27 марта президент Трамп подписал двухпартийный пакет мер по чрезвычайному финансовому обеспечению на сумму 2,2 триллиона долларов – закон о помощи, поддержке и экономической безопасности в связи с коронавирусом (CARES[220]). Суть законопроекта сводилась к следующей мысли: победить ущерб, нанесенный вирусом, можно только приостановив большую часть экономики. Ставилась цель помочь людям и предприятиям пережить карантин и свести к минимуму увольнения и банкротства. CARES подразумевал выплаты на сумму около 500 миллиардов долларов отдельным лицам и домохозяйствам (в том числе как в виде более щедрого и инклюзивного страхования по безработице, так и в виде прямых субсидий работникам в размере до 1200 долларов на взрослого и 500 долларов на ребенка); 150 миллиардов государственным и местным органам власти и ровно такую же сумму в поддержку систем здравоохранения; и 350 миллиардов выделялось на финансирование программы защиты зарплат (PPP[221]). Последняя, находясь в ведении Управления по делам малого бизнеса[222], предлагала кредиты предприятиям с 500 или менее сотрудниками. Позже предоставлялась возможность списать эти займы, если бизнес сохранял размер заработной платы и не проводил сокращений штата.

Для ФРС наиболее значимым положением закона CARES оказалось выделение им 454 миллиардов долларов на поддержку экстренного кредитования. Во время финансового кризиса центробанк часто использовал свои полномочия в области кредитования в соответствии со статьей 13(3) закона о Федеральной резервной системе. А она ограничивала кредитование в связи с «нестандартными и неотложными обстоятельствами» и разрешала его только заемщикам, которые из-за сбоев на рынке не могли получить кредит из обычных источников. Займы по статье 13(3) требовали достаточного обеспечения или гарантий, чтобы ФРС могла рассчитывать на их погашение. Закон Додда – Франка 2010 года (напомню, он вышел в ответ на использование полномочий в соответствии со статьей 13(3) при не пользовавшихся популярностью мерах по поддержке AIG и других компаний) добавил дополнительные ограничения на полномочия ФРС по финансовой поддержке организаций, включая более жесткие требования к обеспечению и запрет на кредитование единственного заемщика (вместо этого кредиты должны быть предназначены четко определенному классу, включающему не менее пяти потенциальных заемщиков). А также требовал, чтобы ФРС получила разрешение министра финансов перед запуском программы в рамках статьи 13(3). И, когда закон Додда – Франка проходил слушания в Конгрессе, многие ветераны финансового кризиса, включая меня, беспокоились, не помешают ли новые ограничения кредитным полномочиям ФРС в следующей чрезвычайной ситуации.

И закон CARES закрыл эти опасения. Конгресс в данном случае рассматривал полномочия кредитования ФРС как способ помочь экономике пережить пандемию. Его ассигнования в размере 454 миллиардов долларов позволили Министерству финансов предложить поддержку для новых программ, созданных Федеральным резервом в рамках полномочий согласно статье 13(3). Предполагалось, что Минфин будет обеспечивать достаточный объем средств, покрывая любые ожидаемые убытки. А ФРС, в свою очередь, сможет кредитовать рискованных заемщиков и при этом соответствовать требованию статьи 13(3): все эти займы подразумевали погашение в полном объеме. Конгресс здесь тоже преследовал свои цели. Поскольку выделенные Минфином средства покрывали только потенциальные убытки, а не общую сумму займов, прохождение этих средств через ФРС имело мультипликативный эффект. Основываясь на сумме выделенных средств в размере 454 миллиардов долларов, ФРС подсчитала возможный размер займов, и он составил сумму не менее 2,3 триллиона долларов.

Дополнительными преимуществами, с точки зрения Конгресса, выступали экспертный опыт ФРС на финансовых и кредитных рынках и ее репутация непредвзятости и политической независимости. Это имело серьезное значение в свете недоверия демократов к администрации Трампа.

