Захват американских территорий, хотя и осуществлялся формально от имени европейских монархов, в начальный период освоения редко находился в фокусе их непосредственного внимания. Первопроходцами в развитии заморских поселений выступили компании, учрежденные на основании королевских хартий, а также частные собственники. Эти компании создавались по образцу Голландской Ост-Индской компании (VOC), основанной в 1602 году.
Такой механизм позволял государствам, испытывавшим недостаток ресурсов, развитой инфраструктуры или просто не имевшим достаточной мотивации для самостоятельного ведения колониальной политики, делегировать ее частной инициативе. Акционеры компаний собирали необходимые средства и определяли стратегию действий в рамках, установленных хартией, которая, предоставляя им привилегии и монополии, одновременно налагала определенные обязательства. Несмотря на отсутствие единой модели, все компании обладали общими чертами: разделением капитала на акции, что ограничивало риски отдельных инвесторов; усиливающейся на протяжении XVII века централизацией управления; растущими потребностями в капитале.
Некоторые компании, например Голландская Вест-Индская компания (WIC), отвечали за обширные территории Атлантического пространства, тогда как большинство концентрировало свою деятельность в более ограниченных регионах. Примерами могут служить французские компании острова Сент-Китс и Новой Франции, английские компании Гудзонова залива и острова Провиденс. Испанцы редко прибегали к услугам компаний, учрежденных на основании хартий. Основным исключением стала немецкая компания Вельзеров, которой в 1527 году была поручена колонизация Венесуэлы, однако этот опыт оказался непродолжительным. Он возобновился лишь в 1728 году с созданием Гипускоанской компании в Сан-Себастьяне, получившей монополию на торговлю с Венесуэлой.
Лондонская Вирджинская компания сыграла важную роль в создании первой успешной колонии англичан в Северной Америке. Хартия, дарованная ей королем Яковом I в 1606 году, содержала немного обязательных условий, но гарантировала колонистам равные права с прочими подданными английской короны. Компания получила полномочия приобретать земли, осваивать их и распространять христианство. В обмен она должна была отчислять короне пятую часть добытых богатств, что теоретически освобождало казну от финансовых и логистических затрат на колонизацию. Несмотря на то что выращивание табака в Вирджинии началось уже в 1610 году, содержание колонии требовало от компании значительных расходов на регулярные поставки продовольствия и организацию переселения новых жителей. С 1618 года компания начала предоставлять колонистам крупные земельные наделы на выгодных условиях, позволяя приобретать дополнительные участки в зависимости от количества привлеченных переселенцев. Таким образом, ответственность за набор, транспортировку и размещение новых колонистов легла на самих поселенцев. В итоге сложности с поддержанием порядка, контролем миграции и, главное, накопленные долги привели компанию к банкротству в 1624 году. Вирджиния стала первой королевской колонией Англии в Америке.
Севернее колонизация Новой Англии началась на основании той же хартии 1606 года, предоставленной Плимутской компании, входившей в состав Вирджинской компании. После банкротства последней плимутская ветвь была вынуждена уступить свои права Компании Массачусетского залива, получившей собственную хартию в 1629 году. Земля, которая составляла основной капитал компании, предлагалась по низким ценам для привлечения колонистов. Движущей силой заселения Массачусетса стали пуритане. Помимо перспективы стать землевладельцами, они привлекали новых жителей, подчеркивая плодородие земли, здоровый климат и возможность создать благочестивую и упорядоченную колонию. Однако во второй половине XVII века английские короли перестали выдавать хартии компаниям, предпочитая передавать колониальные права частным лицам или группам частных лиц.
Во Франции создание первых компаний, ответственных за колонизацию, было инициировано кардиналом Ришелье в его должности гроссмейстера, начальника и сюринтенданта морского и торгового флота Франции. Вдохновленный голландской моделью, он разработал уставы Компании острова Сент-Китс в 1626 году и Компании ста компаньонов (известной также как Компания Новой Франции) в 1627 году. Последней были переданы обширные североамериканские территории «навечно <…> во владение с правом отправления правосудия и сеньориальными правами». Компания могла распределять земли между колонистами и присваивать «титулы, почести, права и полномочия». Только создание дворянских феодов требовало королевского утверждения. Помимо этого, компания обладала военной юрисдикцией, торговой монополией и налоговыми льготами на поставки из Франции. Важнейшими обязательствами были переселение 1500 французских католиков (мужчин и женщин) в течение десяти лет и христианизация коренного населения. Компания предоставляла земли сеньорам, которые, в свою очередь, распределяли их арендаторам в обмен на сеньориальные повинности. К середине XVIII века в Канаде насчитывалось от 200 до 300 сеньорий. Как и в случае с английскими компаниями, совокупность прав и обязанностей французских компаний свидетельствует о том, что они являлись не просто коммерческими предприятиями, но и полноценными проводниками колонизации. Порой им приходилось начинать освоение территорий с нуля, как, например, Компании Американских островов, основанной в 1635 году и получившей разрешение обосноваться на Антильских островах, не принадлежащих ни одному христианскому государю, что и произошло с Гваделупой и Мартиникой. На протяжении XVII века некоторые обязательства были уточнены, что подтверждается королевскими грамотами, учредившими Компанию Сан-Доминго в 1698 году. Эта компания должна была поставлять рабов и обращать в христианство, а также обладала дипломатической самостоятельностью для заключения договоров, объявления войны или заключения мира с коренными жителями.
