его назначенцами. А до 4 марта у них не было должностных полномочий для подкрепления своих взглядов. Более макиавеллиевское объяснение заключается в том, что чем хуже была бы ситуация на 4 марта, тем больше проблем можно было бы списать на Гувера и тем более позитивно воспринимались бы инициативы его преемника.
В своей инаугурационной речи Рузвельт пытался дать понять, что этот день отмечал собой не только начало работы новой администрации, но и начало новой эпохи надежд и действий. Но вот какую форму примут эти действия, было непонятно, частично потому что было неочевидно, кто пользовался вниманием президента. По вопросам экономики Рузвельт консультировался с тремя различными группами экспертов[419]. Первой была команда прогрессивистов, возглавляемая профессором права Гарвардского университете Феликсом Франкфуртером, который поддерживал хорошие отношения с Рузвельтом практически с момента его появления на политической сцене. Их отношения начались еще во время Первой мировой войны, когда Рузвельт был помощником министра ВМС, а Франкфуртер – председателем Совета по урегулированию отношений с профсоюзами во время войны (War Labor Policies Board). Франкфуртер и его студенты были сторонниками экономической и политической философии, созданной судьей Верховного суда Луисом Брандейсом. Брандейс был озабочен ограничением концентрированной экономической и политической власти олигархов – эта проблема приобрела еще большую остроту с появлением сборочных линий и ростом промышленных гигантов типа Ford и General Motors[420]. Последователи Брандейса отрицали, что крупные фирмы более эффективны – они были вольны делать это, поскольку они были скорее юристами, чем экономистами. Чувствуя ностальгию по идеализированным прошедшим временам мелких семейных фирм, городскому эквиваленту джефферсоновской демократии, теперь они пытались восстановить ее через регулирование крупных предприятий.
Последователи Брандейса были больше обеспокоены реформой, чем восстановлением, и рассматривали Депрессию как возможность продвинуть свою программу реформ. Таким образом, немалая часть регуляторной нагрузки, навязанной промышленности «Новым курсом», по поводу которого так громко жаловался бизнес, была продуктом лихорадочных идей Франкфуртера и его круга последователей[421]. В декабре 1933 года английский экономист Джон Мейнард Кейнс опубликовал открытое письмо, в котором он критиковал администрацию Рузвельта за то, что на первое место она ставила реформы, а не восстановление. Знал он это или нет, но в реальности Кейнс критиковал последователей Брандейса и Рузвельта за то, что он их послушал[422].
Вторая группа советников состояла из профессоров Колумбийского университета, включая институционального экономиста Рексфорда Тагвелла, специалиста по корпоративному праву Адольфа Берли и политолога Раймонда Моли. Будучи основателями «мозгового треста» Рузвельта, они консультировали его во время его кампании. В отличие от круга Франкфуртера, они принимали неизбежность существования большого бизнеса, однако пытались уравновесить его высоким участием государства[423]. Если говорить в более общем смысле, члены этой группы поддерживали расширение правительственных функций в организации деятельности, принимая во внимание их вывод (полностью логичный, учитывая обстоятельства), что рынок не может сделать это должным образом.
Более умеренные члены «мозгового треста» считали, что рынок лишь временно перестал функционировать, поэтому расширение функций правительства, самое большее, необходимо лишь на какое-то время. Некоторые, типа Тагвелла, считали крушение рынка симптомом более глубоких проблем, которые оправдывали постоянное участие правительства в планировании экономики. Вновь отметим, что, учитывая глубину Депрессии и масштабы дисбалансов, это заключение было не лишено логики. На их взгляд, срочность начала восстановления экономики не исключала и необходимости масштабной структурной реформы и стимулировала предложения о регулировании зарплат и цен и сокращении объема возделываемых земель. Закон о восстановлении национальной промышленности (NIRA) и Закон о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act) были в значительной степени изобретениями этой второй группы советников.
