Трудно было представить, что может быть еще хуже. Однако из-за ситуации с AIG все действительно стало еще хуже.
История с AIG является одной из самых экстраординарных глав в этом экстраординарном повествовании. Компания, первоначально известная под названием American Asiatic Underwriters, была основана в 1919 году Корнелиусом Вандером Старром – уроженцем Северной Каролины, продавцом мороженого и тайным агентом американского правительства. Приход Старра в Азию был связан с работой на Pacific Mail Steamship Company. Этот регион его заинтересовал и он в возрасте 27 лет стал первым представителем Запада, кто начал продавать страховки китайцам в Шанхае. (Чем-то напоминает Кларэнса Гатри, который продавал страховки иммигрантам из Германии перед 1914 годом.). Он страховал китайские судовладельческие компании от убытков, которые они могли понести из-за мародерства пиратов в прибрежных водах нынешнего побережья Индонезии. Он выписывал страховки от пожара для фабрик в Китае и на Филиппинах.
Во время Второй мировой войны Уильям Донован, глава Управления стратегических служб США (УСС), использовал сотрудников Старра для сбора разведданных об активах противников на Дальнем Востоке. Начиная с 1942 года, после вступления США в войну, Старр взял под личный контроль сбор развединформации. Он помогал Доновану использовать данные American Asiatic по застрахованной коммерческой недвижимости, чтобы определить перспективные цели для бомбовых атак. Впоследствии Старр учредил две подставные компании – Metropolitan Motors Overseas Incorporated и нью-йоркское издание Shanghai Evening Post and Mercury, чьи сотрудники работали в качестве агентов УСС[375].
После оккупации Пекина и Шанхая коммунистами в 1949 году Старр переехал в свою штаб-квартиру в Нью-Йорке. Под управлением его преемника, энергичного, волевого Хэнка («Аса») Гринберга, обновленная American International Group стала крупнейшим андеррайтером торгово-промышленного страхования в мире. Она предоставляла услуги туристического страхования и страхования жизни и управляла пенсионными программами каждого десятого американца. В то время как долг Lehman Brothers составлял 600 млрд долл., обязательства AIG доходили до триллионов долларов.
Однако кто-то в AIG, очевидно, полагал, что ее опыта в торгово-промышленном страховании было достаточно, чтобы продавать защиту от краха обеспеченных залогом долговых обязательств. Торговое подразделение компании, AIG Financial Products, стало одним из первых, кто начал выписывать специализированные страховки по обеспеченным залогом долговым обязательствам в 1990-х. Соответствующие договоры страхования, кредитно-дефолтные свопы или CDS, были изобретены J. P. Morgan, с которым AIG Financial Products активно вела дела[376]. В отличие от д-ра Франкенштейна, сумасшедшие ученые в J. P. Morgan, по-видимому, понимали, что их изобретение может выйти из-под контроля, и выписывали обеспеченные залогом долговые обязательства и кредитно-дефолтные свопы с некоторыми ограничениями. Но этого нельзя было сказать о AIG Financial Products, которая выписывала страховки не только по первоклассным ценным бумагам, но и по долговым обязательствам, обеспеченным субстандартными ипотечными кредитами. К середине 2008 года подразделение оформило страховки на невообразимую сумму в 500 млрд долл. – этого было достаточно, чтобы поставить под угрозу материнскую компанию.
Возглавлял AIG Financial Products Джозеф Кассано, до этого работавший в Drexel Burnham Lambertwhich, которая была пионером в выпуске мусорных облигаций. Средняя годовая компенсация 400 работников Кассано превышала 1 млн долл.[377] На зарплату и бонусы приходилась треть общей выручки подразделения. Лидерство AIG на рынке коммерческого страхования, промышленного страхования и страхования жизни обеспечивало ей высокие кредитные рейтинги, что, в свою очередь, освобождало ее от необходимости держать резерв по страховкам для обеспеченных залогом долговых обязательств. Другие финансовые организации, у которых не было рейтинга «ААА», как у AIG, должны были предоставлять больше залогового обеспечения, в результате чего страхование обеспеченных залогом долговых обязательств у них стоило дороже. Таким образом, AIG Financial Product стала доминирующим игроком на этом рынке.
