Федеральную резервную систему часто называют независимой. Это не означает полную автономию или демократическую неподотчетность или отделение от политики в целом. Наоборот, ФРС – это продукт политической системы. Ее полномочия и структура, и само существование продиктованы Законом о Федеральной резервной системе, который Конгресс может изменить в любое время. Члены Совета управляющих ФРС остаются политическими назначенцами, а ее председатель и другие руководители информируют законодателей о своих действиях и планах посредством докладов, официальных отчетов и личных контактов. Как я выразился на своей последней пресс-конференции в качестве председателя, когда меня попросили дать совет моему преемнику: «Конгресс – наш начальник». Благодаря своему влиянию на экономику и финансовую систему, выступая то в роли спасителя, то в роли козла отпущения, ФРС – предмет пристального интереса политиков.
Несмотря на реальные политические ограничения, на практике ФРС действительно независима до определенной степени. Конгресс устанавливает для нас цели – ценовую стабильность и максимальную занятость – и обеспечивает широкий надзор и подотчетность[278]. Тем не менее де-факто ФРС уже давно пользуется значительной политической независимостью, устанавливая ставки и предпринимая другие действия для достижения своих целей, по большей части с ограниченным политическим вмешательством.
В отличие от многих стран, в США нет закона, прямо гарантирующего независимость центрального банка. Однако на практике независимость ФРС защищена несколькими правовыми положениями, и многие из них были установлены в первые же дни работы Федерального резерва. К ним относятся длительные сроки полномочий членов Совета управляющих, запрет на увольнение главы ФРС президентом из-за разногласий в политике, а также способность Федерального резерва (при условии надзора со стороны Конгресса) финансировать себя за счет доходов от ценных бумаг, которыми он владеет, вместо того чтобы полагаться на Конгресс. И поскольку поддержка этих положений продолжается, это отражает давнюю веру большинства в Конгрессе и президентов после Никсона (за редкими исключениями – самый яркий из них Дональд Трамп) в то, что независимый центральный банк обеспечивает как экономические, так и политические выгоды. Наличие отделений Федеральной резервной системы по всей стране тоже поддерживает ее независимость. Президенты и советы директоров региональных резервных банков развивают тесные отношения с местными лидерами в сферах политики и бизнеса. И в решающие моменты они могут помочь защитить автономию ФРС.
Если смотреть в будущее, то независимость ФРС вызывает как минимум два вопроса. Во-первых, оправдана ли она в сегодняшних экономических и политических условиях? И, если это так, сможет ли ФРС защитить эту независимость от политической оппозиции?
В то время как доктрина независимости центрального банка имеет глубокие корни, нынешний консенсус в ее пользу подтверждается опытом Великой инфляции. Пагубные последствия отсутствия независимости ФРС под руководством Бернса от администрации Никсона были очевидны. Основываясь на этом факте и последующем успехе в подавлении инфляции ФРС под руководством Волкера, независимость Федерального резерва теперь часто рассматривается как оплот против соблазна политиков чрезмерно стимулировать экономику в краткосрочной перспективе.
Идея о том, что независимые центральные банки способны лучше, чем политики, учитывать долгосрочные интересы экономики, по-прежнему актуальна. Но конкретный аргумент о необходимости этой независимости, чтобы сдержать чрезмерную инфляцию, сегодня уже не кажется таким уж убедительным. Несмотря на ее рост во время восстановления после пандемии, разработчиков денежно-кредитной политики XXI века чаще беспокоила слишком низкая, а не слишком высокая инфляция. Давление администрации Трампа на ФРС под руководством Пауэлла в попытке заставить его снизить ставки перед пандемией было заметным исключением. Все же большая часть политического противодействия, с которым сталкивались центральные банки в последние годы, исходила от тех, кто хотел заставит их делать меньше, а не больше. В качестве примеров можно привести критику республиканцами количественного смягчения после финансового кризиса и сопротивление Германии программам количественного смягчения Европейского центрального банка.
Однако попытка предотвратить повторение сценария, сложившегося при президенте Никсоне и главе ФРС Бернсе, не единственное основание для сохранения независимости ФРС. У Конгресса есть веские причины – как технические, так и политические – продолжать делегировать решения по денежно-кредитной политике центральному банку.
С технической точки зрения разработка стратегии, касающейся денежно-кредитной политики, требует специальных навыков и знаний. Чтобы быть хорошим председателем или членом Комитета ФРС, не обязательно иметь степень доктора экономических наук – ее не было у лучших, – однако для этого требуется понимание сложных экономических вопросов и идей в сочетании с неугасающим стремлением к наблюдению за экономикой и финансовыми рынками. Кроме того, денежно-кредитная политика часто чувствительна ко времени. Она должна быстро и точно реагировать на меняющиеся экономические и финансовые условия, особенно во время чрезвычайных ситуаций. И для этого необходима последовательная, согласованная и своевременная коммуникация с рынками и общественностью. У законодателей нет ни времени, ни подготовки для успешного управления денежно-кредитной политикой, и это не критика. Конгресс делегирует Федеральному резерву определенный спектр задач отчасти по той же причине, по которой я нанимаю профессионалов для ремонта водопровода. И если уж я возлагаю на сантехников ответственность за результаты работы, то не сомневаюсь в их решениях о том, как им ее делать. Денежно-кредитная политика – сложная задача, и ФРС совершает ошибки, однако в Вашингтоне нет другого ведомства, обладающего достаточными компетенциями, какие есть у центрального банка.