Развитие работорговли привело к пересмотру сферы деятельности компаний и распространению их монополии с Антильских островов на Африку, как в случае с Вест-Индской компанией, учрежденной в 1664 году, и последовавшей за ней в 1673 году Сенегальской компанией. Система пережила свой последний расцвет с передачей Луизианы в 1712 году одноименной компании под руководством финансиста Антуана Кроза. В обмен на широкую торговую монополию он обязался обеспечивать отправку двух кораблей в год в колонию для перевозки 20 молодых людей и продовольствия.
На местах у компаний были служащие, которые распределяли землю, собирали налоги, осуществляли правосудие, занимались административной работой и контролировали торговлю. Они использовали налоговые стимулы для поощрения заселения определенных территорий. Так, Компания Американских островов взимала меньшие налоги на Гваделупе и Мартинике, чем на острове Сент-Китс. Компании нуждались в королевской поддержке, гарантирующей их монополии и предоставляющей новые привилегии, как, например, Вирджинской компании, которая получила новые хартии в 1609 и 1612 годах.
Во Франции, Англии и Соединенных провинциях стремление акционеров к прибыли должно было стимулировать процесс колонизации, от которого в конечном счете выигрывали и государства. Однако не все компании обладали одинаковой свободой действий. В отличие от Вирджинской компании или WIC, Компания Новой Франции не могла издавать собственные законы, вести самостоятельную дипломатическую политику, а назначаемые ею должностные лица должны были получать королевскую грамоту. Фактически существовали две модели: с одной стороны, король Англии и Генеральные штаты Соединенных провинций выступали лишь в роли сюзеренов своих компаний; с другой стороны, король Франции сохранял суверенный контроль над деятельностью французских компаний. Наконец, деятельность компаний вплеталась в канву европейского соперничества по всему миру, будь то в Америке с завоеванием Бразилии WIC в 1630 году или в Африке с изгнанием голландцев из Горе и Аргена Сенегальской компанией в 1678 году.
Монархи могли также делегировать колонизационную деятельность частным лицам, наделяя их статусом владельцев-собственников. Руководители испанских экспедиций носили титул аделантадо[14], что давало им весьма широкие полномочия на территориях, которые они за свой счет присоединяли к Кастильской короне. В 1530-е годы король Португалии разделил Бразилию на концессии, которые он распределил между капитанами-донатариями, избавляясь таким образом от расходов, связанных с развитием обширной колониальной территории. Французы использовали ту же систему. Еще в 1603 году Генрих IV предоставил Пьеру Дюгуа право осваивать земли в Новой Франции при условии обеспечения их колонизации, расходы на которую должны были покрываться монополией на торговлю мехами. Владельцы-собственники были представлены на местах лейтенантами, самым известным из которых был Самюэль де Шамплен. На Антильских островах трудности, с которыми столкнулась Компания Американских островов с конца 1640-х годов, привели к тому, что она продала свои острова. Губернаторы стали покупателями: Уэль приобрел Гваделупу в 1649 году, дю Парке – Мартинику в следующем году, а остров Сент-Китс был продан Мальтийскому ордену в 1651 году.
Пожалуй, наиболее ярко фигура колониального владельца-собственника проявилась в английской Америке. Первые владельцы появились на Антильских островах уже в 1620-х годах, в то время, когда английские короли, испытывая финансовые затруднения и не имея четкого представления о ценности этих далеких территорий, предпочитали передоверить заботу о них своим приближенным. Некоторые из них действовали весьма энергично, как, например, Фрэнсис Уиллоби, который отправился на Барбадос в 1650 и 1664 годах, чтобы возглавить военные экспедиции и стимулировать развитие сахарного производства на острове.