В третью группу входили сторонники инфляционной политики во главе со специалистом по экономике сельского хозяйства Корнелльского университета Джорджем Уорреном, поддерживаемые фермером-любителем и соседом Рузвельта Генри Моргентау. Моргентау когда-то издавал журнал American Agriculturalist; его ферма специализировалась на выращивании рождественских елей. Он стал министром финансов, когда первоначально подобранный президентом на эту должность Уильям Вудин был вынужден уйти в отставку из-за проблем со здоровьем[424]. В 1929 году, став губернатором штата Нью-Йорк, Рузвельт учредил Сельскохозяйственную консультативную комиссию (Agricultural Advisory Commission) для консультирования по проблемам ферм. Моргентау стал ее председателем, Уоррен тоже входил в ее состав. Будучи специалистами по сектору, в котором наблюдалось избыточное предложение уже в 1920-х и цены на продукцию которого быстрее всего упали в период между 1929 и 1933 годом, Уоррен и его круг пытались применить уроки, которые они усвоили в фермерстве, к экономике в целом. Они считали, что повышение цен и зарплат облегчит сокрушительное долговое бремя. Если для достижения этого необходимо было отказаться от золотого стандарта, значит нужно было это сделать.
Сосредоточенным на сельском хозяйстве взглядам Уоррена придали налет респектабельности монетаристы Йельского университета Джеймс Харви Роджерс и Ирвинг Фишер. Роджерс был экспертом по золотому стандарту и мог со знанием дела говорить о его дефляционном влиянии. Фишеру не было позволено быть официальным советником Рузвельта из-за его печально известной ремарки о том, что «котировки поднялись, так сказать, на широкое горное плато», сделанной в отношении фондового рынка в 1929 году, не говоря уже о том, что он был сторонником евгеники и яростно поддерживал «сухой закон». Однако опубликованная им в 1933 году статья об инфляции долга, в которой он утверждал, что снижение зарплат и доходов может еще больше повредить экономике, сделав погашение текущих долгов еще более затруднительным, придало интеллектуальный вес взглядам Уоррена на инфляцию.[425]
Первоочередной задачей было преодоление банковского кризиса. Последователи Брандейса, как и прогрессивные экономисты вроде Пола Кругмана и Джозефа Стиглица недавно, выступали за национализацию банков[426]. Как и прогрессивные сенаторы вроде Бронсона Каттинга из Нью-Мексико и Роберта Ла Фоллетта-младшего из Висконсина. Но, как и Барак Обама в 2009 году, Рузвельт был настроен скептически. Наложение ареста на множество банков и замена их руководства должностными лицами из правительства потребовали бы много времени, а его сейчас был дефицит. Вливание государственных денег президентом, который взял на себя обязательство сбалансировать бюджет, было бы проблематичным. Рузвельт имел личные связи со значимыми инвесторами и финансистами типа Винсента Астора. Томас Ламонт, партнер J. P. Morgan, арендовал таунхаус Рузвельта на 12-й улице несколькими годами ранее. Несмотря на популистскую риторику об изгнании менял «с их высоких тронов в храме нашей цивилизации», новый президент предпочитал работать с банкирами, а не против них[427].
Подход Рузвельта к борьбе с банковским кризисом не очень отличался от подхода Гувера. Уже в пятницу вечером, перед инаугурацией, уходивший со своего поста министр финансов Миллс встретился с профессором Молли и назначенным на должность министра финансов Вудином[428]. Не имея своих собственных четких идей и пообещав избранному президенту в течение нескольких дней представить план реабилитации банков, Моли и Вудин просто приняли план своих предшественников. «Новый курс», может быть, и был откровенно экспериментальным, однако здесь никакого эксперимента не было.
В воскресенье 5 марта, в своей первый рабочий день в новой должности, Рузвельт, ссылаясь на Закон о торговле с враждебными государствами (Trading with the Enemy Act), приостановил сделки с золотом и объявил о четырехдневных банковских каникулах – такой же прием Гордон Браун применил, когда сослался на британский закон о борьбе с терроризмом в 2008 году. Этот же прием рассматривал и Гувер. Уходящий президент даже рекомендовал Рузвельту применить Закон о торговле с враждебными государствами на встрече в Белом доме 3 марта[429].
Затем Рузвельт собрал Конгресс на экстренное заседание и дал своей команде три дня на окончательное определение планов. Хотя Чрезвычайный закон о банках, поданный на рассмотрение Палате представителей и Сенату, в Сенате он был просто прочитан, поскольку имелась только одна копия, едва ли был длиннее трехстраничного меморандума, поданного министром финансов Полсоном в сентябре 2009 года, его приняли совсем иначе[430]. Палата представителей одобрила закон путем голосования среди присутствующих всего за 40 минут без каких-либо возможностей для поправок. Сенат принял закон тремя часами позже подавляющим числом голосов – 73:7. Президент тем же вечером подписал закон.