По сути, Financial Products занимала длинную позицию по американскому жилищному рынку, которая финансировалась за счет большого объема заемных средств. Почему ее материнская компания, не говоря уже о регуляторе, закрывала на это глаза – требует некоторых объяснений. Частично это можно объяснить тем, что кредитно-дефолтные свопы могли продаваться AIG просто как еще одна форма страховки, которыми компания уже давно занималась, хотя на самом деле эти инструменты были абсолютно другими. Хэнк Гринберг, чье неприятие риска иногда описывалось как «социопатическое», возможно, и понимал разницу, но Гринберг был вынужден уйти в отставку в 2005 году из-за бухгалтерского скандала[378]. Поскольку он не подготовил себе преемников, после него компанию возглавляли невпечатляющие личности, которые долго не задерживались на этом посту. Частично объяснение может заключаться в том, что AIG Financial Products была центром прибыли, поэтому ее материнская компания не решалась ставить под вопрос ее практики. Также частично объяснением может служить и скрытность Кассано – он отказывался раскрывать информацию о своих сделках по андеррайтингу даже своему начальству – это ему удавалось благодаря его легендарному характеру и прибылям его подразделения.
Более того, штаб-квартира AIG Financial Products находилась в Лондоне, вне поля зрения департамента по страхованию штата Нью-Йорк (New York State Insurance Department), который осуществлял надзор за деятельностью AIG в области страхования, и Федеральной резервной системы, которая, как предполагалось, курировала американскую финансовую систему. Она оформляла сделки через французский банк и продавала страховки по деривативам европейским банкам, которые «затаривались» бумагами, привязанными к субстандартным кредитам. Защита в виде кредитно-дефолтных свопов позволяла европейским банкам сокращать капитал, который от них требовалось иметь в качестве гарантии по инвестициям в субстандартные ипотечные кредиты. Благодаря этому банки могли расширять свои балансы и принимать дополнительные риски. Бывший гендиректор AIG Эдвард Лидди в выступлении перед подкомитетом по рынкам капитала Палаты представителей (House Financial Services Subcommittee on Capital Markets) в 2009 году назвал эту практику красивой фразой «балансовая аренда» (“balance sheet rental”)[379].
С европейской точки зрения AIG Financial Products скорее была не страховой компанией, а банком с высокой долей заемных средств, и именно так и было. Европейские власти, следуя понятной логике, отдали ее под контроль банковских регуляторов. К сожалению, они не уточнили, чьих банковских регуляторов они имели в виду и где они находились[380]. Подразделение AIG организовало покупку ссудосберегательной компании American General Bank, таким образом, отдав себя под контроль, если можно использовать это слово в свободном контексте, Управлению по надзору за сберегательными учреждениями. Управление по надзору за сберегательными учреждениями было особенно незадачливым агентством, созданным в 1989 году в ответ на сберегательно-кредитный кризис. Сберегательные учреждения занимались простыми ипотечными кредитами; Управление не очень разбиралось в деривативах. Его обязанностью в качестве регулятора было защищать сберегательное подразделение AIG, поэтому оно рассматривало операции основной компании исключительно в этом свете. Визиты ее инспекторов ограничивались отделением Financial Products в Коннектикуте. Тот факт, что кредитная выручка Financial Products всего за один год выросла в четыре раза, хотя и был отмечен в аудиторском отчете Управления за 2006 год, не вызвал никаких комментариев по существу. Если бы нужно было представить запущенность американской системы регулирования при помощи одного факта, этот подошел бы как нельзя кстати.
Убытки AIG Financial Products росли по мере спада на жилищном рынке. Но дело было не только в снижении жилищного рынка; кроме того, страховые соглашения, проданные Financial Products, требовали от ее материнской компании предоставить дополнительное финансовое обеспечение, если кредитный рейтинг AIG был бы снижен до «A». О существовании этих положений было известно далеко не всем даже в самой компании, учитывая секретность, с которой Кассано вел дела. О них стало известно днем в понедельник 15 сентября после падения Lehman Brothers, когда агентства Moody’s и Standard & Poor’s, опять с опозданием, снизили рейтинг AIG.