Наиболее устойчивые английские колонии, основанные по принципу частного владения, располагались в Северной Америке: в Мэриленде, Каролине и Пенсильвании. Хартии на эти земли выдавались в качестве награды за службу короне или для погашения королевских долгов. Владельцы получали право осуществлять собственные проекты на своих территориях. Так, в Мэриленде лорд Джордж Калверт, 1-й барон Балтимор, с 1632 года стремился создать убежище для своих единоверцев-католиков. Аналогичным образом Уильям Пенн начиная с 1681 года развивал Пенсильванию. Он дважды посетил ее, в 1682 и 1699 годах, чтобы поддержать свой проект толерантного общества, который он называл «священным экспериментом» (Holy Experiment). В противоположность этому основание Каролины в 1663 году консорциумом из восьми собственников носило скорее экономический и коммерческий характер.
Независимо от того, находилась ли собственность в руках одного лица, группы лиц или компании, она в конечном счете подчинялась королю. Широкие прерогативы лордов-собственников следует рассматривать в контексте эпохи, когда делегирование королевской власти являлось общепринятой практикой. Власть испанских аделантадо, португальских капитанов и английских собственников уходила корнями в Реконкисту, в колонизацию островов африканской Атлантики, а также пограничные области Шотландии и Ирландии. Речь шла скорее о проекции и адаптации существующей модели, нежели о новаторстве. Лорды-собственники были вынуждены идти на значительные инвестиции, которые не приносили им дивидендов и зачастую истощали семейные состояния. Тем не менее современные исследования подчеркивают достижения компаний, такие как основание постоянных поселений, большинство из которых начиная со второй половины XVII века стали развиваться под прямым управлением короны.
Ключевой фигурой в становлении испанской колониальной администрации стал Хуан Родригес де Фонсека (1451–1524). Он занимался американскими делами со времен второго путешествия Колумба в 1493 году и, в частности, отправил адмирала в Испанию в кандалах в 1499 году. По инициативе Родригеса де Фонсека в 1503 году была создана Торговая палата (Casa de Contratación). Первоначально размещенная в Севилье, а с 1717 года – в Кадисе, она регулировала торговлю и судоходство с Америкой путем регистрации импорта и экспорта. Ее служащие взимали «королевскую пятину» (quinto real) – 20-процентный налог, главным образом с золота и серебра, а также с других товаров, поступавших из Америки. Палата также выступала в качестве судебной инстанции, разрешая торговые споры. Casa de Contratación контролировала и эмиграцию, выдавая лицензии на пересечение океана. В 1508 году ее функции расширились, включив морские и географические вопросы.
Другим важнейшим органом управления американскими владениями стал Королевский и Верховный совет по делам Индий (Real y Supremo Consejo de Indias), учрежденный в 1524 году. Создание структуры, специализирующейся на американских делах, стало необходимостью в связи с их спецификой и ростом числа вопросов, требовавших решения. Как и другие королевские советы, Совет по делам Индий, изучив дела и проведя обсуждения, предоставлял королю рекомендации по американским вопросам. Он контролировал администрацию, подбирал кандидатов на должности, следил за соблюдением законов и выносил окончательные решения по гражданским и уголовным делам. Кроме того, Совет осуществлял надзор за церковными делами. Для рассмотрения отдельных вопросов, таких как военные действия, налогообложение или положение индейцев, Совет мог формировать специальные комитеты. Так, Совет по делам Индий сыграл ведущую роль в принятии «Новых законов» 1542 года, провозглашавших свободу коренного населения и призванных защитить его от злоупотреблений конкистадоров. Чтобы получить более полное представление, составить подробный реестр и оценить американские территории, Совет рассылал анкеты королевским агентам в Америке. Эта информация легла в основу труда «География и всеобщее описание Индий» (1574) хрониста и космографа Хуана Лопеса де Веласко.
В начале XVIII века Совет по делам Индий насчитывал около 50 членов, а к моменту его упразднения в 1808 году – 90. В его состав входили преимущественно юристы (судьи, прокуроры, адвокаты), а также бухгалтеры, хронисты, писцы, космографы, которым помогали секретари и делопроизводители. Ни один из членов Совета по делам Индий не был уроженцем американских территорий. Более того, лишь немногие из них имели опыт пребывания за Атлантикой до своего назначения. Они исполняли свои обязанности, видя себя ревностными служителями королевской власти, инструментом в руках государя. Если добавить, что в течение XVIII века штат государственного секретариата по делам Индий увеличился с 12 до 44 человек, можно оценить, насколько огромные испанские владения были слабо администрированы. С 1714 года, после создания государственного секретариата по делам Индий, который постепенно сосредоточил в своих руках все больше власти, влияние Совета стало ослабевать.