Глава I данного закона легализировала банковские каникулы. Такую рекомендацию уже давало Гуверу Министерство юстиции, которое тревожило использование Закона о торговле с враждебными государствами[431]. Глава II давала министру финансов полномочия вновь открывать финансово устойчивые организации и передавать неплатежеспособные банки под контроль внешних управляющих[432]. Версия этой главы была подготовлена контролером денежного обращения для Рузвельта. Глава III наделила Министерство финансов полномочиями отдавать «Финансовой корпорации реконструкции» распоряжения о вливании капитала в финансовые организации, взамен забирая привилегированные акции. Эта глава отменила положение закона о «Финансовой корпорации реконструкции», разрешающее ей выдавать кредиты неликвидным финансовым организациям, но не вливать капитал – различие, которое помешало ее попыткам спасти Guardian Group Генри Форда. Такую рекомендацию уже давал президенту Гуверу Франклин Форт, бывший член Сенатской комиссии по банковскому делу и валюте от республиканской партии. И наконец, глава IV вносила изменения в Закон о ФРС, ослаблявшие требования к залоговому обеспечению при кредитовании неликвидных банков. Она позволяла ФРС выпускать специально разработанные банкноты федерального резервного банка отдельно от ее стандартных облигаций, под «любые ноты, тратты, векселя или банковские акцепты, приобретенные по положениям данного закона» – другими словами, практически под любой залог.
Получившееся в итоге законодательство было не оригинальным, но исчерпывающим. Будет ли оно работать, предстояло узнать достаточно скоро.
На выходных президент использовал свой первый разговор с населением для упрощенного изложения плана. В понедельник, когда вновь открылись банки в 12 городах, где находились отделения Федедерального резерва, кризис был преодолен. Как написала New York Times, «в отличие от «набегов» с целью забрать средства до моратория, вчера «набеги» совершались с целью положить или вернуть деньги на депозиты. Почти все банки объявили о большом притоке депозитов и небольших снятиях. Во всех случаях объем депозитов оказался выше, чем объем снятий»[433]. Во вторник, когда открылись банки в других городах, клиенты жаловались, что туда трудно пробиться, поскольку в залах банков толпятся другие вкладчики. Как скромно заметил Раймонд Моли, капитализм был спасен за восемь дней[434].
Все это случилось до какой-либо новой рекапитализации банков «Финансовой корпорацией реконструкции». Рузвельту едва хватило времени поставить своего человека – Джесса Джонса во главе корпорации[435]. Однако доверие к банкам восстановилось сразу же. Что это говорит нам о характере банковского кризиса 1933 года? Это предполагает, что кризис в значительной степени раздувался паникой. Так же как паника может порождать панику, она может быть преодолена при помощи небольшой паузы и доверительного общения президента с народом. Перерыв, как говорили прогрессивные историки вроде Чарльза Бирда и Джорджа Смита, сыграл ту же роль, что и «пощечина человеку, бьющемуся в необоснованной истерике»[436]. Общение с народом было тем более успокаивающим благодаря тому факту, что у нового президента еще продолжался «медовый месяц» с народом. Это, в свою очередь, предполагает, что Рузвельт проявил мудрость, отказавшись сотрудничать с Гувером. Аналогичный план, продвигаемый дискредитировавшим себя президентом, не был бы принят с таким кредитом доверия. Кроме того, были такие смягчающие обстоятельства или нет, только президент, который лишь недавно приступил к своим обязанностям, мог провести такой далеко идущий закон через Конгресс всего за несколько часов.
Комплексная проверка, о которой говорилось в Чрезвычайном законе о банках и о которой впоследствии говорили историки, на самом деле была не такой уж комплексной. Вряд ли было возможно провести комплексную проверку всего за две недели. Джордж Норрис, вспоминая о своем опыте работы управляющим Федеральным резервным банком Филадельфии, описывает, как после получения 10 марта инструкции от министра финансов Вудина принимать заявки на возобновление работы от банков – членов ФРС его буквально «осаждали визитами и телефонными звонками банкиры со всей округи, и он не мог отказаться с ними разговаривать». Норрис сразу же понял, что невозможно «за такое короткое время провести тщательную проверку состояния семиста или восьмиста банков, только по результатам которой я мог бы вынести им приговор». Вместо этого он сформировал комиссию из председателя правления своего банка, главного инспектора по проверке банков в округе и главы его департамента проверки, г-на Хилла, и поручил им вынести решение в течение предстоящих выходных. «Это было деликатное и сложное задание, настолько изнурительное и ответственное, выполняемое в такие сжатые сроки», что у г-на Хилла случился нервный срыв[437].
