После распада СССР Северный морской путь (СМП), выступавший в советское время главным связующим фактором развития территорий АЗ РФ, ведущей «осью» арктической транспортной системы, потерял свое прежнее значение. Переход хозяйственной системы от принципа государственной целесообразности к принципу экономической эффективности обусловил резкое сокращение государственной поддержки всех элементов СМП. Приватизация морских пароходств и портов, ликвидация государственного централизованного снабжения нарушили региональные транспортно-технологические связи, привели к дезинтеграции единого хозяйственного механизма СМП. В результате в 1990-е гг. тоннаж арктических морских перевозок снизился вчетверо (до 1,6 млн т) и до 2010 г. не превышал 2 млн. При этом свыше 80 % грузооборота приходилось на Карское море за счет обеспечения деятельности ОАО «Норильский никель» и вывоза нефти и газоконденсата из Обской губы[658].

На статус СМП повлиял и отказ от секторального принципа деления арктических территорий, признаваемого большинством государств до 1994 г. В международном праве на протяжении практически всего ХХ в. было закреплено разделение Арктики на пять секторов, основаниями которых служили северные границы России, США (штат Аляска), Канады, Дании (как представительницы Гренландии) и Норвегии, боковыми границами – меридианы, а вершиной – Северный полюс. Ратификацией в 1997 г. Конвенции ООН по морскому праву (1982 г.) Россия фактически отказалась от существовавшего прежде секторального деления Арктики[659], потеряв при этом суверенные права на 1,7 млн кв. км арктической площади[660].

Объем перевозок по СМП – важный показатель масштабов освоения Арктики. Для того чтобы СМП стал полноценным транспортным коридором, необходимо решить ряд задач. Во-первых, восстановить в полном объеме систему связи и навигации. К середине 2000-х гг. в стране осталось около трети метеорологических комплексов, действовавших в 1980-е гг. 30 комплексов были восстановлены в 2010-е, но этого недостаточно[661]. Медленное восстановление навигационно-гидрографического обеспечения СМП объясняется слабым бюджетным финансированием, что создает угрозу судоходству: без знания погодных условий на ледовых трассах плавание по СМП опасно. Во-вторых, необходимо восстанавливать береговую инфраструктуру СМП, решать проблему транспортной доступности арктических портов. Модернизация их технического оборудования не производилась с советских времен. Порты нужно обеспечить всем необходимым – службами ремонта, техникой, топливом, водой.

В настоящее время официально открыты для иностранных судов только порты Дудинка и Игарка на Енисее. Для нормального обслуживания судов на СМП необходимо развивать инфраструктуру трассы восточнее Енисея, но федеральный центр сосредоточил внимание главным образом на зоне, связанной с шельфовой нефте- и газодобычей и «экономит» на других участках СМП. Отсутствует понимание, что для нормальной работы трассы следует поддерживать маршрут на всем его протяжении, тем более что от этого зависит жизнь и хозяйственная деятельность в населенных пунктах вдоль побережья северных морей и в устьях сибирских рек (Обь, Енисей, Лена, Яна, Индигирка, Колыма). Арктические поселки могут развиваться только благодаря полноценному функционированию Севморпути. Дряхление инфраструктуры СМП замедляет развитие территории Крайнего Севера, негативно отражается на жизни северян.

В июне 2015 г. председатель Правительства РФ Д.А. Медведев подписал «Комплексный проект развития Северного морского пути», направленный на создание условий для реализации инвестиционных проектов, увеличение транзитного грузопотока[662]. Однако каждый из арктических субъектов РФ, имеющих выход на СМП, имеет свои планы в отношении строительства инфраструктуры полярной трассы. Они прописаны в стратегиях социально-экономического развития регионов, рассчитанных на период до 2020 (Мурманская область, Республика Саха (Якутия), ЯНАО, Красноярский край), до 2025 (Камчаткий, Приморский края) или до 2030 г. (Архангельская область, НАО). Заложенные в этих документах цели, задачи и мероприятия по развитию отдельных элементов СМП необходимо пересмотреть с точки зрения согласования их друг с другом, перераспределения объемов финансирования, определения приоритетов[663].

Для организации плавания судов в акватории СМП распоряжением правительства РФ в марте 2013 г. была создана администрация Северного морского пути (АСМП) в форме федерального государственного казенного учреждения (ФГКУ). Ее основными целями являются обеспечение безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории СМП. Однако полномочия, закрепленные за АСМП, не позволяют ей стать единственным оператором по развитию арктической трассы. Наверное, стоило бы вспомнить об опыте ГУСМП и возложить на вновь созданное учреждение функции управления Северным морским путем. Единый орган управления СМП должен контролировать и координировать все мероприятия в рамках государственно-частного партнерства, касающиеся эксплуатации и модернизации полярной магистрали, ее инфраструктуры.

Препятствием к развитию арктической трассы может стать нерешенность вопроса о правовом статусе СМП[664]. В 1920 г. в докладе Комитета СМП полярная морская магистраль определялась как «природно-водный путь, ведущий из Европы в Сибирь»[665]. В современном законопроекте РФ дается такая формулировка: СМП – это «единая национальная транспортная магистраль в Арктике, объединяющая региональные транспортные подсистемы севера европейской части Российской Федерации, Сибири и Дальнего Востока»[666]. Таким образом, проблема заключается в различном понимании определения СМП: либо как интернациональной, либо как национальной трансконтинентальной магистрали. Существует противоречие между необходимостью сохранения особых прав России на СМП как акватории, имеющей большое историческое, географическое и экологическое значение для нашего государства, и его интернационализацией в качестве акватории, свободной для беспрепятственного и неограниченного плавания любых иностранных судов. Это противоречие в политическом смысле является одним из факторов международного соперничества в Арктике.