Португальская колониальная администрация была развита еще меньше испанской. В 1455 году король Альфонсо V учредил Casa da Guiné, которая в 1482 году была преобразована в Casa da Guiné e Mina. Эта организация осуществляла контроль над торговлей с португальскими факториями в Африке, выполняла административные и фискальные функции, а также следила за соблюдением законов. Поскольку речь шла не о колонизации, главной задачей Палаты было обеспечение оптимальных условий для торговых отношений с Лиссабоном. Бразилия, долгое время остававшаяся на периферии, не подпадала под монополию португальской торговли. Иностранцы могли посещать ее, получив соответствующую лицензию. Эта система была приостановлена в период Иберийской унии (1580–1640).
В этот период управление заморскими территориями испытало сильное влияние испанской модели. В 1604 году был создан Совет по делам Индий (Conselho da India), переименованный в 1642 году в Заморский совет (Conselho Ultramarino). Этот орган, обладавший административными и финансовыми полномочиями, ведал всеми заморскими делами в Азии, Африке и Бразилии, включая морские и военные вопросы. Такая реорганизация, совпавшая с развитием сахарного производства в Бразилии и голландской оккупацией части ее территории, сопровождалась учреждением в 1649 году частной монополистической компании. Хотя и с отставанием от других колониальных держав, Португалия продемонстрировала стремление к более эффективному регулированию отношений со своими атлантическими владениями.
Этот подход отличался от португальской практики XV века на атлантических островах, где монархи выдавали хартии бенефициарам, получавшим таким образом доверенные полномочия по местному управлению. Изначально эту модель переняли и испанцы – Капитуляции Санта-Фе предоставляли Колумбу и его потомкам широкие полномочия в управлении открытыми землями. Однако вскоре корона взяла управление в свои руки: в 1502 году Николас де Овандо был назначен губернатором Эспаньолы и прибыл туда в сопровождении королевских чиновников.
Иберийская Америка около 1650 года
Конкистадоры континента, подобно Кортесу в Мексике, рассчитывали получить широкие полномочия в завоеванных ими землях. Однако стремление испанских монархов не допустить формирования заморской феодальной знати привело к созданию королевской администрации в виде аудиенсий[15]. Первая аудиенсия была учреждена в Санто-Доминго (1511), за ней последовали еще девять, включая аудиенсию Мехико в 1527 году, последней стала аудиенсия Консепсьона (Чили) в 1565 году. В XVII и XVIII веках были образованы еще четыре аудиенсии. Аудиенсии осуществляли судебную власть, выступая последней инстанцией по малозначительным делам. Как органы управления они отвечали за исполнение королевских указов и назначения на низшие административные должности. На местном уровне испанцы опирались на индейских вождей – касиков – для сбора налогов и организации повинностей. Хотя аудиенсии можно рассматривать как представителей Совета по делам Индий, они не всегда следовали его указаниям и могли выступать связующим звеном между своей территорией и Мадридом. Вероятно, именно поэтому в XVII веке они утратили контроль над финансовым управлением в пользу королевских казначейств, напрямую подчинявшихся Совету по делам Индий. С 1535 года испанская администрация в Америке была организована в два крупных вице-королевства: Новая Испания, включавшая четыре аудиенсии (Санто-Доминго, Мехико, Гватемала, Гвадалахара), и Перу, включавшее шесть (Панама, Каракас, Богота, Кито, Лима, Чаркас, Консепсьон). Вице-короли, назначавшиеся обычно на пять-шесть лет, обладали широкими политическими и военными полномочиями. Они председательствовали в аудиенсиях своих городов – Мехико и Лимы – и должны были согласовывать свои действия с их членами. Если вице-короли прибывали с Пиренейского полуострова с твердым намерением проводить королевскую политику, то аудиторы (около 340 в середине XVII века) принадлежали к креольской элите и осознавали собственные интересы своей территории. Напряженность могла возникать и в отношениях с архиепископами, обладавшими властью и влиянием в вице-королевствах.
Эта система сдержек и противовесов должна была предотвратить как концентрацию власти, так и стремление к независимости. Однако на практике годичное ожидание ответа на запросы, бюрократия и неэффективность управления в сочетании с огромными расстояниями способствовали развитию определенной автономии Испанской Америки.