Если комплексная проверка была просто пылью в глаза, то новые полномочия, которые получила Федеральная резервная система, были реальными и имели очень реальные последствия. Закон о банках разрешил ей учитывать тратты, векселя и акцепты, которые она считала приемлемыми, чтобы у банков была ликвидность, необходимая для удовлетворения требований их вкладчиков. Это пока не было страхованием вкладов, однако подразумеваемая гарантия имела тот же эффект[438]. Обещание, что в случае необходимости ФРС будет предоставлять ликвидность, успокоило инвесторов и позволило выиграть время для проведения более систематической оценки, продолжавшейся в течение следующих месяцев, а затем для рекапитализации – вливания дополнительных средств частными инвесторами и «Финансовой корпорацией реконструкции».
Это были уроки, которые Европе вновь пришлось выучить в 2012 году, когда инвесторы в европейские суверенные долговые обязательства запаниковали, но Европейский центральный банк успокоил рынки программой прямых денежных операций (Outright Monetary Transactions – OMT)[439]. Как и обещание ФРС предоставлять «аварийную» ликвидность в 1933 году, программу OMT не пришлось задействовать; объявления о ней было достаточно, чтобы успокоить инвесторов. По крайней мере, это помогло выиграть время, чтобы провести дополнительные стресс-тесты и рекапитализировать банки.
И наконец быстрое восстановление доверия предполагает, что план в целом – внешнее управление для неплатежеспособных банков, обещание предоставлять ликвидность в чрезвычайных ситуациях и, при необходимости, рекапитализация при помощи государственных средств – был очень рациональным. Эти элементы были известны еще до того, как Рузвельт вступил в должность. Их оставалось только привести в действие. Данный опыт предполагает, что преодоление банковского кризиса – не такая уж сложная наука.
Внеочередное заседание Конгресса, созванное для обсуждения борьбы с банковским кризисом, оказалось настолько успешным, что Рузвельт быстро расширил его задачи от одного «b» до трех пунктов. Первым «b» были банки (banking). Вторым «b» после банков было пиво (beer). Рузвельт предложил легализовать пиво 3,2 %, что подкрепило его позиции во время «медового месяца».
Более значимым был третий «b» – бюджет (budget). Здесь президент решил отполировать свою репутацию консерватора, выполнив обещание сбалансировать бюджет. Критики Рузвельта придавали большое значение росту федеральных расходов во время его первого срока. Дефициты при Рузвельте были самыми крупными в американской истории, если не считать военное время. Государственный долг рос быстрее, чем во времена Гувера. Амбициозные проекты общественных работ, от ГЭС Гранд-Кули до аэропорта Ла Гуардия, фондировались администрацией Рузвельта. Некоторые доходили до того, что утверждали, будто дефицитное финансирование было основной мерой, используемой новым президентом, чтобы показать свое стремление к завершению Депрессии[440]. Они утверждали, что Рузвельт, бросая вызов преобладающим политическим догмам, был намерен изменить политический режим.
Это яркий пример того, что экономисты видят в исторических данных то, что они хотят увидеть. В реальности Рузвельт не считал, что бросает вызов преобладающим политическим догмам, скорее он считал, что их поддерживает. Он верил в сбалансированные бюджеты. Этот аспект превалирующих политических убеждений он поддерживал так же твердо, как и Гувер.
Если говорить без обиняков, целью президента было сбалансировать бюджет немедленно, полностью и, если необходимо, за счет своих сторонников. Его первое послание к Конгрессу после объявления банковских каникул касалось экономии в правительстве. «В течение трех долгих лет федеральное правительство шло к банкротству», – посетовал он[441]. Дефициты способствовали неопределенности, которая привела к банковскому кризису. Подрывая доверие, они увеличили ряды безработных. Чтобы довести свою точку зрения до слушателей, Рузвельт назначил руководителем Административно-бюджетного управления Льюиса Дугласа, представителя от Аризоны, который был самым активным сторонником сбалансированности бюджета в Палате представителей. Дуглас неоднократно предупреждал, что, если не сбалансировать бюджет, последствия будут ужасными. Его риторика была бы бальзамом на душу Питу Петерсону, борцу за балансировку бюджета XXI века[442]. Если не сбалансировать бюджет, предупреждал Дуглас, «весь мир погрузится во тьму»[443].