Очевидно, что притязания на арктическую магистраль обусловлены большим военно-стратегическим и экономическим потенциалом СМП. В отечественных СМИ неоднократно отмечалось, что на всем протяжении трассы СМП – от западной части Кольского полуострова к востоку по районам Крайнего Севера – находится основная минерально-сырьевая база страны. Месторождения нефти и газа открыты на Ямале, нефти, газа и алмазов – в Архангельской области, руд ценных металлов – в Мурманской, полиметаллов и марганца – на Новой Земле, алмазов и золота – на Таймыре и в Якутии, киновари – на Чукотке и т. д. С другой стороны, судьба СМП во многом зависит от разработки разведанных в его зоне месторождений, потому что в качестве наиболее значимых клиентов морской магистрали могут оказаться предприятия, занятые освоением Бованенковского, Штокмановского и Приразломного месторождений нефти и газа, северо-онежских бокситов, полиметаллов и марганца на архипелаге Малая Земля, другие добывающие и перерабатывающие компании. Серьезным клиентом СМП с 2017 г. стали предприятия Ямала, главным образом – Ямальский завод СПГ. В настоящее время транспорт углеводородов составляет более половины всех перевозок по СМП, а с учетом Баренцева моря, которое не входит в акваторию СМП, но является арктическим морем, – не менее 70 %[667].

Кроме России, основными претендентами на право пользования арктической трассой, согласно географии арктического региона, можно считать Данию, Канаду, Норвегию и США, то есть государства, имеющие исключительную экономическую зону в акватории Северного Ледовитого океана. Суда и ледоколы США, Канады, Норвегии ведут здесь глубоководные буровые работы, которые могут сыграть ключевую роль в решении ООН вопроса о принадлежности тому или иному государству части шельфа арктических морей. Можно ожидать и появления новых участников «битвы за Арктику», пока не заявлявших о своих интересах в этом регионе мира. Например, Китая, остро нуждающегося в углеводородном сырье. Сегодня в реализации комплексной международной программы International Ocean Discovery Program (РФ в ней не участвует) задействованы 28 стран, в том числе географически удаленные от Арктики. В рамках названной программы планируется реализовать проект по бурению скважины глубиной 1225 м в южной части хребта Ломоносова в Северном Ледовитом океане[668]. Исследования в районе хребта уже 10 лет ведет и Россия, стремясь получить необходимые научные подтверждения внешних границ континентального шельфа страны.

Эксперты утверждают, что решающую роль в возможном межгосударственном конфликте из-за статуса СМП сыграет не военное, а экономическое присутствие в регионе, правовое урегулирование.

В этом смысле соперничество за контроль над СМП не представляет для России опасности вооруженного столкновения. Гораздо большую опасность представляют внутренние экономические и социальные проблемы страны: медленное развитие транспортной инфраструктуры в арктических регионах РФ, деградация существующей инфраструктуры в арктических городах и поселках, проблемы, связанные со старением ледокольного флота, отсутствие необходимого финансирования и механизмов привлечения иностранных капиталов и технологий, растущая международная изоляция страны.

Решить задачу превращения СМП в полноценную трассу нельзя без модернизации отечественного ледокольного флота. Его старение является серьезной угрозой для лидерства России в Арктике. В 1987 г. СМП обслуживали 17 линейных ледоколов, в том числе восемь атомных. При этом в ледовой атомной энергетике у России не было серьезных конкурентов, на этом поприще страна была монополистом[669]. Но сегодня фактически действующими атомными ледоколами остаются четыре судна: «50 лет Победы», «Ямал», «Таймыр» и «Вайгач». Возраст самого старого – «Таймыр» – приближается к 25 годам – это ориентировочно заявленный срок службы атомных судов. К 2022 г. из названных кораблей останется лишь один – это относительно новый ледокол «50 лет Победы», построенный в 2007 г.[670]

Для обновления АЛФ в рамках «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года» и в соответствии с изменениями от 24 октября 2013 г. в Федеральной целевой программе «Развитие гражданской морской техники» предусмотрено создание новых судов арктического класса, включая атомные ледоколы. Но реализация этих планов осложняется нестабильной экономической ситуацией, обесцениванием рубля и не полным финансированием проектов. Росатом, осуществляющий управление АЛФ в лице Атомфлота, не планирует собственных больших финансовых вливаний во флот, так как это не является целевым направлением деятельности государственной корпорации. Министерство финансов не спешит с полным финансированием строительства, так как в бюджете уже запланирован дефицит на ближайшие годы[671]. При этом необходимо иметь в виду, что стоимость двухосадочного ледокола может достигать 1 млрд дол. США, а линейного ледокола-лидера – до 1–2 млрд дол.[672]

На долю транспортного обеспечения приходится 60–80 % всех затрат на Крайнем Севере[673]. Снижение этих затрат можно было бы обеспечить решением проблемы круглогодичного плавания по СМП за счет создания мощного ледокольного флота, а также восстановления всей инфраструктуры Севморпути и ее дальнейшего проникновения в глубь суши с помощью железнодорожного, автомобильного и трубопроводного строительства.