Управление Испанской Америкой
Португальцы придерживались иной административной логики. Еще в XV веке португальские короли передавали «управление и юрисдикцию» своих африканских островов капитанам-донатариям, чья модель восходила к феодальному укладу. Эти фактические сеньоры обладали весьма широкими полномочиями в сфере правосудия, распределения земель, налогообложения и торговых монополий. Они были учреждены в Бразилии в начале 1530-х годов, когда Жуан III разделил территорию на 15 горизонтальных полос, пожалованных капитанам-донатариям, которые в большинстве случаев оставались проживать в Португалии. Помимо обычного управления, они должны были продолжать исследование своей территории, организовывать ее оборону и предпринимать евангелизацию коренного населения. Лишь две капитании, Пернамбуку и Сан-Висенти, получили настоящее развитие благодаря культивированию сахарного тростника. В целом, однако, система капитанов-донатариев оказалась неэффективной. Поэтому в 1549 году Жуан III назначил в Бразилии генерал-губернатора, получившего в XVII веке титул вице-короля, который был его представителем. Первым был Томе де Соуза, основавший город Салвадор-да-Баия, ставший резиденцией первого бразильского епископства в 1551 году. В частности, он опирался на иезуитов для расширения своих знаний и влияния во внутренних районах страны. Генерал-губернатор возглавлял гражданскую и военную администрацию и отвечал за отношения с индейцами. Но в огромной Бразилии местная автономия оставалась сильной. Период унии Португалии и Испании принес значительные административные изменения. В Анголе после смерти капитана-донатария в 1589 году Лиссабон назначил губернаторов, ответственных за колонизацию региона с помощью системы принуждения коренного населения, вдохновленной испанской энкомьендой. Бразилия, в свою очередь, в 1621 году была разделена на два региона: Estado do Maranhão на севере и Estado do Brasil на юге. Но в целом Португальская Америка по-прежнему характеризовалась сильной раздробленностью и стремлением к централизации в Лиссабоне. Это объясняет, почему первый архиепископ Бразилии был назначен только в 1676 году и почему там не было основано ни одного университета. Города играли очень важную роль в управлении Иберийской Америкой. Они служили не только передаточным звеном королевской власти, но и местом встречи интересов метрополии и американского мира.
В XVIII веке испанская администрация в Америке столкнулась с рядом реформ. Третье вице-королевство Новая Гранада было окончательно учреждено в 1739 году, а четвертое – Рио-де-ла-Плата – в 1776 году. Тяжелое поражение в Семилетней войне побудило короля Карла III усилить контроль над своими американскими владениями. Он опирался на Хосе де Гальвеса (1720–1787), прибывшего в Новую Испанию в качестве генерального инспектора Совета по делам Индий. Он взял за образец французскую модель для создания интендантств. Первым было интендантство Кубы в 1764 году, а к 1780-м годам их насчитывалось около 40. Интенданты были выходцами с Пиренейского полуострова, наделенными военными, экономическими, судебными и финансовыми полномочиями и ответственными перед королем. Ключевые должности в аудиенсиях также были доверены выходцам с полуострова, которые считались более покорными. Став министром по делам Индий в 1776 году, Гальвес провел экономические реформы, направленные на увеличение вклада колоний в испанскую казну, что вызвало сильное недовольство креольской элиты. Он также руководил созданием в Севилье Генерального архива Индий, что было вызвано необходимостью собрать в одном месте документы, относящиеся к колониям.
Согласно хартии 1627 года, Компания Новой Франции получила обширные территории, простиравшиеся «от Флориды до Северного полярного круга», от Ньюфаундленда до Великих озер «и далее». Новая Франция представляла собой скорее перспективу экспансии, нежели четко очерченную территорию. В 1660-х годах по инициативе Кольбера Людовик XIV предпринял шаги по установлению прямого королевского управления американскими владениями. В 1663 году Новая Франция стала королевской колонией с центром администрации в Квебеке, где был учрежден Суверенный совет. Аналогичные советы были созданы в Акадии (1670) и Луизиане (1712). Эти советы выполняли функции, схожие с функциями парламентов Франции: выступали в качестве апелляционной инстанции по гражданским и уголовным делам, регистрировали королевские эдикты, придавая им законную силу, а также издавали постановления, регулирующие местную жизнь. Подобные советы, именуемые суверенными с 1645 года и высшими с 1664 года, существовали на Антильских островах – Мартинике и Гваделупе, а также в Гвиане (1701) и Сен-Луи (Сенегал, 1734).
Квебек был резиденцией генерал-губернатора Новой Франции. Однако обширность территории привела к созданию отдельных губернаторств в Труа-Ривьере, Монреале, на Ньюфаундленде, в Акадии и Луизиане. Последние два, как и остальные, теоретически подчинялись генерал-губернатору в Квебеке, но на практике губернаторы Акадии и Луизианы поддерживали прямую связь с государственным секретарем по морским делам, от которого и получали распоряжения.