Согласно плану, разработанному Дугласом, бюджет предстояло сбалансировать исключительно за счет сокращения расходов[444]. Расходы на оборону должны были упасть на 8 % по сравнению с заложенными ранее показателями[445]. Это говорит о том, насколько приоритетной задачей для Рузвельта была сбалансированность бюджета, учитывая военное вторжение Японии в Китай и рост влияния Гитлера. Федеральные зарплаты и жалованья были не просто заморожены, но сокращены, что сэкономило 20 млн долл. и 105 млн долл. в военной и гражданской сферах. Самая большая экономия была зафиксирована в сегменте пенсий военнослужащих, которые мы сегодня называем пособиями. Эта экономия накопилась за счет отмены выплат ветеранам, которые потеряли дееспособность не на военной службе.
Это было исключительное предложение, учитывая, что инвалиды войны больше всего пострадали из-за Депрессии. Если они голосовали в 1932 году, они голосовали за Рузвельта. Гувер никогда не отменил бы выплаты для них, учитывая какую бурю вызвало его решение позволить генералу Дугласу Макартуру при поддержке майоров Джорджа Паттона и Дуайта Эйзенхауэра разогнать Бонусную армию ветеранов Первой мировой войны, расположившуюся лагерем на Анакостии[446]. Двенадцать сенаторов-демократов, включая мичиганского сенатора Джеймса Кузенса, выступили против сокращений, однако закон был принят большинством голосов.
Непонятно, каким образом Рузвельт собирался совместить свое обещание сбалансировать бюджеты с другими своими политическими амбициями. СМИ предполагали, что он надеялся более активно применять имеющиеся ресурсы, например, используя призывные пункты для решения проблем с безработными и предыдущие приобретения для федеральной ГЭС и нитратного производства в Маскл Шолс (Алабама), а также другие проекты для расширения спектра общественных работ. Другие сомневались, что Рузвельт действительно собирался сбалансировать бюджет. Он уже планировал создать чрезвычайный бюджет, напоминали они, который должен был финансироваться заимствованиями, наряду с обычным бюджетом, который создавал бы видимость баланса.
Дело было в том, что Рузвельт противоречил сам себе. Он искренне верил в сбалансированость бюджета. Но сделав это один раз за счет безработных, он не был готов сделать это еще раз, когда экономические условия почти не улучшались. Таким образом, по мере того как одна программа «Нового курса» следовала за другой, чрезвычайный бюджет увеличивался[447]. И тем не менее это не ослабляло веру Рузвельта в принцип сбалансированности бюджетов. В своем бюджетном послании в 1935 году он настаивал, что «федеральное правительство должно отказаться и откажется от оказания поддержки» или ему придется заплатить за все те компоненты, которые не будут отменены[448]. Он повторил этот призыв, когда Конгресс дал понять, что готов выплатить бонус ветеранам Первой мировой войны в 1936 году[449].
Таким образом, если политика Рузвельта была «изменением режима», это было изменением, для признания которого понадобилось бы начало Второй мировой войны. Его дефициты были непреднамеренными. Как предупреждал Кейнс в своем письме от декабря 1933 года, они были слишком несущественными, чтобы иметь значение[450].
Более важной с точки зрения динамики перспектив экономики была монетарная политика. Этот вопрос еще не был решен введенным 4 марта золотым эмбарго, которое запрещало банкам делать выплаты в золотых монетах, слитках или сертификатах и позволяло экспортировать золото только по лицензии, выданной министром финансов Вудином. У Рузвельта не было иного выбора, кроме как наложить эмбарго; Гувер уже сделал бы это, если бы не утратил желания действовать. У Федерального резервного банка Нью-Йорка закончилось золото. Если бы иностранцы захотели его экспортировать, банк просто не имел возможности его предоставить.
