Территориальное и демографическое преобладание России в высоких широтах, природные богатства Заполярья и современные геополитические вызовы требуют дальнейшего развития советских достижений в освоении Севера. К сожалению, ничего принципиально нового в отечественном секторе Арктической зоны после распада СССР не создано: промышленный «каркас» российской АЗ составляют созданные в советское время Мурманский, Тимано-Печорский, Северо-Енисейский, Западно-Сибирский (Северо-Обский) территориально-производственные комплексы; освоение Ямала, выход на месторождение Бованенково были начаты еще в СССР, многообещающий проект «Урал Промышленный – Урал Полярный» («УП – УП») превратился в устранение недоделок 1980-х гг. и в настоящее время фактически «заморожен». «Советская философия будущего сегодня сменилась философией даже не настоящего, а сиюминутного, – с огорчением констатирует академик М.И. Эпов. – Никто не хочет вкладывать ресурсы в получение результатов через 20–30 лет. И это, конечно, одна из самых больших потерь и для Арктики, и для страны в целом»[583].
В 1990-е гг. государство ушло с Севера, а затем не торопилось возвращаться. Но разруха коснулась главным образом социальной сферы, а производство и экспорт нефти, газа, леса и другой продукции Севера продолжались, хотя и в меньшем, чем в советский период, масштабе. В конце 1990-х Север обеспечивал около 60–70 % всех внешнеторговых валютных поступлений, что соответствовало 15–20 млрд дол. США, или размеру бюджета РФ в 1999 г. Только в 1996 г. Север в виде разнообразных платежей передал «центру» 28 трлн руб., получив обратно в виде трансфертов и прочих пособий всего 8 трлн[584]. Следствием потребительского отношения новой власти к Северу стало основательное разрушение инфраструктуры территории; количество обитаемых поселков и городов Заполярья сократилось почти на треть.
В ХХI в. Российское государство взяло курс на возвращение в Арктику, предпринимаются попытки концептуализации арктической политики, появились соответствующие документы: «Концепция устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации» (2004), «Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (2008), «Стратегия развития Арктической зоны» (2013), и другие[585]. «Инвентаризация» всех нормативно-правовых актов, касающихся Арктики, проведенная в 2016 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, свидетельствует, что в настоящее время в общей сложности действуют более 500 правовых актов разного времени[586]. Анализ приоритетных проектов в АЗ РФ, проведенный Минэкономразвития и Министерством природных ресурсов, показал, что две трети из них приходятся на геологоразведку, добычу и переработку полезных ископаемых. В этом смысле современная Россия явно наследует Советскому Союзу в определении приоритетов государственной политики в Арктике.
В сентябре 2017 г. Правительство РФ своим постановлением продлило на 5 лет – до 2025 г. – действие госпрограммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» (была принята в 2014 г.).
Очередным этапом законотворчества по формированию новых пространственных структур в Арктике стал проект нового федерального закона «О развитии Арктической зоны РФ» (2016). Во всех документах придается большое значение разработке концепций и стратегий по развитию минерально-сырьевой базы (МНСБ) региона, его инфраструктурного комплекса, принимаются уточняющие документы регионального и федерального уровня. Но такие решения должны разрабатываться на основе научно обоснованной программы развития экономики России, ее производительных сил, наподобие «Генеральной схемы развития и размещения производительных сил страны и ее районов»[587]. Иначе неизбежны серьезные просчеты и издержки.
Разумеется, сегодня «Генеральная схема» возможна уже не в рамках командно-административной системы, а на основе государственно-частного партнерства (ГЧП). К сожалению, до сих пор стратегии, которые разрабатывают государственные органы, и реальная жизнь в Арктике существенно расходятся. Пока правительство готовит и принимает различные арктические стратегии, нефтегазовые компании продолжают реализацию собственных проектов в регионе[588].
В СССР развитие Арктики было общенациональным делом, работали Государственная комиссия по делам Арктики (ГКА) при Совете министров СССР и специализированные экспертные советы в ключевых министерствах, что позволяло сочетать решение общегражданских и оборонных задач. Попытки создать структуры для координации деятельности государственных институтов в Арктике предпринимаются и в постсоветский период. Однако неуверенность и непоследовательность региональной политики в отношении Севера проявились даже в судьбе Государственного комитета РФ по вопросам развития Севера, статус которого государство в течение 1990-х гг. меняло 6 (!) раз[589]. В 1992–2004 гг. действовала Межведомственная комиссия по делам Арктики и Антарктики, ставшая преемницей особого уполномоченного органа Государственной комиссии РСФСР по делам Арктики и Антарктики (1991 г.). В 1994 г. был образован Комитет по делам Севера и малочисленных народов при Совете Федерации. В 2002 г. появился Совет по проблемам Крайнего Севера и Арктики при Правительстве РФ. Правда, не успев развернуть свою деятельность, он был ликвидирован в 2004 г. Организация комиссий и советов, принятие стратегических документов не могли заменить реальную работу в Арктике. Реализация большинства запланированных мероприятий не состоялась из-за финансово-экономических проблем; целевые программы помощи Северу зачастую сворачивались[590].