Королевская администрация воплощалась в системе двоевластия губернатора и интенданта, которых в архивных документах именуют «главами» или «администраторами» колонии. Должность губернатора существовала с первых дней колонизации. Губернатор, будучи представителем короля, отвечал за военные операции, безопасность населения и поддержание общественного порядка. С 1665 года гражданская администрация была вверена интенданту полиции, юстиции и финансов по образцу французской административной системы. Первым интендантом Новой Франции стал Жан Талон (занимал должность с 1665 по 1668 год, а затем с 1670 по 1672 год), который приложил немало усилий для развития экономики Канады.
Таким образом, благополучие колонии зависело от согласованных действий двух администраторов. Суверенный совет Квебека возглавлял губернатор, которому ассистировали интендант, епископ и от пяти до 12 советников, выбранных из числа местной знати. Должности в Суверенном совете не были продажными, поэтому каждый стремился продвинуть туда своих ставленников. Некоторые полномочия, в частности надзор за внешней торговлей, находились в совместном ведении губернатора и интенданта. Нередко между ними возникали разногласия, порой перерастающие в открытый конфликт. В случае возникновения спорных ситуаций последнее слово оставалось за губернатором до получения указаний короля, что занимало не менее шести месяцев. Однако, поскольку интендант распоряжался финансами, он мог при необходимости препятствовать инициативам своего оппонента.
Однако двоевластие во главе колоний имело и свои преимущества, как отмечал доминиканский юрист Эмильен Пети в 1770-х годах: «Если отдаленность территорий вынуждает государя наделять администраторов колоний более широкими полномочиями, чем те, что обычно предоставляются администраторам провинций во Франции, то та же причина обязывает разделять эти полномочия, чтобы не отдавать население на произвол одного человека». Иными словами, такая система обеспечивала баланс сил, пусть даже ценой риска административного паралича.
Антильские острова имели административную организацию, сходную с той, что была в Новой Франции. Резиденция генерал-губернатора Французских островов Америки, первоначально находившаяся на острове Сент-Китс, в 1671 году была перенесена на Мартинику, в то время как другие колонии, такие как Сан-Доминго и Гваделупа, имели собственных губернаторов. В 1679 году Кольбер назначил первого интенданта американских островов – Жан-Батиста Патуле, бывшего секретаря интенданта Квебека. Министр воспроизвел административную модель, сходную с той, что существовала в Новой Франции.
На рубеже XVII и XVIII веков экономическое развитие Сан-Доминго привело к административной реорганизации. Она началась с создания двух высших советов на юге и севере колонии в 1685 и 1702 годах и назначения интенданта в 1718 году. Помимо королевских чиновников, остальные члены советов избирались из числа «наиболее знатных жителей», то есть крупных землевладельцев, стремившихся использовать свое влияние в администрации. В 1714 году государственный секретарь по морским делам Жером де Поншартрен решил создать два генерал-губернаторства: Сан-Доминго для Подветренных островов и Мартиники для Наветренных островов. В 1763 году от последнего отделилась Гваделупа, образовав собственное генерал-губернаторство, окончательно утвержденное в 1775 году. Административная автономия Сан-Доминго впоследствии способствовала бурному развитию сахарной промышленности колонии.
С XVI века колониальные дела находились в ведении морского ведомства. В 1669 году они перешли под исключительное управление государственного секретариата по морским делам, созданного Кольбером. Его глава осуществлял на заморских территориях власть, которая в других случаях относилась к компетенции остальных министров (военного, финансового, юстиции), и назначал людей на административные должности. Он регулярно отправлял администраторам «королевские меморандумы», содержащие инструкции. Королевские эдикты и другие документы не имели силы в колониях без его подписи. И все же штат государственного секретариата по морским делам был невелик: в период руководства Кольбера (1669–1683) число служащих увеличилось с четырех до десяти. Они должны были читать все депеши, докладывая министру о наиболее важных пунктах, а затем составлять ответы. Служащие были универсалами, поскольку дела, относящиеся к флоту Понтанта[16], касались как Ла-Манша, так и Атлантики и Америки. Эта ситуация показывает, что «колониальная» категория еще не была четко определена и не существовало глубокого понимания различий между территориями, расположенными по обе стороны Атлантики.
Французская колониальная администрация
Положение дел изменилось в конце XVII века, когда в государственном секретариате по морским делам постепенно произошла специализация между собственно колониальными и другими делами. В 1710 году было создано Колониальное бюро, ведавшее всеми королевскими колониями, но не теми, которые были переданы компаниям (Луизиана до 1731 года, Сенегал и побережье Гвинеи до 1763 года). Это бюро возглавлял старший служащий–доверенное лицо министра. Он вел административную переписку, изучал дела, представлял документы и разрабатывал проекты нормативных актов. Их подготовкой занимались служащие, число которых увеличилось с пяти в 1715 году до 20 в 1789 году, что позволило внедрить географическую специализацию.