На следующий день появились еще более тревожные новости. В портфеле самого почтенного американского взаимного фонда денежного рынка Reserve Primary Fund хранились бумаги Lehman Brothers на сумму около 785 млн долл. – этот факт он с гордостью провозгласил еще в финансовой отчетности за июль. Семидесятилетний соучредитель и управляющий фонда Брюс Бент-старший, узнал о банкротстве Lehman из заголовков газет в киоске аэропорта, когда он был в отпуске в Италии, где праздновал 50-летнюю годовщину знакомства со своей женой.
В течение 24 часов после банкротства Lehman почти половина акционеров Бента потребовала погашения своих акций. Эти требования фонду было не так просто удовлетворить за счет продажи других инвестиций, учитывая упаднические настроения на рынках. Напомним, что в 2007 году другие денежные фонды, испытывающие трудности, были спасены их материнскими фондами или инвестиционными банками[381]. Однако у Primary Fund стоимостью 62 млрд долл. не было богатенького патрона в виде инвестиционного банка. И никакой другой альтернативы не предвиделось. Бент был настолько взволнован, что поручил своему сыну Брюсу Бенту II связаться с президентом ФРБ Нью-Йорка Гайтнером. Поскольку Гайтнер был занят, Бент-младший оставил ему сообщение.
Сначала Бенты попытались (без особого успеха) привлечь 100 млн долл. от банков, через которые они оформляли свои сделки. Затем они начали искать покупателя для своего находящегося в беде фонда, но и эти попытки были такими же безуспешными. Оставался единственный выход – приостановить выплаты и позволить акциям упасть[382]. Reserve Primary Fund, как полагается, объявил, что он решил «разбить доллар», снизив стоимость своих акций с 1 доллара до 97 центов. Затем он объявил, что дополнительные запросы на погашения начнет принимать только через семь дней.
Всего за несколько месяцев до этого Бент-старший предупредил своих акционеров, что «к сожалению, некоторые денежные фонды и некоторые инвесторы, которые их выбрали, забыли о предназначении денежного фонда и простых правилах, которыми они руководствовались в отчаянных поисках нескольких лишних базисных пунктов. Деньги, доверенные денежному фонду, являются вашим резервом, который должен оставаться, что бы ни случилось»[383]. Вкладчики плохо отреагировали на противоречащую этому заявлению новость и постарались выйти из бизнеса. Самый большой отток был зарегистрирован в фондах денежного рынка, управляемых такими организациями, как Morgan Stanley и Goldman Sachs, которые активно вели дела с Lehman. Поскольку денежные фонды были главными покупателями коммерческих бумаг, обеспеченных активами, у крупных корпораций, последние признаки жизни на рынке коммерческих бумаг начали угасать.
Защитники взаимных фондов позже утверждали, что реакция рынков оказалась преувеличенной. На бумаги Lehman Brothers приходился всего 1 % инвестиционного портфеля Reserve Primary Fund. Акционеры Primary Fund в конечном итоге вернули свыше 99 % своих инвестиций. Но те же самые акционеры подозревали, что Primary Fund был не единственным денежным фондом, который вложился в Lehman, и, что еще важнее, что Lehman мог быть не единственным, у кого были проблемы. Участь Primary Fund напомнила им, что у фондов денежного рынка не было своего капитала и что они не были застрахованы. Позже обнаружилось, что около 30 % других фондов денежного рынка понесли достаточно серьезные убытки, чтобы вынудить их также «разбить доллар», однако они этого не сделали, поскольку были спасены своими материнскими компаниями – роскошь, которую не смог себе позволить Reserve Primary Fund[384].