2000-е гг. характеризовались усилением государственного централизованного управления регионами, а конец 2000-х – 2010-е – повышением внимания государства к Арктике. В апреле 2014 г. при Совете Федерации был образован Экспертный совет по Арктике и Антарктике, в марте 2015 г. указом Президента РФ создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики[591]. К сожалению, государство не торопится с решением вопросов, которые давно стоят в повестке дня. Например, с определением границ АЗ. Если определение внешних границ российского сектора Арктики зависит не только от РФ, но и от позиций других арктических государств и мирового сообщества, то в определении внутренних границ макрорегиона давно пора определиться.
История расхождения федеральной власти и регионов в определении границ АЗ уходит в 1990-е гг. 21 октября 1998 г. администрация Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) выпустила постановление № 486, в котором выражалось несогласие с проектом ФЗ «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» в виду «необоснованного исключения ряда районов ЯНАО из Арктической зоны»[592]. В декабре 2013 г. на Международной конференции «Арктика: регион сотрудничества и развития» заместитель секретаря Совета безопасности РФ В.П. Назаров уточнил, что определение границ АЗ России находится в стадии завершения.
Согласно докладу, в состав ее сухопутных территорий должны были полностью войти Мурманская область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, а также северные муниципальные образования республики Саха (Якутия), Красноярского края и Архангельской области[593]. В 2018 г. ФЗ все еще не был принят.
Законодательно территория АЗ РФ в настоящее время определяется Указом Президента РФ № 296 (2014 г.)[594] и включает полностью или частично территории восьми субъектов РФ: Мурманскую область; Лоухский, Кемский и Беломорский муниципальные районы Республики Карелия; Онежский, Приморский, Мезенский муниципальные районы, городские округа Архангельска, Северодвинск и Новодвинск Архангельской области (со всеми входящими в ее состав островами); городской округ Воркута Республики Коми; Ненецкий автономный округ; Ямало-Ненецкий автономный округ; Таймырский (Долгано-Ненецкий) муниципальный район, городской округ Норильск, муниципальное образование г. Игарка Туруханского муниципального района Красноярского края; Абыйский, Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Верхоянский, Жиганский, Момский, Нижнеколымский, Оленекский, Среднеколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский, Верхнеколмыский районы (улусы) Республики Саха (Якутия); Чукотский автономный округ, а также все острова акватории Северного Ледовитого океана и воздушное пространство в пределах российского сектора Арктики – между меридианом 32°4ґ35ґґ в. д. от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысе Кекурском, и меридианом 168°49ґ30ґґ з. д. от Гринвича, проходящим по середине пролива, разделяющего остров Ратманова и остров Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе. В АЗ РФ проживает около половины всего арктического населения мира[595]. Почти 90 % – в городах, что обусловлено масштабным индустриальным освоением советской Арктики во второй половине ХХ в. При этом больше половины всего населения АЗ РФ проживает в двух крупных и четырех больших городах: Архангельске, Мурманске, Северодвинске, Норильске, Новом Уренгое и Ноябрьске. Основу сельского населения составляют главным образом коренные малочисленные народы Севера.
В советский период при планировании введения в хозяйственный оборот новых территорий речь шла о создании территориально-производственных комплексов и входящих в них промышленных узлов. В постсоветский период возникло новое понятие – «кластер». Если интегратором ТПК выступала в первую очередь производственная инфраструктура, технологическая связь между предприятиями, их вертикальная интеграция, то в кластерах интегрирующими факторами должны выступать инновации, информационно-коммуникационные сети. Предполагается, что в кластере главным фактором развития станут компетентные, творчески мыслящие люди. Поэтому именно на кластеры возлагается задача придать наукоемкий характер традиционному ресурсному освоению Крайнего Севера.
Однако модное слово «кластер», заменившее привычное «комплекс», больше подходит для староосвоенных регионов, где уже действуют самостоятельные производственные единицы. Ученые Института экономики и организации промышленного производства СО РАН оперируют термином «акватерриториально-производственный комплекс (АТПК)», предложенным в 1979 г. П.Я. Баклановым в связи с исследованием возможности освоения шельфа о. Сахалин[596]. Специфика АТПК заключается в том, что в структуре хозяйственной деятельности здесь присутствует производственная деятельность как на берегу, так и на акватории, которая обеспечивается морским транспортом. АТПК включает морские и речные порты, производственные предприятия, приморские поселения. Объекты морского транспорта и их обслуживания, нефте- и газодобычи на шельфе и суше, перерабатывающих и других отраслей должны не просто присутствовать на территории, а обязательно взаимодействовать.
В 2010-е гг. в Роснедрах РФ родилось еще одно понятие – «центр экономического роста» (ЦЭР), основным критерием определения которого предложено считать значимое влияние крупных месторождений, объектов минерально-сырьевого комплекса на социально-экономическое развитие территорий. При этом распоряжением правительства РФ от 21.06.2010 г. № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» понятие минерально-сырьевых центров определено как совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную или региональную транспортную систему (железнодорожный, трубопроводный и морской транспорт) для доставки потребителям[597].