Однако многие считали, что эмбарго будет временным, так же как были банковские каникулы, и может быть легко снято. США уже приостанавливали конвертацию в золото ранее, в исключительных обстоятельствах Гражданской войны, но впоследствии ее восстановили. Другие страны тоже приостанавливали ее и восстановили после Первой мировой войны. Министр финансов Вудин при вступлении в должность сразу же поспешил заверить всех, кто мог его услышать, что США не отказались от золотого стандарта. «Нелепо и некорректно говорить, что мы отказались от золотого стандарта. Не больше, чем от валютного стандарта», – объявил он. «Золото нельзя будет получить всего несколько дней»[451]. Вудин не лукавил; как ярый сторонник монетарного статус-кво, он верил в то, что говорил.
Рузвельту понадобилось шесть недель, чтобы взвесить все варианты. Этого времени было достаточно, чтобы понять, что функционирующей банковской системы и какой-никакой уверенности, которую мог внушить сбалансированный бюджет, было недостаточно для восстановления экономики. В период между мартом и апрелем обстановка улучшилась, однако сложно было представить, что она может стать еще хуже, учитывая, с какой катастрофы все началось. Были закрыты не только банки, но и магазины, и предприятия. Поскольку денег у людей не было, они ничего не покупали. Улицы по всей Америке были тихими, даже пустынными. В Акроне (Огайо): «Магазины закрыты. Трамваи ходят лишь полдня. Угольные компании перестали работать. Тысячи людей, все еще работающих, несмотря на Депрессию, были отправлены домой как «временно сокращенные»[452]. Хотя в апреле ситуация была лучше, чем в марте, она была не лучше, чем в январе перед государственными банковскими каникулами. Промышленное производство в апреле едва дотягивало до январских уровней. Уровень занятости за три месяца с января фактически упал еще на 2,3 %[453]. Было очевидно, что необходимо было принимать дополнительные меры.
Первым шагом Рузвельта стало объявление о том, что эмбарго на экспорт золота продляется на неопределенный срок. Это открыло дорогу для других мер по повышению цен, как те, которые отстаивал сенатор Элмер Томас, предложивший обязать правительство покупать серебро. Напомним, что Томас уже призывал к подобным мерам в 1932 году, побуждая ФРС принять упреждающие меры по стимулированию роста[454]. Какой путь выберет Рузвельт, стало ясно, когда он и Томас встретились 19 апреля. Они сошлись на том, что Томас поддержит Закон о регулировании сельского хозяйства. Пересмотренные поправки Томаса не устанавливали целевых показателей покупки серебра правительством, но давали президенту разрешение сократить содержание золота в долларе, то есть повысить цену золота в долларах – на 50 %.
Индекс Доу-Джонса на этой новости взлетел на 9 %. Даже на сегодняшний день 19 апреля входит в список из 20 эпизодов самого значительного дневного роста. Вот и убеждение в том, что отказ от золотого стандарта полностью подорвет доверие. «Рядовые представители финансового сообщества с энтузиазмом восприняли перспективу инфляции после нескольких лет гнетущей дефляции», – написала New York Times[455].
Вторым шагом было дать понять, что изменения являются постоянными – администрация не имела намерения вновь ставить ценовую стабильность на второе место после интересов золотого стандарта. Этого Рузвельт достиг, объявив на Всемирной монетарной и экономической конференции (World Monetary and Economic Conference), что его приоритетной задачей была стабильность цен. Конференция проходила в Лондоне 10 июня. В течение трех недель участники конференции составили декларацию, призывавшую к возврату к международному золотому стандарту[456]. Хотя их заявление компенсировалось допущениями, что страны могут вернуться к золотому стандарту, когда захотят и в той степени, в которой захотят, тем не менее были перспективы, что это создаст давление в плане восстановления предыдущих обменных курсов. Рузвельт дал понять, что он был не готов одобрить такие рекомендации.