Рост численности персонала и объема переписки происходил главным образом после Семилетней войны, которая выявила уязвимость французских владений в Америке. Бюро также могло направлять инспекторов в колонии для проверки исполнения министерских инструкций. Для выполнения своих задач старший служащий и его помощники использовали депеши и другие меморандумы колониальных администраторов, а также архивы, создание которых свидетельствует о появлении специфических колониальных знаний и формировании институциональной памяти заморской политики. Роль старшего служащего была тем более важна, что в подавляющем большинстве случаев государственные секретари по морским делам, как правило, не проявляли особого интереса к колониям. Поэтому первый клерк мог играть решающую роль, тем более что он, в отличие от часто сменявшихся министров, долго оставался на своем посту. Так, между 1738 и 1764 годами сменилось всего два старших служащих (Арно Ла Порт и Жан Аккарон), но целых семь государственных секретарей по морским делам. Компетентность служащих позволяла им играть важную политическую роль, как, например, Жану Дюбюку, бывшему депутату от Мартиники в Торговом бюро, который был инициатором принятия варианта реформы торговой системы с колониями, принятой Францией в 1767 году, несколько смягчившей жесткие ограничения предыдущей монопольной системы. Во второй половине XVIII века государственный секретарь по морским делам мог также получать заключения депутатов Торгового бюро, как от колоний, так и от крупных портов королевства.
С точки зрения административного устройства английские колонии в Америке управлялись тремя различными способами. Первый тип представляли собой корпоративные колонии, основанные на хартии – юридическом документе, дарованном королем компании. Второй тип – собственнические колонии, возникшие на основе земельных пожалований (концессий), как правило, выданных одному лицу или группе лиц. Наконец, существовали королевские колонии, находившиеся под прямым управлением короны. За исключением Ямайки, отвоеванной у Испании в 1655 году и немедленно перешедшей под управление Содружества Кромвеля, все остальные американские колонии изначально были либо корпоративными, либо собственническими.
К концу 1660-х годов насчитывалось всего четыре королевских колонии: Вирджиния, Барбадос, Ямайка и Подветренные острова, охватывавшие северную часть Малых Антильских островов. Однако начиная с конца XVII века английские монархи стремились усилить контроль над своими американскими владениями, и к началу Войны за независимость США восемь из тринадцати североамериканских колоний перешли под прямое управление короны.
Важно отметить, что независимо от формы управления – прямого или косвенного, – ни одна из колоний не была учреждена по решению парламента, где, к слову, колонисты не имели представительства. По этой причине американские территории нельзя считать полностью равноправными с такими европейскими владениями Британии, как Уэльс или Шотландия.
Статус британских колоний Северной Америки
Во всех английских колониях в Америке существовали губернатор, совет и ассамблея. Губернатор назначался либо королем, либо собственником колонии и лишь в редких случаях избирался ассамблеей (Коннектикут, Род-Айленд). Губернаторы, являясь представителями королевской власти, выполняли схожие функции независимо от статуса колонии. Они играли ключевую роль, особенно на ранних этапах колонизации. Так, Чарльз Уилер, губернатор Подветренных островов, получил в 1671 году инструкции, предписывавшие ему, среди прочего, учредить суды общей юрисдикции и адмиралтейские суды, сформировать совет из местных жителей и созвать ассамблею, решения которой он имел право ветировать и которую мог распустить. В его обязанности также входили организация обороны колонии и сбор таможенных пошлин.
Губернатор был главным связующим звеном с администрацией в Лондоне и обладал властью над другими королевскими чиновниками в своей колонии. Ему помогал совет, как правило, состоявший из 12 человек – королевских чиновников и представителей местной элиты. Совет выполнял законодательные, административные и судебные функции, специфика которых могла различаться в разных колониях. Как и все англичане, колонисты имели право на представительство, поскольку, согласно заключению Тайного совета короля от 1722 года, независимо от того, были ли колонии основаны, завоеваны или получены в результате уступки, подданные, поселяющиеся там, «переносят свои права вместе с собой». Колониальная ассамблея обладала законодательной властью, которая, однако, ограничивалась прерогативами губернатора. Первая выборная представительная ассамблея была созвана в церкви Джеймстауна, Вирджиния, 30 июля 1619 года, спустя 12 лет после основания колонии в 1607 году. Переход под прямое управление короны в 1624 году не повлиял на работу ассамблеи. В Массачусетсе ассамблея начала свою деятельность уже в 1630 году в соответствии с хартией, выданной Компании Массачусетского залива годом ранее. Хартия, предоставленная Джорджу Калверту, 1-му барону Балтимор, в 1632 году, признавала за ним право собственности на колонию Мэриленд и право издавать законы, которые должны были быть одобрены «советом, согласием и одобрением свободных людей провинции, их делегатов или депутатов». В 1638 году его сын, Сесил Калверт, созвал первую колониальную ассамблею Мэриленда.
