ФРС предстоит решать дополнительные задачи, в том числе идти в ногу с новыми технологиями и заниматься насущными социальными проблемами, от климатических изменений до расового неравенства.
Новые технологии и ФРС
Федеральная резервная система – сложное ведомство. У него есть все возможности для внедрения развивающихся технологий, которые помогают ему лучше выполнять свою работу. Возьмем сотрудников ФРС. Они все чаще следят за экономикой с помощью больших, быстро доступных наборов данных о платежах по кредитным картам, пассажирах, прошедших контроль безопасности аэропорта, заполненности ресторанов, темах онлайн-поиска и многих других показателей. Подобные «большие данные» на микроуровне оказались особенно полезны для измерения экономической активности во время пандемии.
ФРС также укрепляет свою высокотехнологичную экспертизу в качестве банковского регулятора. В частности, контролирует развертывание банками алгоритмов машинного обучения для проверки потенциальных заемщиков и управления рисками. Будут ли эти и другие ИИ-инструменты признаны надежными и достаточно прозрачными? Не относятся ли они предвзято к претендентам на получение кредита из числа меньшинств? А также нашу обеспокоенность усиливают участившиеся сложные кибератаки на банки и другие финансовые учреждения. Банковская система по своей природе имеет тесные взаимосвязи, а это создает множество потенциальных точек входа для хакеров. Как помочь защитить систему? Сотрудники банковского надзора ФРС совместно с экспертами по кибербезопасности из Минфина и других ведомств занимаются этими вопросами[279].
ФРС также играет важнейшую роль в системе платежей. Она выступает в качестве фискального агента Министерства финансов, осуществляя большинство транзакций правительства в пользу населения и предприятий. Как в случае, когда Федеральный резерв контролировал доставку большинства выплат по оказанию помощи в рамках Закона CARES 2020 года, в том числе через прямые депозиты, чеки и предоплаченные дебетовые карты. Еще ФРС давно занимается клирингом чеков для банков, переводя средства со счетов отправителей на счета получателей. В свое время для этого требовались крупные операции по сортировке чеков в резервных банках, а также парк самолетов, транспортирующий сами чеки по всей стране. Теперь клиринг полностью электронный.
Хотя немногие люди знают о роли ФРС в том, что они вовремя получают причитающиеся им деньги, они все же замечают задержки между моментом выдачи чека и получением денег на руки. Для семьи, живущей от зарплаты до зарплаты, или малого бизнеса, тщательно управляющего своим денежным потоком, задержки могут создать трудности. Чтобы устранить этот недочет, ФРС разрабатывает сервис под названием FedNow[280]. Он призван обеспечить почти мгновенные платежи через любой банк в стране круглосуточно. Среди прочего он обеспечит немедленный доступ к государственным пособиям – например для жертв стихийных бедствий.
Гипотетически, ФРС может создать «цифровой доллар» в качестве альтернативы бумажной валюте. Цифровая валютная система может быть структурирована многими способами, включая (скорее всего) договоренности, в рамках которых Федеральный резерв будет сотрудничать с существующей банковской системой или новыми финтех-компаниями, специализирующимися на платежах. Допустим, люди будут получать доступ к цифровым платежам центрального банка через свои существующие коммерческие банковские счета. Теоретически в самой простой модели (хотя на практике ее будет сложно реализовать) каждое домохозяйство и предприятие сможет фактически открыть расчетный счет в ФРС. Балансы на этих счетах приравняют к наличным деньгам и их можно будет использовать для мгновенных платежей любому предприятию или частному лицу, имеющему счет в ФРС через то же приложение на мобильном телефоне. В отличие от работы с наличными, цифровые долларовые транзакции предположительно будут оставлять след, хотя возможно разрешить и анонимные или неотслеживаемые счета. Цифровая валюта, спонсируемая ФРС, будет иметь важные преимущества по сравнению с наличными или чеками, включая безопасность, удобство и немедленный гарантированный перевод средств. Это, вероятно, ускорит и снизит стоимость международных платежей, включая денежные переводы от иностранцев, работающих в Соединенных Штатах, семьям в их родных странах. Цифровой доллар также может способствовать финансовой интеграции, если людей, у которых нет счетов в банках – например из-за опасений по поводу комиссионных платежей – можно убедить присоединиться к системе, спонсируемой ФРС.
Многие центральные банки рассматривают цифровые валюты, хотя только Народный банк Китая продвинулся в их испытаниях. ФРС изучает технологическую возможность введения цифровой валюты, но отметила, что планирует двигаться в этом направлении осторожно, под руководством Конгресса. Вопросы технологий и разработок лишь частично объясняют этот совещательный подход. Разработчики политики ФРС также должны учитывать потенциальные последствия этого нововведения для финансовой системы и экономики. Цифровая валюта с зарегистрированными транзакциями, если она в итоге заменит традиционную, сократит уклонение от уплаты налогов, отмывание денег и другие незаконные транзакции, – но потенциально в ущерб неприкосновенности частной жизни. Некоторые опасаются, будто цифровые деньги могут привести к финансовой нестабильности, поскольку инвесторы будут переходить на ультрабезопасную цифровую валюту при первых признаках риска в финансовой системе. ФРС также необходимо учесть, как цифровые деньги будут взаимодействовать с существующими платежными системами, такими как сети кредитных карт, и как конкуренция между цифровой валютой и традиционными банковскими депозитами повлияет на прибыльность банков и доступ к финансированию.