Одобрение со стороны Конгресса дало ФРС новые мощные инструменты для борьбы с пандемийным кризисом, но также создало риски для организации. Если программы потерпели бы неудачу, репутация и политическое положение ФРС могло оказаться под угрозой. В случае же успеха, не решит ли Конгресс попытаться подорвать независимость ФРС в будущем, приказывая ей выдавать займы избранным бенефициарам вне чрезвычайных ситуаций?

Также вставал вопрос сложных технических проблем, ведь планировалось создать совершенно новые программы кредитования по ускоренному графику. Тем не менее Федеральный резерв имел веские причины продолжать активные действия – в первую очередь потому, что пандемия представляла собой серьезную угрозу для экономических целей и финансовой стабильности. Более того, законопроект оставил за ФРС (по согласованию с Министерством финансов) последнее слово в разработке программ, включая условия займов и критерии, которым должны соответствовать потенциальные заемщики. А юридические требования о «нестандартных и неотложных обстоятельствах» кредитования в случаях когда кредитные рынки не функционируют должным образом дали ФРС прочное обоснование закрыть проект после окончания чрезвычайной ситуации. ФРС под руководством Пауэлла приняла поручение и погрузилась в развитие новых механизмов, включая программы для нефинансовых заемщиков. Теперь масштабы действий выходили далеко за рамки того, что предпринималось Федеральным резервом во время любого прошлого финансового кризиса.

В целом право на получения финансирования от ФРС в рамках программ закона CARES получили три типа заемщиков: корпорации, государственные и региональные (муниципальные) органы власти и предприятия среднего бизнеса. Федеральный резерв кредитовал как напрямую, так и поддерживал рынки корпоративного и муниципального долга, покупая у инвесторов существующие облигации. Программы оказались удивительно успешны и рынки быстро восстановились. Еще до того, как ФРС предоставила хоть один заем и купила хоть одну облигацию, само объявление о предстоящих действиях снизило спреды процентных ставок и увеличило эмиссию на корпоративных и муниципальных рынках до уровня, близкого к нормальному. Готовность ФРС выдавать кредиты, если больше никто на это не пойдет, дала инвесторам уверенность для возвращения на рынок.

Ситуация напомнила обещание президента Европейского центрального банка Марио Драги в 2012 году, когда он дал слово «сделать все возможное и в случае необходимости выкупить суверенные долги проблемных стран», чтобы сохранить евро. ЕЦБ тогда объявил о новой программе под названием «Прямые денежные операции». Однако им не пришлось покупать ни одной государственной облигации в рамках этой программы. Одно только объявление восстановило доверие, почти в одночасье снизив процентные ставки, выплачиваемые проблемными странами еврозоны. Корпоративные и муниципальные программы ФРС имели схожий эффект. Они достигли целей, и фактический объем кредитования в итоге был намного ниже заявленного, поскольку одно заверение в готовности включиться в проблему возымело свой эффект. В целом вмешательство ФРС с марта, включая покупки гособлигаций и ипотечных ценных бумаг, помогло убедить инвесторов снова идти на риски. Эти меры вернули инвесторов на фондовый рынок, который к середине лета полностью оправился от падения и с тех пор продолжал расти.

Кредитование предприятий среднего бизнеса – разнообразной группы предприятий (и большинство из них не имело доступа к фондовым рынкам или рынкам облигаций) – оказалось задачей посложнее. 9 апреля ФРС объявила о программе кредитования Мэйн-стрит, обеспеченной 75 миллиардами долларов от Министерства финансов[223]. ФРС решила полагаться на коммерческие банки, оценивая и предоставляя кредиты. По мнению Федерального резерва, у банков было гораздо больше информации о потенциальных заемщиках, а также персонала и опыта, необходимых для оформления большого количества относительно небольших кредитов. После ФРС планировала приобрести 95 % долю каждого кредита, устранив большую часть рисков кредиторов, в то время как оставшиеся 5 % от каждого, оставшихся в собственности банков, будут стимулировать их к выдаче только надежных кредитов. Преследовалась цель – предоставить предприятиям среднего бизнеса займы на разумных условиях, необходимые им для выживания в условиях частичной остановки работы экономики. Участие в этой программе одобрили и для некоммерческих организаций. В отличие от программы защиты зарплат для малого бизнеса, кредиты Мэйн-стрит не подлежали списанию, хотя разрешенные периоды погашения устанавливались длинные: поначалу четыре года, а затем продлились до пяти лет.