Формирование административных структур зависело от интенсивности колонизации и численности населения. На Барбадосе, где колонизация началась в 1627 году, ассамблея была учреждена в 1639 году. На Багамах колония была основана в 1670 году, но колониальная ассамблея была созвана лишь в 1729 году. В Джорджии, основанной в 1732 году, ассамблея начала функционировать только в 1755 году. Члены колониальных ассамблей избирались колонистами, имущество которых превышало определенный порог. В некоторых колониях существовали отдельные требования для избирателей и более строгие – для кандидатов.
В то время как в Англии доля избирателей в Палату общин составляла около 20 % мужского населения, в американских колониях она обычно колебалась в пределах 45–55 %, а иногда даже превышала 70 %. Католики и иудеи, как правило, были лишены избирательных прав, равно как и в Массачусетсе те, кто не являлся членом конгрегационалистской церкви[17]. Как отмечал бостонский врач Уильям Дуглас в начале 1750-х годов, управление колониями строилось на балансе между монархической (губернатор), аристократической (совет) и демократической (ассамблея) властью. Можно добавить, что существовало также равновесие между исполнительной (губернатор) и законодательной (ассамблея) властью, по образцу английской политической модели. Однако само по себе наличие этих органов не гарантировало их гармоничного взаимодействия, поскольку не была установлена регулярность созыва ассамблеи. Например, Томас Модифорд, губернатор Ямайки с 1664 по 1671 год, созывал ассамблею всего один раз, предпочитая собирать совет три-четыре раза в год. Фактически он правил единолично.
В Англии первый административный орган, занимавшийся колониальными делами, был создан в 1624 году в форме комитета при Тайном совете короля. Однако с началом Английской гражданской войны (1642–1651) вопросы экономического контроля отошли на второй план перед необходимостью обеспечения политической лояльности колоний. В 1670-х годах ухудшение отношений с Францией привело к пересмотру статуса колоний и способствовало их переходу под прямое управление короны. В 1675 году Карл II создал комитет лордов торговли и колоний (Lords of Trade and Plantations), выполнявших консультативные функции по всем вопросам, касающимся торговли и колоний. Главной задачей в этой сфере стало усиление контроля короны над губернаторами и колониями для увеличения налоговых поступлений. Это привело к созданию в 1686 году доминиона Новая Англия, объединившего несколько колоний (Массачусетс, Коннектикут, Нью-Гэмпшир, Род-Айленд, Нью-Йорк и Нью-Джерси). Доминион управлялся губернатором, назначенным королем, при содействии совета. Однако этот эксперимент был прекращен после Славной революции (1688–1689).
Тем не менее Вильгельм III продолжил политику укрепления королевской власти в колониях. В 1696 году из состава Тайного совета был выделен комитет, специально занимавшийся вопросами торговли, – Совет торговли и колоний (Board of Trade and Plantations). Он состоял из 16 членов: восьми постоянных лордов-комиссаров по торговле и колониям и восьми представителей Тайного совета. До 1768 года и создания Колониального ведомства (Colonial Office) он находился в ведении государственного секретаря Южного департамента. Благодаря своей органической связи с Тайным советом комитет подчинялся непосредственно королю, а не парламенту. Он был прежде всего консультативным органом, рекомендации которого практически всегда выполнялись. Члены комитета также проверяли соответствие законов, принятых колониальными ассамблеями, английскому праву и, в случае необходимости, аннулировали их. Это произошло лишь с 5 % из 8500 законодательных актов, поступивших из американских колоний в период с 1696 по 1776 год, что свидетельствует о существовании общей политической культуры по обе стороны Атлантики.
Управление английскими колониями
Комитет распространял законы, принятые парламентом, и принимал петиции от колониальных ассамблей. Он предлагал кандидатуры на должности губернаторов и других колониальных чиновников, выдавал им инструкции и оставался их главным корреспондентом. Наконец, наряду с губернаторами, вице-адмиралтейские суды, созданные на американских территориях начиная с 1696 года, отвечали за соблюдение торговых правил, рассматривали дела о захваченных судах в военное время и выносили приговоры пиратам и контрабандистам.