То, что американская делегация смогла согласиться хоть на что-то, само по себе было примечательным. Вместе с Халлом, сторонником свободной торговли до мозга костей, Рузвельт отправил на конференцию Кея Питмана, приспешника Уильяма Дженнигса Брайана. Питтман, старший сенатор из «серебряного штата» Невада и председатель Комиссии по иностранным делам, внес в программу демократической партии 1932 года пункт, отстаивающий международную монетарную конференцию; он только «забыл» сказать, что надеялся, что на конференции может быть принято решение начать чеканку серебряных монет. Но теперь в Лондоне Питтман ни о чем не забыл сказать. Он без остановки говорил о мерах по поддержке цен на серебро. Рассказывают, как доведенный до белого каления ведущий делегат от Германии, не кто иной, как Ялмар Шахт, в отчаянии всплеснул руками, когда понял, что ему придется выслушать еще одну лекцию Питтмана. Рассказов о приключениях Питтмана в Лондоне хватает, включая, как он стрелял из револьвера по фонарям и купался в раковине в кладовой отеля Claridge’s[457]. Еще одним выдающимся членом американской делегации был сенатор Уильям Кузенс, партнер Генри Форда, из-за чьего влияния «Финансовой корпорации реконструкции» трудно было спасти Guardian Trust Company»[458]. Рузвельт мог выбрать Кузенса за его протекционистские взгляды – чтобы таким образом нейтрализовать министра иностранных дел. Если это было так, он не был разочарован. Кузенс неоднократно схлестывался с Халлом, выступая против снижения тарифов и отказавшись подчиняться инструкции Халла о том, что все публичные заявления американских делегатов должны быть одобрены им. Также Рузвельт отправил на конференцию Джеймса Кокса, бывшего губернатора Огайо и издателя газеты, чья приверженность к твердой валюте уравновешивала взгляды Питтмана. Оставшимися двумя делегатами были представитель от штата Теннесси Самуэль МакРейнолдс и богатый техасец Ральф Моррисон. Ни у одного из шести членов делегации не было предыдущего опыта участия в международной конференции.
Рузвельт, возможно, был и удивлен, что с такими представителями от Америки конференция все же продвигалась вперед, однако он быстро понял, как можно воспользоваться этим фактом. 3 июля в своем сенсационном послании, отправленном в Лондон из Вашингтона, он отказался от сделанного на конференции заявления, утверждая теперь, что его приоритетной задачей должна стать стабилизация покупательной способности денег. Он заявил, что золотой стандарт является примером «старых фетишей международных банкиров». Такие выражения разозлили как банкиров, так и лидеров иностранных государств. Такая провокационная риторика была призвана точно очертить его приоритеты не только для делегатов в Лондоне, но и для американской публики. Историки продолжают задавать вопрос – что убедило инвесторов, что администрация была намерена повышать цены? Их убедило то, что Рузвельт был готов восстановить против себя своих сторонников, взять на себя вину за провал конференции и бросить на произвол судьбы свою собственную делегацию.
Этот неожиданный поступок Рузвельта критикуют за то, что он вогнал последний гвоздь в гроб международного сотрудничества. В 2008–2009 годах его приводили как пример националистической политики, которой должны избегать правительства в борьбе с Великой рецессией[459]. Снизив стоимость доллара, США усугубили проблемы с конкурентоспособностью у других стран. Подорвав доверие, Рузвельт уничтожил последний шанс на скоординированные меры.
В реальности этот предполагаемый «урок» истории является ошибочным. Кроме монетарного национализма нужно еще учитывать нескоординированную реакцию на Депрессию, по той простой причине, что правительства не могли договориться о том, как им реагировать. Европейские правительства считали приоритетной задачей скорее стабильные обменные курсы, чем стабильный уровень цен. Вместо того чтобы попытаться преодолеть дефляцию, они считали реальной и непосредственной угрозой инфляцию, мысли о которой преследовали их из-за опыта 1920-х. Не испытав такого длительного и глубокого экономического спада, как США, они продолжали на первое место ставить ликвидацию, а не восстановление. Они настаивали, что следующего витка перегревов и более серьезной депрессии можно избежать, только если спекулянты понесут достаточно серьезные убытки. Рузвельт не мог разделить этого мнения.
Вот вам и скоординированные действия. Чиновники в разных странах по-разному видели экономические проблемы и предлагали разные решения. Изначально у Рузвельта были другие надежды. Еще 19 апреля он говорил о том, что желательно стабилизировать валюты, что будет возможным, если страны, занимающиеся стабилизацией, будут скоординированно стимулировать рост. Однако встречи с главами других стран, в частности с Эдуардом Эррио, бывшим премьер-министром, который был председателем комиссии по иностранным делам во французской Палате депутатов, убедили его, что этого не выйдет[460]. Единственный путь к стимулированию роста был односторонним. Он проходил через сенсационное послание[461].
