Центральные банки периодически делают переоценку системы или стратегии, которыми они руководствуются при выборе политики. И это не редкость. Банк Канады модифицирует свою систему каждые пять лет, а пересмотр, проведенный Банком Японии в 2016 году, привел к существенным изменениям в его политическом подходе, включая решение напрямую ориентироваться на долгосрочные процентные ставки («контроль кривой доходности»). ФРС проводила подобные трансформации по частям, в последний раз перед введением целевого показателя инфляции в 2012 году. Однако задачи политической стратегии, возникшие после финансового кризиса, полностью поглотили внимание разработчиков политики, не позволив провести более комплексный самоанализ.
В 2018 году, когда экономика находилась в относительно хорошей форме, а ставка по федеральным фондам поднялась до нулевого уровня, казалось наступил подходящий момент. Пришло время оглянуться на прошедшее десятилетие и извлечь для себя уроки. В ноябре Пауэлл объявил, что в следующем году ФРС «пересмотрит стратегии, инструменты и коммуникационные практики», которые используются для выполнения двойного мандата. По словам главы резерва, этот анализ будет включать «работу с широким кругом заинтересованных сторон».
Пауэлл возложил ответственность за организацию этой ревизии на зампредседателя Клариду. Тот, выступая в феврале 2019 году, заявил: при пересмотре будет учитываться двойной мандат ФРС, предусмотренный законом. Также Кларида добавил, будто существующий целевой показатель инфляции в 2 %, установленный Комитетом, «в наибольшей степени соответствует» мандату. И тем самым исключает предложения некоторых экономистов о его повышении в качестве средства продвижения нейтральной процентной ставки (R*) еще выше эффективной нижней границы. По словам заместителя председателя, анализ будет сконцентрирован на трех вопросах.
Во-первых, следует ли ФРС придерживаться стратегии инфляционного таргетирования, принятой в 2012 году? И в частности, можно ли изменить ее структуру таким образом, чтобы помочь ФРС лучше справляться с ограничениями, связанными с эффективной нижней границей?
Во-вторых, новые инструменты, такие как перспективные рекомендации и количественное смягчение, считались эффективными после кризиса, но достаточно ли их в условиях возросших опасений насчет нижней границы? Должна ли ФРС расширить свой инструментарий и обеспечить достаточное стимулирование в случае необходимости (включая средства, уже имеющиеся в распоряжении других крупных центральных банков)?
И, наконец, следует ли ФРС изменить подход к информированию о политике?
Обещанная Пауэллом информационно-разъяснительная работа была реализована в ходе 15 публичных мероприятий «ФРС слушает». Они проводились в Совете управляющих ФРС в Вашингтоне и в резервных банках по всей стране. Списки приглашенных участников выходили далеко за рамки типичных консультантов ФРС – ученых-экономистов, участников рынка, банкиров и бизнесменов – и включали специалистов по развитию сообществ, представителей профсоюзов, лидеров групп, представляющих меньшинства и пенсионеров, а также рядовых граждан. Эти мероприятия дали разработчикам политики возможность доказать, что политическая стратегия ФРС направлена на благо широких слоев населения, а не групп с особыми интересами вроде банкиров с Уолл-стрит.
Посыл совпал с усилиями Пауэлла, который на пресс-конференциях и в своих выступлениях пытался объяснять решения Комитета «простым языком». Разработчики политики, присутствовавшие на мероприятиях «ФРС слушает», также больше узнали о том, как общественность воспринимает Федеральный резерв и его действия. Им неоднократно говорили о широких преимуществах плотного рынка труда. Когда спрос на работников высок, к трудовой деятельности привлекается все больше людей, особенно тех, у кого низкий уровень дохода или тех, кто относится к меньшинствам. Учитывая низкий и стабильный уровень инфляции, эти отзывы укрепили Пауэлла и его коллег по Комитету ФРС в желании добиваться еще более активного рынка труда.
Пересмотр должен был завершиться в середине 2020 года, но пандемия COVID-19 отложила это на несколько месяцев – хоть новая рецессия, вызванная пандемией, и сделала выводы обзора более актуальными и неотложными.