Однако одного лишь технического аргумента недостаточно. Эти проблемы могут быть решены путем привлечения Министерства финансов или другого политического органа к накоплению необходимого опыта и проведению денежно-кредитной политики. В частности, в Великобритании и Японии Министерства финансов контролировали денежно-кредитную политику еще в 1990-х. Потенциальные аргументы в пользу Минфина включают большую демократическую подотчетность, более тщательное рассмотрение фискальных последствий денежно-кредитной политики и усиление ее координации с налогово-бюджетной политикой. Тем не менее политический контроль над денежно-кредитной политикой, на практике дающий бы президенту последнее слово в отношении решений о процентных ставках, – плохая идея.
Денежно-кредитная политика работает с существенными задержками, и ее смягчение или ужесточение может занять несколько лет. К примеру, смягчение и разворот после глобального финансового кризиса длились более 10 лет. Соответственно, последовательность и согласованность политики требуют, чтобы ее разработчики учитывали долгосрочную перспективу. Министры финансов, действующие по усмотрению президента, меняются слишком быстро. В качестве председателя ФРС я сотрудничал с четырьмя из них, двое из которых были республиканцами, а двое – демократами. А Гринспен имел дело с семью министрами финансов. В целом наша политическая система с выборами каждые два года и постоянно меняющимися циклами работы СМИ не способствует разработке политики с расчетом на длительную перспективу. Независимый центральный банк лучше, чем политическое ведомство сумеет прочно закрепить инфляционные ожидания, выпустить надежные рекомендации и установить предсказуемую и последовательную политику и ее структуру.
Политизированный орган, взяв на себя эту сферу, также столкнется с более пристальным вниманием и потенциальным скептицизмом в отношении мотивов и сроков своих действий. Будут ли его экономические прогнозы считаться объективными и заслуживающими доверия? Не возникнет ли у политизированного ведомства соблазна подгадать изменения процентных ставок так, чтобы извлечь выгоду в краткосрочной перспективе? Будет ли при политическом контроле влияние могущественных групп интересов преобладать над интересами экономики в целом? Возьмется ли политическое ведомство изменять процентные ставки для управления расходами по государственному долгу, а не для содействия высокой занятости и ценовой стабильности, как это было до принятия Соглашения между Министерством финансов и ФРС от 1951 года? Учитывая нынешний уровень партийной поляризации и недоверия, аргументы в пользу изоляции денежно-кредитной политики от представителей власти кажутся убедительнее, чем в прошлом. Решение Конгресса делегировать ФРС крупные программы кредитования эпохи пандемии отражает уверенность законодателей как в опыте центрального банка, так и в его аполитичном подходе к разработке политики.
Я с умеренным оптимизмом смотрю на возможность ФРС отстоять свою политическую независимость, даже продолжив нести ответственность за достижение своих целей. Независимость и авторитет Федерального резерва пережили и удар после финансового кризиса, и нападки Трампа в соцсетях. Это только подтверждает, что ее независимость – хотя в теории она может быть отозвана Конгрессом в любое время – на практике не так уж хрупка. Выдвижение Байденом Пауэлла на второй срок, возвращение к традиции повторного назначения председателей, первоначально назначенных президентом, принадлежащим к другой партии, можно назвать еще одним обнадеживающим признаком. Тем не менее уже давно независимость ФРС в XXI веке не подвергалась таким испытаниям. Финансовый кризис нанес ущерб репутации центрального банка среди как левых, так и правых: среди первых за предполагаемый фаворитизм в отношении Уолл-стрит из-за спасения обанкротившихся компаний; среди вторых за «рискованную и экспериментальную» денежно-кредитную политику. А также недовольство высказывали обе стороны из-за самого факта кризиса в целом. Рост популярности теорий заговора и недоверия к элитам представляет особую угрозу для технократических, политически непредвзятых институтов, таких как ФРС.
Руководители Федерального резерва всегда признавали, учреждение существует в политическом контексте и играет политическую же роль. Развитие личных связей в политических кругах, готовность отвечать на вопросы и слышать опасения государственного аппарата, остается важной частью работы председателя ФРС. Алан Гринспен имел тесные отношения с президентами и лидерами обеих партий в Конгрессе, а Джей Пауэлл «истоптал ковры» в залах Конгресса.
Но в последние годы ФРС также меняет свой организационный стиль, стремясь к активной работе с общественностью и большей прозрачности. Возглавив Федеральный резерв, я изначально стремился реализовать эти аспекты. Мне хотелось улучшить взаимодействие с рынками, сделать денежно-кредитную политику более предсказуемой и, следовательно, более эффективной. Но в политическом водовороте, последовавшем за финансовым кризисом, я понял: прозрачность и работа с общественностью могут служить более широкой цели – объяснить и тем самым (как я надеялся) обеспечить поддержку нашей стратегии. С помощью отдела по связям с общественностью, возглавляемого опытной сотрудницей ФРС Мишель Смит, я работал над расширением нашей аудитории за пределы участников финансового рынка и вашингтонских инсайдеров. Мои преемники еще сильнее расширили нашу аудиторию, объясняя политические решения более простыми словами и демонстрируя, как политика ФРС помогает людям на Мэйн-стрит. Федеральный резерв, безусловно, продолжит объяснять свои действия «простыми словами» и будет идти на диалог. Ведь если люди лучше поймут, что такое ФРС и чем мы занимаемся, они с большей вероятностью поддержат нашу независимость. 12 резервных банков, крепко укоренившихся в местных сообществах, также играют важную роль в этой работе.