В 2008–2009 годах было больше возможностей для скоординированных действий, поскольку власти в разных странах придерживались единого диагноза проблемы. Идея о том, что провал Всемирной экономической конференции в 1933 году был печальным фактом и что подобных ситуаций в будущем стоит избегать – как и интерпретаций тарифа Смута – Хоули в учебниках, – является примером плохой истории, поощряющей хорошую политику.
Третьим шагом Рузвельта было повышение цены золота и, следовательно, цен на другие сырьевые товары. 22 октября он объявил, что уполномочивает «Финансовую корпорацию реконструкции» покупать только что добытое золото. Выбранное время объясняется тем, что западные штаты торопились повысить цены на продукцию сельского хозяйства. Недовольный темпами продвижения, сенатор Томас, постоянный подстрекатель, объявил о созыве конференции лидеров сельскохозяйственного и промышленного секторов 24 октября и пригрозил возглавить миллионный марш на Вашингтон.
Президент пытался не допустить этого шага. Каждое утро во время завтрака, состоявшего из апельсинового сока и яиц, он, консультируясь с Генри Моргентау и Джессом Джонсом, решал, на сколько центов поднять цену предложения «Финансовой корпорации реконструкции». Иногда он повышал ее на пару центов, иногда – больше. Как отметил позже Джонс, он делал это с целью заставить спекулянтов гадать[462].
Цель повышения цен на сырьевые товары и стратегия ее достижения через повышение цен на определенное сырье – золото были ясны. Однако тактика была туманной. Никто не знал, на сколько президент повысит цену золота в каждый конкретный день. Критики жаловались, что непредсказуемость администрации дестимулировала инвестиции. В ноябре Федеральный консультационный совет, группа банкиров, консультирующих Совет управляющих ФРС, предупредил, что неопределенность оказывает угнетающее действие на рынки облигаций. Только когда неопределенность будет снята, предупреждал Совет, можно ожидать устойчивых улучшений в деловой среде.
Кейнс в своем письме президенту от 30 декабря согласился с этим мнением. «Происходящие в последнее время резкие колебания курса доллара, – писал он – скорее представляются мне пьяными шатаниями золотого стандарта, чем идеально управляемой валютой, о которой я мечтаю». Игра Рузвельта в жмурки с валютными спекулянтами создавала неразбериху. Единственным способом устранения этой неразберихи была стабилизация цены золота на более высоком уровне, скажем, на уровне 35 долл. за унцию. Однако это не увязывалось с целью президента повысить цены на сырьевые товары. Более оптимальным вариантом для администрации, заключил Кейнс, было бы объявить цель для монетарной политики – например, таргетирование уровня цен – и метод ее достижения. Он больше склонялся к тому, что министерство финансов должно проводить интервенции на валютном рынке, чтобы держать доллар в рамках диапазона, но повышать или снижать его курс, когда необходимо, чтобы сохранять стабильный уровень цен[463].
Рекомендация Кейнса уже не в первый раз была очень рациональной. Принятое Рузвельтом в январе решение вместо этого вновь привязать доллар к золоту на уровне 35 долл. за унцию могло бы стать катастрофой[464]. Мог бы случиться отток золота, который бы оказал давление на денежную массу, в случае чего дефляция и негативные ожидания, которые бы она породила, вернулись бы.
Как оказалось, экономические проблемы и политические трения в Европе заставили золото течь в Америку, а не из нее. Золотой блок с центром во Франции все еще буксовал в дефляции, и инвесторы все больше пытались вырваться из него. Грозовые тучи Второй мировой войны уже собирались на горизонте. В ответ на это европейские инвесторы переключились на доллар, который был очевидной «тихой гаванью». В результате этого в США выросло предложение денег и кредита, что стабилизировало в стране уровень цен[465]. Монетарная политика Рузвельта, возможно, была далека от идеальной, однако, к счастью для него, европейская политика была еще хуже.
Читатели могут отдать должное «непомерной привилегии» доллара как единственной реальной надежной валюты в мире[466]. Истоки такого статуса берут начало в 1934 году. Это был первый из длинной череды случаев, когда инвесторы инстинктивно переключались на доллары, когда происходили нежелательные события. Это поведение, по сути, дало США автоматическую страховку в виде валюты, которая укрепляется, когда что-то идет не так. Эта страховка могла бы пригодиться в 2008 году, когда случилось банкротство Lehman Brothers.