Фонды денежного рынка появились в начале 1970-х в качестве альтернативы банковским счетам, процентные ставки по которым были ограничены так называемым Правилом Q, принятым в 1933 году[385]. Когда Правило Q было упразднено в середине 1980-х, они утратили смысл. Но это не значило, что они канули в небытие. То, что Комиссия по ценным бумагам и биржам не требовала от них иметь буферный капитал, как это требовалось от банков, было своего рода скрытой субсидией, которая позволила им существовать, несмотря на то что они уже изжили себя, что и привело к катастрофическим последствиям.
Таким образом, на третьей неделе сентября кризис достиг самой опасной точки. Теневую банковскую систему поразили «набеги» индивидуальных инвесторов на фоны денежного рынка и институциональных инвесторов на их родительские инвестиционные банки. Опасаясь рисков контрагентов, банки отказывались предоставлять кредиты. Даже самые уважаемые компании типа General Electric не могли получить кредитов.
Крайние обстоятельства требовали крайних мер, и министерство финансов объявило, что временно гарантирует обязательства денежных фондов. Гарантии – это прекрасно, но чтобы в них можно было верить, они должны чем-то обеспечиваться. С этой целью Полсон разрешил использовать валютный стабилизационный фонд – еще одно наследие Великой депрессии. Валютный стабилизационный фонд был создан в 1934 году после отказа США от золотого стандарта с целью стабилизировать доллар. Теперь эта кубышка стоимостью 50 млрд долл. использовалась с целью убедить инвесторов фондов денежного рынка, что доллар больше не будут разбивать – что если их фонд денежного рынка не сможет дать им сто центов на доллар, это сделает валютный стабилизационный фонд[386].
Эта гарантия была показательным заявлением, однако дело было в том, что 50 млрд долл. были всего лишь каплей в море по сравнению с обращающимися обязательствами денежных фондов стоимостью 3 трлн долл. И вновь ФРС оказалась единственной организацией с достаточным объемом средств для решения проблемы. Однако у центрального банка даже в нетипичных и неотложных обстоятельствах не было полномочий на покупки обеспеченных активами коммерческих бумаг напрямую у фондов денежного рынка и предоставление им денежных средств в обмен на эти покупки. Способом обойти это ограничение был сложный инструмент со сложным названием Asset-backed Commercial Paper Money Market Mutual Fund Liquidity Facility (программа экстренного кредитования фондов денежного рынка под залог обеспеченных активами коммерческих бумаг), или AMLF. Через эту программу ФРС предоставляла деньги State Street и J. P. Morgan, двум депозитарным держателям, на счетах которых денежные фонды хранили свои инвестиции и через которых регистрировали свои сделки. В свою очередь, State Street и J. P. Morgan использовали эти деньги, чтобы покупать коммерческие бумаги у взаимных фондов, предоставляя им денежные средства, необходимые им для погашения своих обязательств. В конечном итоге ФРС профинансировала покупку коммерческих бумаг на сумму свыше 200 млрд долл. через эти два банка и несколько более мелких депозитариев, которые приняли участие в программе.
Стабилизация паев денежных рынков и повышение лимита по страхованию вкладов со 100 000 долл. до 250 000 долл., как сделала впоследствии Федеральная корпорация страхования депозитов, были популярными шагами, поскольку они были призваны развеять опасения мелких вкладчиков. Другие меры, благоприятные для крупных финансовых организаций, были более противоречивыми. Это противоречие распространялось на программу AMLF, которая обходила законодательные ограничения на возможность вмешательства ФРС в рынки ценных бумаг и через которую State Street и J. P. Morgan, как потом выяснилось, заработали очень большую прибыль[387].
Самым непосредственным наглядным примером стало вмешательство ФРС в спасение AIG во вторник 16 сентября. Изначально ФРС не хотела помогать страховой компании, в отношении которой у нее не было полномочий по контролю. Нетипичные и неотложные обстоятельства могли позволить ей выдать кредит инвестиционному банку типа Bear Stearns, однако кредитование страховой компании было уже слишком исключительным событием, какими бы неотложными ни были обстоятельства. Чиновники Федерального резерва дали это понять только что назначенному гендиректору AIG, бывшему руководителю Citigroup Роберту Виллумштаду и главному финансовому директору Стивену Бенсинджеру во время телефонного разговора в субботу утром 13 сентября. Президент ФРБ Нью-Йорка Гайтнер и министр финансов Полсон в недвусмысленных выражениях сообщили Виллумштаду, что правительство не собирается предоставлять помощь или гарантии AIG. Повторяя слова Банка Англии во время переговоров с Northern Rock, они настаивали на том, что компания должна искать решение в частном секторе[388].