Устанавливать условия кредитов Мэйн-стрит оказалось непростой задачей. Они должны были быть достаточно щедрыми, чтобы привлечь заемщиков, которые для выживания во многих случаях нуждались в грантах (то есть невозвратных субсидиях), а не займах. В то же самое время необходимо было предложить достаточно привлекательные требования для коммерческих банков, веди именно на них ложились расходы по оформлению и обслуживанию кредитов и 5 % риска. А также требовались достаточно жесткие рамки, дабы ограничить ожидаемые убытки Минфина, всегда консервативно настроенного к рискам в целом. Выполнить совокупность этих условий, сделав программу достаточно гибкой и закрыть нужды различных типов предприятий и некоммерческих организаций с различными финансовыми структурами и банковскими отношениями, оказалось непросто. Запуск программы кредитования Мэйн-стрит проходил медленно; регистрация кредиторов открылась только 15 июня. Всего за неделю до запуска ФРС ослабила условия для заемщиков, снизив минимальный и подняв максимальный размер кредита, а также увеличив срок выплаты и отложив погашение основной суммы до двух лет вместо одного года. А 30 октября условия стали еще мягче. Теперь минимальный порог займа составлял 100 000 долларов. Однако степень участия в программе как банков, так и заемщиков вызвала разочарование.

Совокупные действия Конгресса и ФРС снизили ущерб от пандемии, защитив доходы американцев и доступ к займам. Но резкая пандемийная рецессия была неизбежна. Национальное бюро экономических исследований датирует ее начало февралем 2020 года. Именно тогда окончился 128-месячный период роста – длиннейший в американской истории экономический цикл с 1854 года. Объем производства во втором квартале того же года показал самое резкое снижение в истории США[224].

Рынок труда также понес серьезный ущерб. Многие люди предпочитали оставаться дома, опасаясь заразиться вирусом, даже если на них не распространялись официальные требования о соблюдении карантина. Около трети работников могли выполнять свои задачи удаленно, но большинство – нет. Безработица выросла с пятидесятилетнего минимума в 3,5 % в феврале 2020 года до 14,7 % в апреле, побив рекорд максимума с начала сбора ежемесячных данных в 1948 году. Но этот показатель не отражал реального положения дел: определить, у кого осталась работа во время общего локдауна, оказалось достаточно трудно. И истинный уровень безработицы, вероятно, был намного выше официального, как признало Бюро трудовой статистики[225]. Проведя альтернативный подсчет и предприняв в его рамках попытку исправить неполный учет уволенных работников, Бюро трудовой статистики обнаружило совсем другие показатели. Согласно им в апреле реальные показатели безработицы приблизились к 19,7 %. Только за этот месяц штат компаний сократился на ошеломляющие 20,7 миллиона рабочих мест, на 13 % больше, чем в марте.

Пандемийная рецессия отличалась от прочих не только за счет источника и степени серьезности. В отличие от типичной, которая сильнее всего бьет по сферам производства и недвижимости, на этот раз от рецессии пострадали сферы услуг, требующие личного контакта (розничная торговля, транспорт и туризм, а также бары и рестораны). И поскольку в этих отраслях занято много женщин, меньшинств и низкооплачиваемых работников, именно эти группы населения в пандемию пострадали сильнее, чем при типичной рецессии. Многие описывали рецессию как «К-образную», то есть дела более обеспеченных людей шли необычайно хорошо, в то время как основной удар пришелся на людей с низкими доходами.