Другой вопрос – как цифровая валюта повлияет на денежно-кредитную и налогово-бюджетную политики. С одной стороны, она имеет ряд очевидных преимуществ. Если бы у каждого был счет в ФРС, те же налоговые премии и возвраты, пособия и другие государственные платежи могли бы доставляться мгновенно. Если настроить цифровые счета на выплату процентов, ФРС могла бы ускорить и усилить влияние своих решений о процентных ставках, варьируя те, что выплачиваются за цифровые деньги.
Цифровая валюта центрального банка сильно отличается от биткоина и других так называемых криптовалют. Криптовалюты обычно создаются и управляются с помощью децентрализованной технологии (блокчейна), а не центральным банком. С момента появления биткоина в 2009 году стоимость многих криптовалют резко возросла, и их сторонники рекламируют их как альтернативу валютам центральных банков, таким как доллар и евро[281]. Имеют ли биткоин и аналогичные активы значительные последствия для денежно-кредитной политики?
Скорее всего, нет, по крайней мере в обозримом будущем. Криптовалюты, такие как биткоин, стали восприниматься как спекулятивный актив вроде золота, но на самом деле это не деньги. Успешные деньги, такие как доллар, должны использоваться в обычных транзакциях и иметь относительно стабильную стоимость, измеряемую с точки зрения того, что покупают потребители. Ведущие криптовалюты и близко не удовлетворяют ни одно из этих условий. Люди не покупают продукты за биткоины (транзакции с биткоинами довольно дорогие, по сравнению, скажем, с обычными покупками по кредитным картам), а цены на обычные товары и услуги, измеряемые в биткоинах, сильно колеблются. Поэтому доллар и другие основные фиатные валюты не рискуют быть вытесненными криптовалютами с плавающей стоимостью, такими как биткоин, в качестве основного средства платежа[282]. Рассмотрим маловероятное допущение, когда биткоин или аналогичная криптовалюта действительно вытеснили доллар во многих частных транзакциях. Но тот факт, что правительство требует уплаты налогов в долларах и производит свои собственные платежи в долларах, обеспечивает постоянный спрос на американскую валюту. До тех пор пока доллар США широко используется, денежно-кредитная политика по-прежнему будет работать привычным образом, а стоимость криптовалют будет реагировать на действия ФРС так же, как и стоимость других активов.
Что же произойдет, вытесни криптовалюта вроде биткоина доллар США? В этом сценарии экономика фактически вернется к версии золотого стандарта XIX века. Только роль золота будет играть биткоин (хотя и без официальной правительственной санкции или участия центрального банка). Цены на обычные товары и услуги, измеряемые в биткоинах, будут зависеть от спроса и предложения на эту валюту, так же как спрос и предложение на золото определяли цены на товары и услуги при золотом стандарте. Если предложение биткоина будет расти медленнее, чем экономика, то цены на обычные продукты в биткоинах со временем будут снижаться. При «стандарте биткоина» денежно-кредитная политика, направленная на стабилизацию цен или занятости, больше не будет осуществима, поскольку центральные банки не будут контролировать предложение денег. Поскольку общественность будет ждать, что правительство стабилизирует экономику, «стандарт биткоина», скорее всего, будет политически неустойчив, так же, как и золотой в свое время (он также, как мы помним, ограничивал активное использование денежно-кредитной политики и оказался несостоятельным в 1930-х).
Федеральный резерв и общество
Выдающаяся роль ФРС в стабилизации экономики и финансовой системы ставит вопрос о том, может ли она помочь в решении других насущных проблем. К примеру, становятся все более очевидными экологические, социальные и экономические издержки изменения климата. А пандемический кризис выявил глубокие трещины в американском обществе. Среди них все более широкое неравенство в доходах и благосостоянии, ограниченная экономическая и социальная мобильность и сохраняющиеся различия в доступе к здравоохранению, образованию и другим возможностям. Чернокожие, латиноамериканцы и другие группы меньшинств страдают от неблагоприятных условий. Может ли ФРС помочь в решении подобных проблем?
С одной стороны, какой бы мощной ни была ФРС в некоторых отношениях, ее способность смягчать основные социальные проблемы скована мандатом от Конгресса и ограничениями ее инструментов. В условиях демократии устанавливать национальные приоритеты должны избранные представители, а не назначенные должностные лица, такие как управляющие Федеральным резервом. Решение наших самых сложных социальных проблем выходит далеко за рамки как возможностей ФРС, так и ее полномочий. С другой стороны, когда Федеральный резерв имеет возможность, средства и законные полномочия для конструктивного вклада в соответствии с направлением, заданным политическими лидерами и общественностью, он должен это сделать.