Это было ошибкой, с какой стороны ни посмотреть. Эти самые чиновники переоценили простоту поиска решения через частный сектор, в то время как Виллумштад и компания недооценили стоимость такого решения. AIG сначала попыталась привлечь дополнительный капитал через продажу некоторых своих страховых подразделений Berkshire Hathaway Уоррена Баффета, а затем продав привилегированные акции закрытому акционерному обществу J. C. Flowers & Co. Однако Баффет не был заинтересован в предложении, а цена Flowers показалась слишком высокой для AIG. Несколько дней спустя Баффет решил инвестировать 5 млрд долл. в Goldman Sachs. В конечном итоге руководству AIG пришлось заплатить гораздо более высокую цену за помощь.
Затем ФРС попыталась привлечь Goldman Sachs, главного партнера AIG по сделкам с деривативами, и J. P. Morgan Chase, теперь уже главного партнера центрального банка в частном секторе, к организации кредитной линии. Банки должны были предоставить бридж-кредит до тех пор, пока AIG не сможет продать свои страховые подразделения, чтобы привлечь средства, необходимые для погашения ее обязательств. Чиновники сослались на прецедент с Long-Term Capital Management, чьи контрагенты совместно предоставили ликвидность, необходимую для финансирования требований по увеличению залога проблемного фонда[389]. Однако проблема с ликвидностью в 1998 году касалась только LTCM; у других финансовых организаций было вполне достаточно средств. Теперь у всех была потенциальная проблема дефицита ликвидности, и каждый банк был бы счастлив, если бы другие банки предоставили AIG срочную помощь, при условии что его собственная ликвидность осталась бы при нем. Банки лучше бы справились, если бы действовали сообща. Однако совместные действия затруднительны под давлением, и еще сложнее, когда поджимают сроки. Попытки организовать синдикат банков для помощи AIG ни к чему не привели.
Но если бы AIG было позволено обанкротиться, она потянула бы за собой своих крупных контрагентов, включая даже и Goldman Sachs. Подавляя свои сомнения – и вопреки всем заявлениям, сделанным банкирам и страховщику в предыдущие дни, – ФРС при поддержке министерства финансов вновь объявила о нетипичных и неотложных обстоятельствах. Она предоставила 85 млрд долл. в форме кредитной линии от Федерального резервного банка Нью-Йорка, получив взамен 79,9 % в страховой компании[390]. По примеру прецедента с Bear Stearns кредит был предоставлен через две компании специального назначения – Maiden Lane II и III. Вливание капитала лишило акционеров AIG 80 % своих долей. Виллумштаду тут же пришлось уйти в отставку.
Условия были жесткими, но не встретили широкой поддержки[391]. Если Lehman было позволено обанкротиться, спрашивали критики в Конгрессе, почему так необходимо было спасти AIG? Для чиновников министерства финансов и ФРС ответ был очевиден. Банкротство Lehman нанесло серьезный ущерб финансовым рынкам, а ведь баланс AIG был в несколько раз больше. Поскольку AIG также занималась и розничным бизнесом – страховала население и компании, – ее банкротство стало бы еще более деструктивным с точки зрения доверия рынка. Помогать AIG было неловко и некомфортно, однако неконтролируемое банкротство было бы еще хуже[392]. И тем не менее этот поступок не делал чести ни ФРС, ни министерству финансов, учитывая, что в предыдущие дни они утверждали, что ни при каких обстоятельствах не будут спасать компанию.