После решительных мер в марте Комитет ФРС перевел денежно-кредитную политику в режим ожидания. Обсуждались дополнительные варианты стратегии, но никаких действий не предпринималось, поскольку неопределенность оставалась высокой. Кроме того, тот факт, что денежно-кредитная политика могла добиться гораздо большего в заявленных условиях – в первую очередь стабилизировать финансовые и кредитные рынки и обеспечить лучшие условия, – не играл никакой роли. Когда в мире бушует вирус, смогут ли незначительные изменения процентных ставок побудить людей тратить больше денег или стимулировать компании больше инвестировать или нанимать больше сотрудников? С учетом рисков для здоровья, связанных с нормальной экономической деятельностью, такой как походы за покупками и общественное питание, стоила ли вообще игра свеч? В своей речи 13 мая Пауэлл повторил ставшую мантрой фразу: «ФРС имеет полномочия выдавать займы, а не тратить средства». Он призвал Конгресс и администрацию рассматривать и предоставлять финансовую поддержку по гуманитарным соображениям. Пауэлл призывал в первую очередь стараться избежать долгосрочного экономического ущерба. А он не был эфемерным. В частности, закрывшиеся предприятия малого бизнеса, разрыв трудовых отношений, а также потери навыков и связей на рынке труда среди безработных могли привести к невосполнимым потерям для экономики. Президент Трамп обращал внимание на более оптимистичные прогнозы, чем Пауэлл, и выступил перед журналистами в тот же день. Он не поддержал призыв главы ФРС увеличить федеральные расходы, но неохотно оценил работу, проделанную Федеральным резервом этой весной. «Они отлично трудились последние пару месяцев, – сказал Трамп. – Показали самые лучшие результаты».

Экономика выглядела несколько лучше в конце апреля и в мае, поскольку власти штатов и городов начали постепенно отменять локдауны. В мае к трудовой деятельности вернулись 2,8 миллиона человек, а официальный уровень безработицы снизился до 13,2 %, или 16,3 % с учетом корректировок. Восстановление продолжалось в течение всего лета. В июне и июле экономика прибавила 6,6 миллиона рабочих мест, а официальный уровень безработицы снизился до 10,2 %.

Но общая заработная плата тем не менее оставалась намного ниже, а уровень безработицы выше, чем было перед началом пандемии. А летом и осенью новые волны заболевания замедлили процесс восстановления и привели к повторному закрытию многих школ и предприятий. Пауэлл на пресс-конференциях и в своих выступлениях продолжал подчеркивать долгосрочные риски неполного и неравномерного восстановления экономики. Хотя он осторожничал и предоставлял Конгрессу разбираться в деталях вопроса, но впервые подчеркнул, что прежней мощной фискальной поддержки будет недостаточно.

По мере приближения ноябрьских президентских выборов Конгресс и администрация зашли в тупик в отношении бюджетных мер. Помимо других разногласий, демократы настаивали на существенной поддержке государственным и региональным органам власти, доходы которых серьезно пострадали. Кризис повлиял на налоги с продаж и подоходный налог. Администрация президента и остальные республиканцы сопротивлялись этому решению. Сокращение расходов на содержание штатов и местных органов власти замедлило восстановление после Великой рецессии, и разработчики политики ФРС опасались повторения ситуации.

Но, несмотря на многочисленные опасения, в третьем квартале экономика неплохо восстановила позиции. После резкого снижения в марте и апреле реальный объем производства во втором квартале 2020 года упал примерно на 9 % по сравнению с соответствующим кварталом 2019 году. И напротив, объем производства в третьем квартале показал рост всего на 3 % меньше, чем годом ранее. Безработица также продолжала снижаться, достигнув официального уровня в 6,7 % в ноябре. Мягкая денежно-кредитная политика ФРС способствовала восстановлению экономики: рынок жилья продолжал развиваться (ставки по ипотечным кредитам показывали рекордно низкие цифры) и спрос на дорогостоящие потребительские товары, такие как автомобили, рос. Тем не менее экономике было все еще далеко до нормы. К ноябрю к работе вернулись лишь половина из 22 миллионов человек, оставшихся не у дел в марте и апреле. А новая вспышка вируса и ослабление бюджетной поддержки замедлили рост в течение зимы. Фонд заработной платы фактически уменьшился в декабре, а в январе вырос лишь незначительно.