В частности, что касается изменения климата, то потенциально полезные меры политики – такие как налоги или торговля квотами на выбросы углерода, субсидирование технологий, снижающих это явление или последствия от него, и модернизация зданий и коммунальных служб – не входят в сферу полномочий ФРС. Это решения Конгресса (и других ведомств, которые он назначает, таких как Управление охраны окружающей среды). Тем не менее ФРС может внести свой вклад в коллективные усилия. Допустим, спонсировать исследования и конференции, посвященные климатическим изменениям. Как банковский регулятор, следуя примеру Банка Англии и других крупных центральных банков, ФРС уже начала учитывать климатические риски в качестве фактора при оценке банковских портфелей и потребностей в капитале. После внедрения эта практика может заставить кредитно-финансовые учреждения списывать активы, подверженные риску изменения климата (ту же недвижимость в поймах или зонах ураганов). Или те, на которые влияет политика по ограничению потепления (к примеру, облигации, выпущенные нефтегазовыми компаниями). Другая возможная мера, принятая Европейским центральным банком и другими организациями, заключается в том, чтобы не покупать облигации корпораций, делающих сознательный вклад в потепление. Но здесь не стоит забывать, ФРС, в отличие от большинства крупных центральных банков, не покупает корпоративные ценные бумаги в ходе рутинной политики, поэтому этот вопрос имеет ограниченное практическое значение в Соединенных Штатах.
До сих пор Федеральный резерв не стремился учитывать последствия изменения климата в своих экономических прогнозах или анализе денежно-кредитной политики, поскольку эти последствия рассматривались как непредсказуемые и в основном очень долгосрочные. Но это может измениться по мере того, как краткосрочные последствия изменения климата для роста и производительности станут более очевидными.
По вопросам неравенства и социальной мобильности, как нам уже известно, ФРС может сделать чрезвычайно важный вклад, используя денежно-кредитную политику для содействия стабильно высоким уровням занятости. От «горячих» рынков труда непропорционально выигрывают меньшинства, низкооплачиваемые и менее опытные работники. Здоровый спрос на работников также приводит к тому, что все больше людей, оказавшихся на обочине, вновь выходят на работу, где могут получить опыт и обзавестись связями. Эти связи сослужат им хорошую службу, даже если рынок труда ослабнет.
Помимо денежно-кредитной политики, у ФРС есть и другие инструменты для содействия общественному равноправию. В частности, Федеральный резерв поддерживает регулярные отношения с организациями по развитию сообществ, включая финансовые учреждения и банки, принадлежащие представителям меньшинств. ФРС помогает им лучше обслуживать своих клиентов посредством учебных программ и технической помощи. Федеральный резерв также входит в число организаций, реализующих Закон о коммунальных реинвестициях 1977 года. Он требует, чтобы депозитные учреждения удовлетворяли широкие кредитные потребности сообществ, где они ведут свою деятельность. Экономисты ФРС в Вашингтоне и в резервных банках также собирают данные и проводят исследования рынка труда и неравенства (включая расовое и этническое). Регулярный опрос ФРС о потребительских финансах, как раз, служит основным источником данных о неравенстве доходов и благосостояния в США.
ФРС также может помочь обеспечению равенства, повышая культурное и социальное разнообразие штата сотрудников. Это способствует тому, что в политических решениях будут представлены все точки зрения. А в более общем плане сделает профессию экономиста более инклюзивной. Уже некоторое время мы ставим разнообразие в качестве официальной цели, добиваясь в лучшем случае удовлетворительных результатов. С 1990 по 2021 годы в Совете управляющих ФРС работали 19 мужчин (один из них чернокожий) и восемь женщин. Двое из этих женщин – Джанет Йеллен и Элис Ривлин – и чернокожий мужчина Роджер Фергюсон также занимали должность заместителя председателя Совета управляющих. Йеллен стала третьей женщиной, занявшей пост заместителя председателя; в том же году на места в Совете выдвигали Лизу Кук и Филипа Джефферсона, оба чернокожие экономисты. Членов Совета управляющих выбирает президент, а не сама ФРС, поэтому состав штата сотрудников может быть более удачным показателем усилий ФРС по повышению социального и этнического разнообразия. Согласно исследованию Брукингского института[283], проведенному в 2019 году, среди сотрудников Федеральной резервной системы около 24 % докторов экономических наук были женщинами и около 25 % – представителями меньшинств. Однако в этом исследовании используется довольно широкое определение меньшинств. В статье Джинны Смиалек, опубликованной в New York Times в 2021 году, указывалось, что в Совете работают только два чернокожих экономиста с кандидатской степенью. Это отсутствие разнообразия частично отражает тенденции профессии в целом. Экономика отстает от других областей, включая научные и инженерные дисциплины, она меньше привлекает, развивает и продвигает женщин и представителей меньшинств. Однако, как государственное учреждение и один из крупнейших в мире работодателей экономистов, ФРС несет особую ответственность за улучшение этой ситуации. Федеральному резерву следует удвоить свои усилия по привлечению разнообразного персонала и создать конвейер, по которому в эту сферу придет больше талантливых студентов из числа меньшинств и женщин.