Смятение усилилось в воскресенье 21 сентября, когда в обход своих обычных процедур Федеральный резерв объявил, что дал Goldman Sachs и Morgan Stanley, двум единственным инвестиционным банкам, которые еще держались, разрешение на преобразование в банковские холдинги. В качестве холдинговых компаний Goldman и Morgan Stanley получили бы возможность занимать средства у центрального банка на постоянной основе. То, что этот шаг был сделан без обычного согласования, вызвало жалобы, что воротилы Уолл-стрит опять получали особые привилегии. Это было еще одно свидетельство того, что кризис был еще далек от удержания в рамках.
Все эти импровизации были некомфортны для Полсона и Бернанке, что красноречиво выдавали невербальные сигналы. Распечатывание фонда выравнивания валютных курсов, учреждение Maiden Lane II и III, финансирование покупок State Street и J. P. Morgan Chase обеспеченных активами коммерческих бумаг, и разрешение на преобразование Goldman и Morgan Stanley в банковские холдинги – учитывая, как стремительно все это произошло, – были экстраординарными шагами, предпринятыми с согласия Белого дома, но без явного предоставления подобных полномочий Конгрессом. До выборов оставалось не больше месяца, и кандидат в президенты от республиканцев, сенатор от Аризоны Джон Маккейн, отпускал критические замечания в отношении этих беспрецедентных интервенций.
Кроме того, были опасения, что ситуация с AIG была лишь верхушкой айсберга. Если бы кризис перебросился и на Morgan Stanley, Bank of America и Goldman Sachs, могли бы потребоваться и более масштабные интервенции. Баланс в размере 800 млрд долл. и способность достать деньги из ниоткуда, давали ФРС возможность избавить банки от всех проблемных активов. Но у Бернанке не было политического прикрытия. А у Полсона не было соответствующих полномочий.
В пятницу 19 сентября, в конце исторической недели, проведшие бессонную ночь Полсон и Бернанке вместе с председателем Комиссии по ценным бумагам и биржам Кристофером Коксом встретились с президентом Бушем в Розовом саду Белого дома. Президент объявил, что он просит предоставить дополнительные полномочия министерству финансов для стабилизации финансовой системы. Как эти полномочия будут реализовываться, было не очень понятно. Четыре чиновника объяснили, что они будут использоваться для покупки ипотечных ценных бумаг у финансовых организаций, но подробностей не уточнили. В прессе описали эти запрошенные полномочия как «радикальные» и «широкие».
Акцент на покупку активов отразил убежденность Полсона в том, что проблема заключалась в ликвидности. США испытывала кризис ликвидности, сконцентрированный в сегменте ипотечных ценных бумаг, который перекинулся на рынок обеспеченных активами коммерческих бумаг и теперь угрожал банкам. Получалось, что, если бы министерство финансов покупало эти бумаги по разумным ценам, это помогло бы восстановить ликвидность на рынках. Банки могли бы оценить свои активы. Они были бы вновь готовы покупать и продавать и, что важно, кредитовать. Финансовая система, поскольку засоры были бы устранены, снова бы начала функционировать.
Сомнения были везде. Не было очевидных оснований считать, что чиновники министерства финансов лучше участников рынка смогли бы справедливо оценить стоимость проблемных ценных бумаг банков. Если бы они предложили слишком мало, банки не стали бы продавать. Если бы они предложили слишком много, банки бы получили огромные прибыли за счет налогоплательщиков.
Более того, были подозрения, что проблема заключалась не только в ликвидности. Банки понесли крупные убытки по инвестициям в субстандартные ипотечные бумаги, и для возобновления нормальной деятельности им необходимо было привлекать капитал. Без достаточного объема капитала у них не было подушки безопасности против убытков. А без такой подушки безопасности они бы отказались кредитовать.
Однако привлечение капитала в стрессовых финансовых условиях было нелегкой задачей. Существовала еще альтернатива правительственных денег, однако Полсон, как многие республиканцы, был против использования денег налогоплательщиков для вливания капитала – такой шаг он ядовито называл национализацией банков[393]. Переплата за токсичные активы была способом скрытой рекапитализации банков. Однако такие вложения государственных денег не давали бы прав контроля – а на таких правах правительство настаивало в случае с AIG. А скрытая рекапитализация была нелегитимной. Она могла вызвать и более серьезную политическую реакцию.
Также скептиков не убедил и трехстраничный запрос министерства финансов на разрешение потратить до 700 млрд долл. на покупку ипотечных ценных бумаг. То, что в действительности являлось только отправной точкой для дискуссий, было неуклюже упаковано в проект закона. Ничего не было сказано о защите налогоплательщиков или о парламентском надзоре. Объявляя нетипичные и неотложные обстоятельства, председатель Бернанке, по крайней мере, был вынужден получить согласие четырех остальных членов Совета управляющих[394]. Согласно предложению министерства финансов министр получил бы практически неограниченные полномочия.
Программа выкупа проблемных активов (Troubled Asset Resolution Program или TARP, как тут же начал называться этот план) с самого начала была встречена в штыки. На нежелание давать новые масштабные полномочия министру финансов наложились и возражения республиканцев против какого-то ни было дальнейшего вмешательства правительства. Чтобы эти факторы сыграли свою роль, понадобилось всего несколько дней. 29 сентября законопроект о разрешении министерству финансов потратить 700 млрд долл. на покупку активов был отклонен в Палате представителей 228 голосами против 205. То, что против этого законопроекта выступило две трети республиканцев, поставило в неудобное положение администрацию, а особенно Полсона, хотя у министра были дела и поважнее. Индекс Доу-Джонса после появления этой новости упал на 778 пунктов, или на 7 %.
Высказать свое мнение мог не только Конгресс, но и население. В 1929 году только у 8 % американского населения были торгуемые ценные бумаги. Теперь, благодаря созданию в 1978 году пенсионного плана 401(K), владение обыкновенными акциями было обычным делом. Недовольные владельцы счетов, видя, как их пенсионные накопления тают у них на глазах, начали атаковать Конгресс телефонными звонками, что немедленно привлекло внимание их представителей. В пятницу 3 октября со второй попытки Палата представителей приняла программу выкупа проблемных активов 263 голосами «за» против 171 голоса «против». Поскольку Сенат уже сделал, что от него требовалось, президент Буш быстро подписал закон.
Конгресс, который все еще опасался неограниченных полномочий, предоставляемых министерству финансов, согласился выдать только половину средств. Поэтому было неясно, будут ли у министерства финансов ресурсы для «ремонта» финансовой системы. Также неясно было, есть ли у него последовательная стратегия их использования. В пятницу, когда происходило голосование по TARP, индекс Доу-Джонса в промышленности упал более чем на 800 пунктов, прежде чем отыграть большую часть снижения. В понедельник 6 октября он упал еще на 370 пунктов, или почти на 4 %. Рынок не дал вотума доверия.
Задача расстановки приоритетов неизбежно упала на ФРС. Во вторник 7 октября регулятор заявил, что увеличивает объем срочного аукционного кредитования и что предоставит дополнительные 300 млрд долл. банкам, которым нужны были денежные средства в конце года. На следующий день ФРС объявила о более радикальном шаге – создании специальной программы фондирования коммерческих ценных бумаг (Commercial Paper Funding Facility) для предоставления кредитования непосредственно корпорациям и небанковским финансовым институтам. В своей значительной работе по Великой депрессии 1983 года г-н Бернанке подробно описал, как коллапс рынка коммерческих бумаг, на котором компании выпускали краткосрочные долговые обязательства, нарушил кредитные потоки корпоративному сектору в 1930-х. Программа финансирования выкупа коммерческих бумаг (Commercial Paper Funding Facility) была намеренно запущена с целью предотвратить повторение этой истории. Механизмом, через который осуществлялась эта программа, была очередная компания специального назначения, в стиле Maiden Lane I, II и III. И вновь уроки Депрессии, дистиллированные ее учениками, формировали реакцию регуляторов (в этом случае двумя действующими лицами были те же самые люди). Было ли этой реакции достаточно, чтобы предотвратить еще одну депрессию, должно было показать время.